【正文】 據(jù)城區(qū)發(fā)展需要，結(jié)合村集體留地政策，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，以建設(shè)廠房出租等形式，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)保值增值的目標(biāo)。同時(shí)，建立健全村級民主理財(cái)、民主監(jiān)督制度，加強(qiáng)對村土地補(bǔ)償費(fèi)用使用管理的審計(jì)監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保村土地補(bǔ)償費(fèi)的正確使用。（四）強(qiáng)化依法征地意識，遏制違法征地現(xiàn)象強(qiáng)化土地征用權(quán)限?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實(shí)施，縣級以上國土部門負(fù)責(zé)承辦，隸屬于縣國土資源局的縣統(tǒng)一征地事務(wù)所代表政府行使征地職能。鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道只能配合做好征地工作，而無權(quán)進(jìn)行征地。任何未經(jīng)縣統(tǒng)一征地事務(wù)所簽訂的征地協(xié)議一律無效，并要追究違法征地者的責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行征地工作程序。依據(jù)國家土地管理法律法規(guī)及國土資源部關(guān)于土地征用有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照征地受理、補(bǔ)償協(xié)商和草簽協(xié)議，征地方案報(bào)批，“兩公告”及等程序?qū)嵤?。征地協(xié)議必須經(jīng)得村民代表大會(huì)或村民大會(huì)2/3以上通過，讓農(nóng)民享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、訴訟權(quán)。切實(shí)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。必須切實(shí)按照我縣征用補(bǔ)償?shù)摹皡^(qū)片價(jià)”和“最低保護(hù)價(jià)”政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。今后，應(yīng)加緊建立宗地價(jià)格評估制度，通過評估，科學(xué)合理地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。加快征用土地的利用建設(shè)。對閑置土地應(yīng)及早收回，重新落實(shí)項(xiàng)目，政府控制土地和村留地應(yīng)盡快辦理用地手續(xù)或落實(shí)項(xiàng)目，及早建設(shè)利用。依據(jù)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，是一種集體所有制形式。按用途可劃分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。農(nóng)村土地管理就是依照《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)行使對農(nóng)村集體所有土地的保護(hù)、開發(fā)和利用等行為的管理，對土地違法行為給予行政處罰的行政職能。農(nóng)村土地管理工作開展至今，時(shí)間僅二十余年，有許多不規(guī)范之處，筆者結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)做淺顯分析，認(rèn)為普遍存在以下幾種現(xiàn)象：一、農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，由此誘發(fā)了大量土地違法行為，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障 主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是集體土地所有權(quán)很模糊，《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。一方面法律規(guī)定土地歸村民集體所有；另一方面村民對自己擁有的土地沒有處置權(quán)。缺乏處置權(quán)的所有權(quán)，不是真正意義上的所有權(quán)，正是這種土地所有權(quán)的被弱化，導(dǎo)致了農(nóng)民集體在許多征地過程中處于弱勢地位，合法權(quán)益得不到保障。其次就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，《土地管理法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村集體所有的土地可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)管理，也可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理，也可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！庇纱迕窬游瘯?huì)經(jīng)營、管理的，很難避免缺乏監(jiān)督機(jī)制的村干部為了自己的私利，不做出損害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為；由村民小組經(jīng)營管理的，大多數(shù)村民小組無組織機(jī)構(gòu)、法人資格和獨(dú)立帳戶，而且“集體”一詞不是我國民法上的主體概念，本身在法律上就無主體地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有權(quán)對所有權(quán)主體內(nèi)部成員的約束也是軟弱無力的。據(jù)調(diào)查，還有不少農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村土地是屬于國家的，雖然同為公有制的所有制形式，但國家與集體所有的制度本質(zhì)仍是大有不同。正是由于忽視了這種不同和集體觀念的淡薄，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地幾乎成了農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，誰占到了就是誰的，強(qiáng)行割占宅基地，土地權(quán)屬糾紛層出不窮。而作為集體土地所有者的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織卻無法處置自己的土地，嚴(yán)重喪失了所有權(quán)主體的所有權(quán)利，對內(nèi)部成員的管理也就必須是松散的。要改變這一現(xiàn)狀，必然要觸及我國土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，強(qiáng)化農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能，確立農(nóng)民集體土地所有者的法律主體地位，強(qiáng)化農(nóng)村土地集體所有的觀念。土地是農(nóng)民集體的，管理也是農(nóng)民集體應(yīng)盡的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)所有權(quán)主體的主觀能動(dòng)性。二、農(nóng)村集體土地管理是一種靜態(tài)管理，沒有建立土地市場機(jī)制，土地缺乏流動(dòng)性，土地的資產(chǎn)價(jià)值不能顯化，土地利用效率很低導(dǎo)致這一現(xiàn)狀，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三條規(guī)定，“農(nóng)村村民只能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)”。所以在法律上是禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的。這種靜態(tài)管理模式阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：第一，它不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量農(nóng)民向建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村集聚，而缺少農(nóng)村集體土地的供給，城鎮(zhèn)化建設(shè)是不可能進(jìn)行的。