【正文】 程中，各種利益集團的博弈將影響和制約著流程再造的深度和廣度，傳統(tǒng)的以部門職能為核心的流程將被圍繞過程與結果進行系統(tǒng)設計的流程取代，這勢必引起政府部門功能定位、權利配置、職位分類、績效評估、薪酬體系等敏感因素的變化，因此在政府部門實施流程再造會遭遇更大的阻力和障礙。政府流程再造的復雜性決定了政府流程再造過程的長期性。政府流程再造既不是簡單的組織結構重組或機構減肥，也不是單一的全面品質管理或電子政務的實現(xiàn)，需要一個不斷改善、驗證、持續(xù)跟進的過程。再造的流程必須用于實踐檢驗，在實踐中持續(xù)修正、改善，以保證新的流程全面達成改造的預定目標，使組織的核心能力有所增強。應通過檢測流程運作狀態(tài)、與預定改造目標進行比較分析、對不妥之處進行修正改善等方式，始終關注并實現(xiàn)流程再造的持續(xù)跟進。因此短期的效應和簡單的滿足并不意味著政府流程再造使命的完成。二、政府流程再造的基本原則與目標（一）政府流程再造的基本原則合法性原則。政府流程再造必須以依法行政為前提，無論是對原有流程的梳理還是對新流程的設計，都需要對前置條件、程序等進行合法要件的審查。在實施政府服務流程再造中應特邀法律顧問參加工作小組，具體負責流程再造的合法性咨詢和審查。創(chuàng)新性原則。流程再造追求的是一種徹底的重構，而不是追加式的改進或修修補補的改良，它要求轉變習慣性的思維方式，發(fā)揮組織的創(chuàng)新能力，突破現(xiàn)存的結構與流程，重新發(fā)明完成工作的另類方法。故政府部門流程再造不能夠簡單地依靠減少幾張申報表、縮短個別環(huán)節(jié)，提高辦事效率，更要根據(jù)相對獨立、相互制約的組織管理原則，對政府部門內部職能進行整合，實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三職能的相互區(qū)隔與協(xié)調?？冃г瓌t。政府流程再造的目的是實現(xiàn)績效的飛躍，即非常顯著地減少作業(yè)時間、降低作業(yè)成本、提高生產(chǎn)力、提升產(chǎn)品和服務品質。這就要求政府流程再造過程應著重搞好規(guī)劃、程序建設和行為監(jiān)管，盡量減少部門摩擦，實現(xiàn)便捷互動。便民原則。政府流程再造的根本目的是“便民、利民”。在流程設計中應盡量實 現(xiàn)“全程代理” 和“并聯(lián)式”服務，以部門職能整合或通過授權組建跨職能的聯(lián)動團隊，壓縮決策——執(zhí)行間的傳遞過程，減少公眾往來于各職能部門間的消耗，為公眾提高公平、公正、公開的服務。（二）政府流程再造的目標流程便捷化。流程再造的直接目的就是在分解和診斷原有流程的基礎上，實施流程優(yōu)化，使之達到便捷化和自動化，從而降低時間成本，提高服務效率；但必須指出的是，流程便捷化不僅僅指的是精簡機構或者是單一職能部門內部的變革活動，而是眾多部門的聯(lián)動；它不是單純的技術變革，而是把行政業(yè)務流程系統(tǒng)化為戰(zhàn)略決策。行為規(guī)范化。流程再造首先是一種管理工具，其技術性的內涵便要求它是通過準確地描述并形成標準作業(yè)的一系列過程，因而，必須要求其目標和結構的科學、系統(tǒng)、嚴密和可行；同時，作為公共行政運行系統(tǒng)的戰(zhàn)略性革新，它必須追求再造過程中的法治化、制度化、程序化。總之，不管是對流程再造的過程本身，還是承擔過程順利運行的制度和人，規(guī)范化都是基本要求。過程人性化。在整個流程再造過程中，要始終樹立“以人為本”的服務理念，要始終以服務對象需求為導向，進行快速回應、周到的服務；同時必須明確，流程再造的過程不僅僅是全程信息、全面技術的革新，其落實與運行最終要歸結于廣大公務員的全面參與，因而必須通過人性化管理，注重組織文化再造，激勵和發(fā)揮行政人員的創(chuàng)造力，建立一種知識化、團隊化、網(wǎng)絡化的工作平臺和相互協(xié)調、相互監(jiān)督、相互合作的工作關系。品質標準化。公共服務和公共產(chǎn)品的供給應體現(xiàn)無差別服務，公平與效率兼顧。再造流程的標準化與評價指標體系設計是達成政府部門業(yè)務流程徹底重構的基本前提。三、流程再造是提升政府績效的有效途徑政府作為現(xiàn)代社會中最主要的組織結構，它的根本任務就是高效優(yōu)質地提供公共服務，改善社會生活質量，提高經(jīng)濟發(fā)展水平，使社會有序的運行和發(fā)展。