【正文】 程中，各種利益集團(tuán)的博弈將影響和制約著流程再造的深度和廣度，傳統(tǒng)的以部門(mén)職能為核心的流程將被圍繞過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)的流程取代，這勢(shì)必引起政府部門(mén)功能定位、權(quán)利配置、職位分類(lèi)、績(jī)效評(píng)估、薪酬體系等敏感因素的變化，因此在政府部門(mén)實(shí)施流程再造會(huì)遭遇更大的阻力和障礙。政府流程再造的復(fù)雜性決定了政府流程再造過(guò)程的長(zhǎng)期性。政府流程再造既不是簡(jiǎn)單的組織結(jié)構(gòu)重組或機(jī)構(gòu)減肥，也不是單一的全面品質(zhì)管理或電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)，需要一個(gè)不斷改善、驗(yàn)證、持續(xù)跟進(jìn)的過(guò)程。再造的流程必須用于實(shí)踐檢驗(yàn)，在實(shí)踐中持續(xù)修正、改善，以保證新的流程全面達(dá)成改造的預(yù)定目標(biāo)，使組織的核心能力有所增強(qiáng)。應(yīng)通過(guò)檢測(cè)流程運(yùn)作狀態(tài)、與預(yù)定改造目標(biāo)進(jìn)行比較分析、對(duì)不妥之處進(jìn)行修正改善等方式，始終關(guān)注并實(shí)現(xiàn)流程再造的持續(xù)跟進(jìn)。因此短期的效應(yīng)和簡(jiǎn)單的滿足并不意味著政府流程再造使命的完成。二、政府流程再造的基本原則與目標(biāo)（一）政府流程再造的基本原則合法性原則。政府流程再造必須以依法行政為前提，無(wú)論是對(duì)原有流程的梳理還是對(duì)新流程的設(shè)計(jì)，都需要對(duì)前置條件、程序等進(jìn)行合法要件的審查。在實(shí)施政府服務(wù)流程再造中應(yīng)特邀法律顧問(wèn)參加工作小組，具體負(fù)責(zé)流程再造的合法性咨詢(xún)和審查。創(chuàng)新性原則。流程再造追求的是一種徹底的重構(gòu)，而不是追加式的改進(jìn)或修修補(bǔ)補(bǔ)的改良，它要求轉(zhuǎn)變習(xí)慣性的思維方式，發(fā)揮組織的創(chuàng)新能力，突破現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)與流程，重新發(fā)明完成工作的另類(lèi)方法。故政府部門(mén)流程再造不能夠簡(jiǎn)單地依靠減少幾張申報(bào)表、縮短個(gè)別環(huán)節(jié)，提高辦事效率，更要根據(jù)相對(duì)獨(dú)立、相互制約的組織管理原則，對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部職能進(jìn)行整合，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三職能的相互區(qū)隔與協(xié)調(diào)。績(jī)效原則。政府流程再造的目的是實(shí)現(xiàn)績(jī)效的飛躍，即非常顯著地減少作業(yè)時(shí)間、降低作業(yè)成本、提高生產(chǎn)力、提升產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)。這就要求政府流程再造過(guò)程應(yīng)著重搞好規(guī)劃、程序建設(shè)和行為監(jiān)管，盡量減少部門(mén)摩擦，實(shí)現(xiàn)便捷互動(dòng)。便民原則。政府流程再造的根本目的是“便民、利民”。在流程設(shè)計(jì)中應(yīng)盡量實(shí) 現(xiàn)“全程代理” 和“并聯(lián)式”服務(wù)，以部門(mén)職能整合或通過(guò)授權(quán)組建跨職能的聯(lián)動(dòng)團(tuán)隊(duì)，壓縮決策——執(zhí)行間的傳遞過(guò)程，減少公眾往來(lái)于各職能部門(mén)間的消耗，為公眾提高公平、公正、公開(kāi)的服務(wù)。（二）政府流程再造的目標(biāo)流程便捷化。