【正文】 據(jù)城區(qū)發(fā)展需要，結合村集體留地政策，大力發(fā)展服務業(yè)等勞動密集型產業(yè)，以建設廠房出租等形式，實現(xiàn)村集體經濟保值增值的目標。同時，建立健全村級民主理財、民主監(jiān)督制度，加強對村土地補償費用使用管理的審計監(jiān)督和財務監(jiān)督，確保村土地補償費的正確使用。（四）強化依法征地意識，遏制違法征地現(xiàn)象強化土地征用權限?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，縣級以上國土部門負責承辦，隸屬于縣國土資源局的縣統(tǒng)一征地事務所代表政府行使征地職能。鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道只能配合做好征地工作，而無權進行征地。任何未經縣統(tǒng)一征地事務所簽訂的征地協(xié)議一律無效，并要追究違法征地者的責任。嚴格執(zhí)行征地工作程序。依據(jù)國家土地管理法律法規(guī)及國土資源部關于土地征用有關規(guī)定，嚴格按照征地受理、補償協(xié)商和草簽協(xié)議，征地方案報批，“兩公告”及等程序實施。征地協(xié)議必須經得村民代表大會或村民大會2/3以上通過，讓農民享有充分的知情權、參與權、訴訟權。切實按照規(guī)定標準補償。必須切實按照我縣征用補償?shù)摹皡^(qū)片價”和“最低保護價”政策規(guī)定標準進行補償。今后，應加緊建立宗地價格評估制度，通過評估，科學合理地確定補償標準。加快征用土地的利用建設。對閑置土地應及早收回，重新落實項目，政府控制土地和村留地應盡快辦理用地手續(xù)或落實項目，及早建設利用。依據(jù)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，是一種集體所有制形式。按用途可劃分為農用地和建設用地。農村土地管理就是依照《土地管理法》及相關法律法規(guī)行使對農村集體所有土地的保護、開發(fā)和利用等行為的管理，對土地違法行為給予行政處罰的行政職能。農村土地管理工作開展至今，時間僅二十余年，有許多不規(guī)范之處，筆者結合實際工作經驗做淺顯分析，認為普遍存在以下幾種現(xiàn)象：一、農村土地的產權制度不夠完善，由此誘發(fā)了大量土地違法行為，農民的合法權益得不到保障 主要體現(xiàn)在三個方面：首先是集體土地所有權很模糊，《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者用于非農業(yè)建設”。一方面法律規(guī)定土地歸村民集體所有；另一方面村民對自己擁有的土地沒有處置權。缺乏處置權的所有權，不是真正意義上的所有權，正是這種土地所有權的被弱化，導致了農民集體在許多征地過程中處于弱勢地位，合法權益得不到保障。其次就是農村集體土地所有權主體不明確，《土地管理法》第十條規(guī)定，“農村集體所有的土地可由村集體經濟組織或者村民委員會管理，也可以由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理，也可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織經營、管理?！庇纱迕窬游瘯洜I、管理的，很難避免缺乏監(jiān)督機制的村干部為了自己的私利，不做出損害農民土地權益的違法行為；由村民小組經營管理的，大多數(shù)村民小組無組織機構、法人資格和獨立帳戶，而且“集體”一詞不是我國民法上的主體概念，本身在法律上就無主體地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有權對所有權主體內部成員的約束也是軟弱無力的。據(jù)調查，還有不少農民認為農村土地是屬于國家的，雖然同為公有制的所有制形式，但國家與集體所有的制度本質仍是大有不同。正是由于忽視了這種不同和集體觀念的淡薄，導致農村集體土地幾乎成了農民的私有財產，誰占到了就是誰的，強行割占宅基地，土地權屬糾紛層出不窮。而作為集體土地所有者的農民集體經濟組織卻無法處置自己的土地，嚴重喪失了所有權主體的所有權利，對內部成員的管理也就必須是松散的。要改變這一現(xiàn)狀，必然要觸及我國土地產權制度的改革，強化農民集體土地所有權的權能，確立農民集體土地所有者的法律主體地位，強化農村土地集體所有的觀念。土地是農民集體的，管理也是農民集體應盡的職責，充分調動所有權主體的主觀能動性。