但是，隨著社會變革的不斷加劇，現(xiàn)代政府組織在其運行的內、外環(huán)境中都面臨著越來越復雜的問題與困境，從而迫使政府通過行政改革摒棄傳統(tǒng)積弊，突破發(fā)展瓶頸，如果說政府績效評估是從結果評價的角度推動了政府績效管理，那么政府流程再造則是從過程控制的角度改善政府績效，在變革中追求成功。（一）以流程再造提高行政效率，降低行政成本由于政府職能的擴張導致組織規(guī)模膨脹，層級增多，行政過程的鏈條過長。加之傳統(tǒng)官僚制組織過細的部門分工割裂了完整的流程，使政府部門之間缺乏協(xié)調與聯(lián)動機制，從而降低了行政效率，提高了行政成本。成都市工商注冊登記變“串聯(lián)”為“并聯(lián)”的流程再造為例，它原有的操作流程是：申請者必須串聯(lián)跑六個部門，其中工商局就要跑兩次；有較多從時間上難以控制的環(huán)節(jié)。由于部門間互為前置條件，只要一個部門出現(xiàn)拖延，就難以控制整個辦件的時間；申請者與部門接觸點多，協(xié)調成本高。（見圖1）圖1成都市餐飲業(yè)工商注冊登記的“串聯(lián)”流程調查顯示，企業(yè)和公眾普遍認為目前的政府流程不合理，主要表現(xiàn)在審批申報前置條件煩瑣、環(huán)節(jié)多、流程長，流程重復、效 3 率低，協(xié)調成本高。通過流程再造可以有效地減少報批材料，簡化辦事程序、縮短辦事時限、提高辦事效率。經(jīng)濟流程再造后，工商注冊的流程就變?yōu)椋阂淮笆椒?，并?lián)式審批。通過流程再造，新辦企業(yè)涉及的衛(wèi)生、文化、環(huán)保、工商、質監(jiān)、國稅、地稅等12個部門按照“工商受理、抄告相關、并聯(lián)審批、限時辦結”的原則，在工商窗口受理進行辦理（見圖2），避免了辦事群眾在各窗口重復排隊和若干次往返政務大廳。實踐證明，新流程提高工作效率，節(jié)約辦事時間。通過流程再造，信息資源的共享，不需要前置許可的新辦企業(yè)，工商、質監(jiān)、國稅、地稅4個單位窗口辦理時間全部壓縮至1天之內辦結，辦理“四證”由原來的７個工作日壓縮到２個工作日；對于法律、法規(guī)規(guī)定必須辦理前置許可的，也在原有基礎上壓縮了辦理時限（壓縮最大由20個工作日變?yōu)?個工作日）。圖2 成都市新辦企業(yè)注冊登記“并聯(lián)”流程實踐證明，新流程還方便辦事群眾，減少辦事環(huán)節(jié)。通過流程再造，不需要前置許可的新辦企業(yè)，所有的中間環(huán)節(jié)無需辦事群眾來回跑路，原工商、質監(jiān)、國稅、地稅4個部門的11套表221項需填寫的數(shù)據(jù)整合為5套表74項數(shù)據(jù)，申請人只需在指定窗口申報資料，并在第二個工作日繳費、取證即可；需要前置許可的，群眾也只需要在相關職能部門現(xiàn)場勘查時提交齊申請材料即可辦理相關審批。（二）以流程再造實現(xiàn)政府職能的合理區(qū)隔或有效整合，推動組織再造盡管政府流程再造不是組織再造，但由于流程再造打破了以部門職能和分工為導向的流程設計模式，要求按照“公眾需求”和圍繞“結果”進行政府流程設計，必然涉及組織內部分工、職務、工作能力需求、薪酬、績效評量、管理者角色及策略等因素，導致原有政府組織的重構。同時，對現(xiàn)有政府流程的問題診斷也表明：部門職能交叉與職能設置不夠清晰、部門利益驅動、工作人員的職責分工意識不強、協(xié)調溝通不充分等是導致政府流程弊端的主要因素。流程再造要求突破部門間的界限，實現(xiàn)部門與部門之間的互動與協(xié)作，以部門聯(lián)動代替按部門順序操作。其結果自然會因流程的調整或整合凸現(xiàn)原有組織結構的不合理，引發(fā)組織再造。如，變“外循環(huán)”為“全程代理”的流程再造模式就是一種有效途徑。以成都市國有土地使用權協(xié)議出讓流程再造為例：成都市國土資源局的原有操作流程涉及53個環(huán)節(jié)，其中要局長簽字兩次，土地利用處要多次安排經(jīng)辦人，文件資料在服務大廳與土地利用處之間要往返多次；有些環(huán)節(jié)從時間上難以控制，如局長辦公會、4 土地利用處經(jīng)辦人踏勘現(xiàn)場等。該流程中申請單位需多次與業(yè)務處室直接聯(lián)系，這樣既不符合建設服務大廳的初衷，又不方便群眾（見圖3）。根據(jù)“全程代理”再造后流程，則明確了執(zhí)行、決策、監(jiān)督三職能的區(qū)隔，在該流程中，由服務大廳統(tǒng)一接收，服務大廳成為執(zhí)行機關。