流程再造的直接目的就是在分解和診斷原有流程的基礎(chǔ)上，實(shí)施流程優(yōu)化，使之達(dá)到便捷化和自動(dòng)化，從而降低時(shí)間成本，提高服務(wù)效率；但必須指出的是，流程便捷化不僅僅指的是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)或者是單一職能部門(mén)內(nèi)部的變革活動(dòng)，而是眾多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)；它不是單純的技術(shù)變革，而是把行政業(yè)務(wù)流程系統(tǒng)化為戰(zhàn)略決策。行為規(guī)范化。流程再造首先是一種管理工具，其技術(shù)性的內(nèi)涵便要求它是通過(guò)準(zhǔn)確地描述并形成標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)的一系列過(guò)程，因而，必須要求其目標(biāo)和結(jié)構(gòu)的科學(xué)、系統(tǒng)、嚴(yán)密和可行；同時(shí)，作為公共行政運(yùn)行系統(tǒng)的戰(zhàn)略性革新，它必須追求再造過(guò)程中的法治化、制度化、程序化。總之，不管是對(duì)流程再造的過(guò)程本身，還是承擔(dān)過(guò)程順利運(yùn)行的制度和人，規(guī)范化都是基本要求。過(guò)程人性化。在整個(gè)流程再造過(guò)程中，要始終樹(shù)立“以人為本”的服務(wù)理念，要始終以服務(wù)對(duì)象需求為導(dǎo)向，進(jìn)行快速回應(yīng)、周到的服務(wù)；同時(shí)必須明確，流程再造的過(guò)程不僅僅是全程信息、全面技術(shù)的革新，其落實(shí)與運(yùn)行最終要?dú)w結(jié)于廣大公務(wù)員的全面參與，因而必須通過(guò)人性化管理，注重組織文化再造，激勵(lì)和發(fā)揮行政人員的創(chuàng)造力，建立一種知識(shí)化、團(tuán)隊(duì)化、網(wǎng)絡(luò)化的工作平臺(tái)和相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互合作的工作關(guān)系。品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化。公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給應(yīng)體現(xiàn)無(wú)差別服務(wù)，公平與效率兼顧。再造流程的標(biāo)準(zhǔn)化與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)是達(dá)成政府部門(mén)業(yè)務(wù)流程徹底重構(gòu)的基本前提。三、流程再造是提升政府績(jī)效的有效途徑政府作為現(xiàn)代社會(huì)中最主要的組織結(jié)構(gòu)，它的根本任務(wù)就是高效優(yōu)質(zhì)地提供公共服務(wù)，改善社會(huì)生活質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使社會(huì)有序的運(yùn)行和發(fā)展。但是，隨著社會(huì)變革的不斷加劇，現(xiàn)代政府組織在其運(yùn)行的內(nèi)、外環(huán)境中都面臨著越來(lái)越復(fù)雜的問(wèn)題與困境，從而迫使政府通過(guò)行政改革摒棄傳統(tǒng)積弊，突破發(fā)展瓶頸，如果說(shuō)政府績(jī)效評(píng)估是從結(jié)果評(píng)價(jià)的角度推動(dòng)了政府績(jī)效管理，那么政府流程再造則是從過(guò)程控制的角度改善政府績(jī)效，在變革中追求成功。（一）以流程再造提高行政效率，降低行政成本由于政府職能的擴(kuò)張導(dǎo)致組織規(guī)模膨脹，層級(jí)增多，行政過(guò)程的鏈條過(guò)長(zhǎng)。加之傳統(tǒng)官僚制組織過(guò)細(xì)的部門(mén)分工割裂了完整的流程，使政府部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而降低了行政效率，提高了行政成本。成都市工商注冊(cè)登記變“串聯(lián)”為“并聯(lián)”的流程再造為例，它原有的操作流程是：申請(qǐng)者必須串聯(lián)跑六個(gè)部門(mén)，其中工商局就要跑兩次；有較多從時(shí)間上難以控制的環(huán)節(jié)。