二、農村集體土地管理是一種靜態(tài)管理，沒有建立土地市場機制，土地缺乏流動性，土地的資產價值不能顯化，土地利用效率很低導致這一現(xiàn)狀，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三條規(guī)定，“農村村民只能使用本集體經濟組織農民集體所有的土地；農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準”。所以在法律上是禁止農村集體土地流轉的。這種靜態(tài)管理模式阻礙了農村經濟的發(fā)展：第一，它不利于農村城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設需要大量農民向建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村集聚，而缺少農村集體土地的供給，城鎮(zhèn)化建設是不可能進行的。我國在加快城鎮(zhèn)化建設步伐的同時，農村集體土地市場建設卻滯后了。第二，它不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，土地作為生產要素，當然也離不開市場的優(yōu)化配制。農民的集體土地的資產價值要顯化，必須要通過市場運作，農民的土地收益才能得以體現(xiàn)。第三，允許農村集體建設用地依法流轉，是農民集體最大限度實現(xiàn)所有權的強烈要求。只有讓土地所有者和使用者在流轉中獲得土地收益，他們的積極性就會發(fā)揮出來，對土地管理、保護和利用就會重視，土地利用效率自然會得到提高。第四，允許農村集體建設用地依法流轉，有利于形成農村土地市場，土地供應、需求的增加，必然加速土地資產的流通，從而促進土地交易市場化的建設。由于我們現(xiàn)行法律禁止農村集體土地流轉，時下城市郊區(qū)、集鎮(zhèn)的農村集體土地只能隱形交易。因無規(guī)范的程序和標準的價格體系可參照，隱形交易就成了沒有規(guī)則的交易，交易者的利益難免遭受損失，引發(fā)諸多土地權屬糾紛，給社會帶來不安定因素。農村集體土地流轉還有一個非常重要的問題要解決，就是要防止借“流轉”之名，行商品住宅之實，為切實保護耕地，必須要嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用總體規(guī)劃就是農村集體土地能否流轉的決定性門檻，要嚴把規(guī)劃關。三、農村集體土地的利用嚴重缺乏規(guī)劃，管理很不規(guī)范，是土地管理中存在的另一個非常嚴重的問題大部分的農村村莊，宅基地沒有規(guī)劃，房子不整，樣式、座向不一，村莊里的道路彎彎曲曲，東抹西拐，兩邊又沒有排水設施，污水滿地橫流，一到下雨天就根本無法行走，居住環(huán)境十分惡劣。這里面有其歷史原因和體制問題，我認為主要有以下四點：盡管我國現(xiàn)行《土地管理法》花了很大篇幅強調土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定地方各級人民政府都要編制本級的土地利用總體規(guī)劃，但到了鄉(xiāng)一級的建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃，村一級的村莊規(guī)劃的編制幾乎是空白，農村土地管理根本就無規(guī)劃可依，也無規(guī)劃可言。要想從根本上改變這個現(xiàn)狀，必須要加強、加快農村集體土地利用規(guī)劃的編制，加大規(guī)劃的執(zhí)行力度，樹立規(guī)劃的嚴肅性、法律性。農民的土地“私有”觀念還根深蒂固，認為誰使用的土地就是屬于誰的，許多村莊的宅基地都劃分為一塊一塊，每戶都“霸占”了一塊，沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃。建房時宅基地界址不清，隱藏和出現(xiàn)了大量土地權糾紛，甚至大打出手、對簿公堂者也為數(shù)不少，這種無序的“霸占”導致農村村莊建設非常混亂。還有許多農民的封建迷信思想很嚴重，建房時都要請風水先生來選地址、定座向，時興避邪，本來規(guī)劃好好的宅基地，被分割的支離破碎。國土資源部門的科學規(guī)劃執(zhí)行嚴重受阻，從另一方面正好反映農村基層國土資源部門無得力執(zhí)法措施可采用，執(zhí)行力度也不大。還有許多村莊是由于地形原因而無法規(guī)劃，這些村莊大多建在山坡上，地形比較陡，建房不便于規(guī)劃，農民都是零星分散建房。