減少了領導簽字，局長簽一次字即可；減少40%以上的辦事環(huán)節(jié)（見圖4）；減少了處室之間的交接，防止了處室之間審核標準不一，出現(xiàn)的推諉扯皮現(xiàn)象；實現(xiàn)了“全程代理”。圖3 成都市國土資源局國有土地使用權協(xié)議出讓流程圖圖4 成都市國土資源局國有土地使用權協(xié)議出讓流程圖圍繞流程再造，成都市國土局對局的內部處室職能進行了調整和整合，將綜合處服務大廳作為全局對外服務的執(zhí)行部門，主要負責對外服務的業(yè)務受理和辦理。相關業(yè)務處室主要負責依據(jù)法律法規(guī)制定各項業(yè)務的工作規(guī)范和標準，進行政策研究，并對執(zhí)行部門的辦件情況實施監(jiān)督和業(yè)務指導。局紀檢監(jiān)察部門主要負責行政效能監(jiān)督和廉政監(jiān)督。局領導作為決策層，主要著眼于全市國土資源管理的宏觀管理和重大疑難事項的決策管理。這樣一種新的職能分工格局，基本符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則，進一步理順了處室職責分工，實現(xiàn)了組織結構由垂直趨向扁平化，使決策科學，執(zhí)行有力，監(jiān)督到位。（三）以流程再造改進公共服務質量，提升公眾滿意度政府行為的公共性決定政府績效不僅強調效率，更要重視公平與社會責任。奧斯特羅姆認為“雖然效率準則規(guī)定稀缺資源應被用到其能生產(chǎn)最大純收益的地方，但公平的目標則可能緩解這一目的，致使有利于特別是非常貧困的人群的實施得到發(fā)展”［3］政府績效的特性表明：民眾對政府的訴求與滿意度不會僅僅局限在速度、經(jīng)濟等數(shù)量層面，隨 著資訊的發(fā)達，民眾對公共產(chǎn)品和公共服務的需求日趨多樣化、個性化，既要求政府部門提供高效、便捷服務，又要求服務的公平、公正。而且希望加大政府過程透明與公民參與的深度與廣度。對現(xiàn)有政府流程的問題診斷表明：暗箱操作、濫用自由裁量權、差別服務，態(tài)度生硬、作風粗暴等是導致公眾對政府抱怨的主要因素。政府流程再造在強調流程高效、便捷的同時，更加注重行為的規(guī)范化，過程的人性化、透明化以及服務品質的標準化，始終把提升公共服務品質作為流程再造的核心價值追求。通過崗位說明書和部分工作說明書的編寫，對具體崗位的名稱、工作內容、責任范圍、工作關系、工作標準等進行規(guī)范性描述，并且對某一工作的崗位承擔者、權責范圍、程序安排、服務標準、時限要求等進行規(guī)范性描述；在此基礎上全面推行崗位代理制，以規(guī)范各崗位之間和各級機構之間的授權行為，避免出現(xiàn)空崗，方便服務對象；同時還制定《服務細則與標準》，對服務的內容和服務品質進行解釋和承諾，以方便公眾監(jiān)督和評估；最后形成流程再造的持續(xù)性評估機制，通過專家和公眾的參與，在實踐中檢測流程運作狀態(tài)、與預定改造目標進行比較分析、對不妥之處進行修正改善，以保證新的流程全面達成改造的預定目標。調查顯示，成都市實現(xiàn)政府流程再造的部門公眾滿意度普遍提高，%的公眾認為工作作風與服務態(tài)度有很大轉變，%的公眾認為政府部門的公平服務較好，%的公眾認為政府信息公開和過程透明較好。（四）以流程再造推動公共服務的信息化進程傳統(tǒng)的公共部門服務流程是建立在傳統(tǒng)的組織結構基礎上的，一般被分解為由基層工作中采集業(yè)務資料、進行匯總、逐級分析決策、制定相應的政策法規(guī)，最后再反饋到基層采取行動措施等幾個流程階段。由于以前的技術不能實現(xiàn)整個業(yè)務條塊的聯(lián)網(wǎng)，整個業(yè)務數(shù)據(jù)流程不得不按地理位置和人力分配被分割在多個部門，從一個部門轉到另一個部門，增加了交接環(huán)節(jié)和復雜程度，致使相同的信息往往在不同的部門都要進行收集、存儲、加工和管理，不僅提供影響行政效率，而且加大了協(xié)調成本。流程再造可以有效地利用信息技術，通過網(wǎng)上政務大廳建立并完善信息系統(tǒng)；提供工作過程查詢和監(jiān)督服務，把原屬于若干個管理環(huán)節(jié)、若干個流程作業(yè)線加以重新整合；將業(yè)務流程“前后順序”的運作模式改成“左右平行”的運作模式，既保證了流程運作的透明、公開，也可減少作業(yè)流程的步驟并增進不同部門的協(xié)調；避免電子政務的形式化，通過流程與信息的協(xié)作實現(xiàn)政府信息化平臺的內在活力和持久生命。（作者系四川大學公共管理學院教授，地方政府管理研究中心主任；成都610074）