由于部門(mén)間互為前置條件，只要一個(gè)部門(mén)出現(xiàn)拖延，就難以控制整個(gè)辦件的時(shí)間；申請(qǐng)者與部門(mén)接觸點(diǎn)多，協(xié)調(diào)成本高。（見(jiàn)圖1）圖1成都市餐飲業(yè)工商注冊(cè)登記的“串聯(lián)”流程調(diào)查顯示，企業(yè)和公眾普遍認(rèn)為目前的政府流程不合理，主要表現(xiàn)在審批申報(bào)前置條件煩瑣、環(huán)節(jié)多、流程長(zhǎng)，流程重復(fù)、效 3 率低，協(xié)調(diào)成本高。通過(guò)流程再造可以有效地減少報(bào)批材料，簡(jiǎn)化辦事程序、縮短辦事時(shí)限、提高辦事效率。經(jīng)濟(jì)流程再造后，工商注冊(cè)的流程就變?yōu)椋阂淮笆椒?wù)，并聯(lián)式審批。通過(guò)流程再造，新辦企業(yè)涉及的衛(wèi)生、文化、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅等12個(gè)部門(mén)按照“工商受理、抄告相關(guān)、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)”的原則，在工商窗口受理進(jìn)行辦理（見(jiàn)圖2），避免了辦事群眾在各窗口重復(fù)排隊(duì)和若干次往返政務(wù)大廳。實(shí)踐證明，新流程提高工作效率，節(jié)約辦事時(shí)間。通過(guò)流程再造，信息資源的共享，不需要前置許可的新辦企業(yè)，工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅4個(gè)單位窗口辦理時(shí)間全部壓縮至1天之內(nèi)辦結(jié)，辦理“四證”由原來(lái)的７個(gè)工作日壓縮到２個(gè)工作日；對(duì)于法律、法規(guī)規(guī)定必須辦理前置許可的，也在原有基礎(chǔ)上壓縮了辦理時(shí)限（壓縮最大由20個(gè)工作日變?yōu)?個(gè)工作日）。圖2 成都市新辦企業(yè)注冊(cè)登記“并聯(lián)”流程實(shí)踐證明，新流程還方便辦事群眾，減少辦事環(huán)節(jié)。通過(guò)流程再造，不需要前置許可的新辦企業(yè)，所有的中間環(huán)節(jié)無(wú)需辦事群眾來(lái)回跑路，原工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅4個(gè)部門(mén)的11套表221項(xiàng)需填寫(xiě)的數(shù)據(jù)整合為5套表74項(xiàng)數(shù)據(jù)，申請(qǐng)人只需在指定窗口申報(bào)資料，并在第二個(gè)工作日繳費(fèi)、取證即可；需要前置許可的，群眾也只需要在相關(guān)職能部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)勘查時(shí)提交齊申請(qǐng)材料即可辦理相關(guān)審批。（二）以流程再造實(shí)現(xiàn)政府職能的合理區(qū)隔或有效整合，推動(dòng)組織再造盡管政府流程再造不是組織再造，但由于流程再造打破了以部門(mén)職能和分工為導(dǎo)向的流程設(shè)計(jì)模式，要求按照“公眾需求”和圍繞“結(jié)果”進(jìn)行政府流程設(shè)計(jì)，必然涉及組織內(nèi)部分工、職務(wù)、工作能力需求、薪酬、績(jī)效評(píng)量、管理者角色及策略等因素，導(dǎo)致原有政府組織的重構(gòu)。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有政府流程的問(wèn)題診斷也表明：部門(mén)職能交叉與職能設(shè)置不夠清晰、部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)、工作人員的職責(zé)分工意識(shí)不強(qiáng)、協(xié)調(diào)溝通不充分等是導(dǎo)致政府流程弊端的主要因素。流程再造要求突破部門(mén)間的界限，實(shí)現(xiàn)部門(mén)與部門(mén)之間的互動(dòng)與協(xié)作，以部門(mén)聯(lián)動(dòng)代替按部門(mén)順序操作。其結(jié)果自然會(huì)因流程的調(diào)整或整合凸現(xiàn)原有組織結(jié)構(gòu)的不合理，引發(fā)組織再造。