站在國土資源管理的角度來說，土地利用規(guī)劃在其職能中占據(jù)了首要位置，可以說規(guī)劃就是土地管理的龍頭，規(guī)劃搞好了土地管理工作就可以做到事半功倍的效果。特別是針對農村土地利用無規(guī)劃可依的現(xiàn)狀而言，規(guī)劃就是規(guī)則，規(guī)劃就是規(guī)范，只要搞好了規(guī)劃，至少可以達到以下四個目的：一是更有力地保障我國土地管理基本國策的執(zhí)行，合理利用土地資源和切實保護耕地。未經批準規(guī)劃的農用地，一律不得轉為建設用地。二是提高土地利用效率，改變土地利用方式，由傳統(tǒng)的粗放型經營向集約型經營轉變，提高土地利用集約程度。三是根據(jù)市場導向和宏觀調控，有計劃地調整土地利用結構。四是改善農村面貌，美化農民居住環(huán)境，建設新農村。農村土地管理其實就是一種監(jiān)督行為。職能部門充當“裁判”角色，監(jiān)督農村土地的所有者、使用者在管理、開發(fā)和利用時是否符合我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的行為。只要是合法，其它的許多事項可以交由土地所有者和使用者自行主張，充分發(fā)揮主體的積極性，提高土地利效率。因此建立一套切合實際、可操作性強的土地管理法律體系就顯得尤為重要；其次就是依法行政，違法必究，強化土地執(zhí)法監(jiān)察力度。從這一個意義上來說，在法律完善和土地制度理順后，農村土地管理要重規(guī)劃和監(jiān)管，輕土地供給的審批。只要規(guī)劃土地的使用范圍和方向，不能隨意亂建；在規(guī)劃使用的范圍內，土地的供給者和需求者可以對土地自由買賣和出租，職能部門只對土地的使用情況進行監(jiān)管。（一）申請用地建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、基本建設計劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應材料、證明和圖件，向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，同時填寫《建設用地申請表》，并附下列材料：１、建設單位依法設立的有關證明；２、項目可行性研究報告批復或其他有關批準文件；３、土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告；４、初步設計或者其他有關材料；５、建設項目總平面布置圖；６、占有耕地的，提出補充耕地方案；７、建設項目位于地質災害地區(qū)的，應提供地質災害危險性評估報告； ８、提供地價評估報告。（二）受理申請并審查有關文件縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報表工作，對應受理的建設項目，在３０日內擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查。（三）審批用地有批準權的人民政府土地行政管理部門，收到上報土地審批文件，按規(guī)定征求有關部門意見后，實行土地管理部門內部會審制度審批土地。（四）征地實施經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市縣人民政府組織實施。１、征地公告。公告的內容包括：批準征地的機關、文號、土地用途、范圍、面積、征地補償標準、農業(yè)人員安置辦法和辦理補償?shù)钠谙薜?；２、支付土地補償費、地上附著物和青苗補償費；３、安置農業(yè)人口；４、征收用地單位的費稅；５、協(xié)調征地爭議。（五）簽發(fā)用地證書１、有償使用土地的，應簽訂土地使用合同；２、以劃撥方式使用土地的，向用地單位簽發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》；３、用地單位持使用土地證書辦理土地登記。（六）征地批準后的實施管理建設用地批準后直至頒發(fā)土地使用權證書之前，應進行跟蹤和管理，其主要任務是：１、會同有關部門落實安置措施；２、督促被征地單位按期移交土地；３、處理征地過程中的各種爭議；４、填寫征地結案報告。（七）頒發(fā)土地使用證用地單位向當?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積、確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后，由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。