如，變“外循環(huán)”為“全程代理”的流程再造模式就是一種有效途徑。以成都市國(guó)有土地使用權(quán)協(xié)議出讓流程再造為例：成都市國(guó)土資源局的原有操作流程涉及53個(gè)環(huán)節(jié)，其中要局長(zhǎng)簽字兩次，土地利用處要多次安排經(jīng)辦人，文件資料在服務(wù)大廳與土地利用處之間要往返多次；有些環(huán)節(jié)從時(shí)間上難以控制，如局長(zhǎng)辦公會(huì)、4 土地利用處經(jīng)辦人踏勘現(xiàn)場(chǎng)等。該流程中申請(qǐng)單位需多次與業(yè)務(wù)處室直接聯(lián)系，這樣既不符合建設(shè)服務(wù)大廳的初衷，又不方便群眾（見(jiàn)圖3）。根據(jù)“全程代理”再造后流程，則明確了執(zhí)行、決策、監(jiān)督三職能的區(qū)隔，在該流程中，由服務(wù)大廳統(tǒng)一接收，服務(wù)大廳成為執(zhí)行機(jī)關(guān)。減少了領(lǐng)導(dǎo)簽字，局長(zhǎng)簽一次字即可；減少40%以上的辦事環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖4）；減少了處室之間的交接，防止了處室之間審核標(biāo)準(zhǔn)不一，出現(xiàn)的推諉扯皮現(xiàn)象；實(shí)現(xiàn)了“全程代理”。圖3 成都市國(guó)土資源局國(guó)有土地使用權(quán)協(xié)議出讓流程圖圖4 成都市國(guó)土資源局國(guó)有土地使用權(quán)協(xié)議出讓流程圖圍繞流程再造，成都市國(guó)土局對(duì)局的內(nèi)部處室職能進(jìn)行了調(diào)整和整合，將綜合處服務(wù)大廳作為全局對(duì)外服務(wù)的執(zhí)行部門(mén)，主要負(fù)責(zé)對(duì)外服務(wù)的業(yè)務(wù)受理和辦理。相關(guān)業(yè)務(wù)處室主要負(fù)責(zé)依據(jù)法律法規(guī)制定各項(xiàng)業(yè)務(wù)的工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行政策研究，并對(duì)執(zhí)行部門(mén)的辦件情況實(shí)施監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。局紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)主要負(fù)責(zé)行政效能監(jiān)督和廉政監(jiān)督。局領(lǐng)導(dǎo)作為決策層，主要著眼于全市國(guó)土資源管理的宏觀管理和重大疑難事項(xiàng)的決策管理。這樣一種新的職能分工格局，基本符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，進(jìn)一步理順了處室職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)由垂直趨向扁平化，使決策科學(xué)，執(zhí)行有力，監(jiān)督到位。（三）以流程再造改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，提升公眾滿意度政府行為的公共性決定政府績(jī)效不僅強(qiáng)調(diào)效率，更要重視公平與社會(huì)責(zé)任。奧斯特羅姆認(rèn)為“雖然效率準(zhǔn)則規(guī)定稀缺資源應(yīng)被用到其能生產(chǎn)最大純收益的地方，但公平的目標(biāo)則可能緩解這一目的，致使有利于特別是非常貧困的人群的實(shí)施得到發(fā)展”［3］政府績(jī)效的特性表明：民眾對(duì)政府的訴求與滿意度不會(huì)僅僅局限在速度、經(jīng)濟(jì)等數(shù)量層面，隨 著資訊的發(fā)達(dá)，民眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求日趨多樣化、個(gè)性化，既要求政府部門(mén)提供高效、便捷服務(wù)，又要求服務(wù)的公平、公正。而且希望加大政府過(guò)程透明與公民參與的深度與廣度。對(duì)現(xiàn)有政府流程的問(wèn)題診斷表明：暗箱操作、濫用自由裁量權(quán)、差別服務(wù)，態(tài)度生硬、作風(fēng)粗暴等是導(dǎo)致公眾對(duì)政府抱怨的主要因素。政府流程再造在強(qiáng)調(diào)流程高效、便捷的同時(shí)，更加注重行為的規(guī)范化，過(guò)程的人性化、透明化以及服務(wù)品質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)化，始終把提升公共服務(wù)品質(zhì)作為流程再造的核心價(jià)值追求。通過(guò)崗位說(shuō)明書(shū)和部分工作說(shuō)明書(shū)的編寫(xiě)，對(duì)具體崗位的名稱(chēng)、工作內(nèi)容、責(zé)任范圍、工作關(guān)系、工作標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范性描述，并且對(duì)某一工作的崗位承擔(dān)者、權(quán)責(zé)范圍、程序安排、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限要求等進(jìn)行規(guī)范性描述；在此基礎(chǔ)上全面推行崗位代理制，以規(guī)范各崗位之間和各級(jí)機(jī)構(gòu)之間的授權(quán)行為，避免出現(xiàn)空崗，方便服務(wù)對(duì)象；同時(shí)還制定《服務(wù)細(xì)則與標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)服務(wù)的內(nèi)容和服務(wù)品質(zhì)進(jìn)行解釋和承諾，以方便公眾監(jiān)督和評(píng)估；最后形成流程再造的持續(xù)性評(píng)估機(jī)制，通過(guò)專(zhuān)家和公眾的參與，在實(shí)踐中檢測(cè)流程運(yùn)作狀態(tài)、與預(yù)定改造目標(biāo)進(jìn)行比較分析、對(duì)不妥之處進(jìn)行修正改善，以保證新的流程全面達(dá)成改造的預(yù)定目標(biāo)。調(diào)查顯示，成都市實(shí)現(xiàn)政府流程再造的部門(mén)公眾滿意度普遍提高，%的公眾認(rèn)為工作作風(fēng)與服務(wù)態(tài)度有很大轉(zhuǎn)變，%的公眾認(rèn)為政府部門(mén)的公平服務(wù)較好，%的公眾認(rèn)為政府信息公開(kāi)和過(guò)程透明較好。（四）以流程再造推動(dòng)公共服務(wù)的信息化進(jìn)程傳統(tǒng)的公共部門(mén)服務(wù)流程是建立在傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，一般被分解為由基層工作中采集業(yè)務(wù)資料、進(jìn)行匯總、逐級(jí)分析決策、制定相應(yīng)的政策法規(guī)，最后再反饋到基層采取行動(dòng)措施等幾個(gè)流程階段。由于以前的技術(shù)不能實(shí)現(xiàn)整個(gè)業(yè)務(wù)條塊的聯(lián)網(wǎng)，整個(gè)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)流程不得不按地理位置和人力分配被分割在多個(gè)部門(mén)，從一個(gè)部門(mén)轉(zhuǎn)到另一個(gè)部門(mén)，增加了交接環(huán)節(jié)和復(fù)雜程度，致使相同的信息往往在不同的部門(mén)都要進(jìn)行收集、存儲(chǔ)、加工和管理，不僅提供影響行政效率，而且加大了協(xié)調(diào)成本。流程再造可以有效地利用信息技術(shù)，通過(guò)網(wǎng)上政務(wù)大廳建立并完善信息系統(tǒng)；提供工作過(guò)程查詢(xún)和監(jiān)督服務(wù)，把原屬于若干個(gè)管理環(huán)節(jié)、若干個(gè)流程作業(yè)線加以重新整合；將業(yè)務(wù)流程“前后順序”的運(yùn)作模式改成“左右平行”的運(yùn)作模式，既保證了流程運(yùn)作的透明、公開(kāi)，也可減少作業(yè)流程的步驟并增進(jìn)不同部門(mén)的協(xié)調(diào)；避免電子政務(wù)的形式化，通過(guò)流程與信息的協(xié)作實(shí)現(xiàn)政府信息化平臺(tái)的內(nèi)在活力和持久生命。（作者系四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，地方政府管理研究中心主任；成都610074）