我國在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的同時(shí)，農(nóng)村集體土地市場建設(shè)卻滯后了。第二，它不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，土地作為生產(chǎn)要素，當(dāng)然也離不開市場的優(yōu)化配制。農(nóng)民的集體土地的資產(chǎn)價(jià)值要顯化，必須要通過市場運(yùn)作，農(nóng)民的土地收益才能得以體現(xiàn)。第三，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，是農(nóng)民集體最大限度實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的強(qiáng)烈要求。只有讓土地所有者和使用者在流轉(zhuǎn)中獲得土地收益，他們的積極性就會(huì)發(fā)揮出來，對土地管理、保護(hù)和利用就會(huì)重視，土地利用效率自然會(huì)得到提高。第四，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，有利于形成農(nóng)村土地市場，土地供應(yīng)、需求的增加，必然加速土地資產(chǎn)的流通，從而促進(jìn)土地交易市場化的建設(shè)。由于我們現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，時(shí)下城市郊區(qū)、集鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地只能隱形交易。因無規(guī)范的程序和標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格體系可參照，隱形交易就成了沒有規(guī)則的交易，交易者的利益難免遭受損失，引發(fā)諸多土地權(quán)屬糾紛，給社會(huì)帶來不安定因素。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)還有一個(gè)非常重要的問題要解決，就是要防止借“流轉(zhuǎn)”之名，行商品住宅之實(shí)，為切實(shí)保護(hù)耕地，必須要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用總體規(guī)劃就是農(nóng)村集體土地能否流轉(zhuǎn)的決定性門檻，要嚴(yán)把規(guī)劃關(guān)。三、農(nóng)村集體土地的利用嚴(yán)重缺乏規(guī)劃，管理很不規(guī)范，是土地管理中存在的另一個(gè)非常嚴(yán)重的問題大部分的農(nóng)村村莊，宅基地沒有規(guī)劃，房子不整，樣式、座向不一，村莊里的道路彎彎曲曲，東抹西拐，兩邊又沒有排水設(shè)施，污水滿地橫流，一到下雨天就根本無法行走，居住環(huán)境十分惡劣。這里面有其歷史原因和體制問題，我認(rèn)為主要有以下四點(diǎn)：盡管我國現(xiàn)行《土地管理法》花了很大篇幅強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定地方各級人民政府都要編制本級的土地利用總體規(guī)劃，但到了鄉(xiāng)一級的建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃，村一級的村莊規(guī)劃的編制幾乎是空白，農(nóng)村土地管理根本就無規(guī)劃可依，也無規(guī)劃可言。要想從根本上改變這個(gè)現(xiàn)狀，必須要加強(qiáng)、加快農(nóng)村集體土地利用規(guī)劃的編制，加大規(guī)劃的執(zhí)行力度，樹立規(guī)劃的嚴(yán)肅性、法律性。農(nóng)民的土地“私有”觀念還根深蒂固，認(rèn)為誰使用的土地就是屬于誰的，許多村莊的宅基地都劃分為一塊一塊，每戶都“霸占”了一塊，沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃。建房時(shí)宅基地界址不清，隱藏和出現(xiàn)了大量土地權(quán)糾紛，甚至大打出手、對簿公堂者也為數(shù)不少，這種無序的“霸占”導(dǎo)致農(nóng)村村莊建設(shè)非?；靵y。還有許多農(nóng)民的封建迷信思想很嚴(yán)重，建房時(shí)都要請風(fēng)水先生來選地址、定座向，時(shí)興避邪，本來規(guī)劃好好的宅基地，被分割的支離破碎。國土資源部門的科學(xué)規(guī)劃執(zhí)行嚴(yán)重受阻，從另一方面正好反映農(nóng)村基層國土資源部門無得力執(zhí)法措施可采用，執(zhí)行力度也不大。還有許多村莊是由于地形原因而無法規(guī)劃，這些村莊大多建在山坡上，地形比較陡，建房不便于規(guī)劃，農(nóng)民都是零星分散建房。站在國土資源管理的角度來說，土地利用規(guī)劃在其職能中占據(jù)了首要位置，可以說規(guī)劃就是土地管理的龍頭，規(guī)劃搞好了土地管理工作就可以做到事半功倍的效果。特別是針對農(nóng)村土地利用無規(guī)劃可依的現(xiàn)狀而言，規(guī)劃就是規(guī)則，規(guī)劃就是規(guī)范，只要搞好了規(guī)劃，至少可以達(dá)到以下四個(gè)目的：一是更有力地保障我國土地管理基本國策的執(zhí)行，合理利用土地資源和切實(shí)保護(hù)耕地。未經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃的農(nóng)用地，一律不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。二是提高土地利用效率，改變土地利用方式，由傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)營向集約型經(jīng)營轉(zhuǎn)變，提高土地利用集約程度。三是根據(jù)市場導(dǎo)向和宏觀調(diào)控，有計(jì)劃地調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。四是改善農(nóng)村面貌，美化農(nóng)民居住環(huán)境，建設(shè)新農(nóng)村。農(nóng)村土地管理其實(shí)就是一種監(jiān)督行為。職能部門充當(dāng)“裁判”角色，監(jiān)督農(nóng)村土地的所有者、使用者在管理、開發(fā)和利用時(shí)是否符合我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的行為。只要是合法，其它的許多事項(xiàng)可以交由土地所有者和使用者自行主張，充分發(fā)揮主體的積極性，提高土地利效率。因此建立一套切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的土地管理法律體系就顯得尤為重要；其次就是依法行政，違法必究，強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察力度。從這一個(gè)意義上來說，在法律完善和土地制度理順后，農(nóng)村土地管理要重規(guī)劃和監(jiān)管，輕土地供給的審批。只要規(guī)劃土地的使用范圍和方向，不能隨意亂建；在規(guī)劃使用的范圍內(nèi)，土地的供給者和需求者可以對土地自由買賣和出租，職能部門只對土地的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。（一）申請用地建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或初步設(shè)計(jì)、基本建設(shè)計(jì)劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應(yīng)材料、證明和圖件，向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設(shè)用地，同時(shí)填寫《建設(shè)用地申請表》，并附下列材料：１、建設(shè)單位依法設(shè)立的有關(guān)證明；２、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)或其他有關(guān)批準(zhǔn)文件；３、土地行政主管部門出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告；４、初步設(shè)計(jì)或者其他有關(guān)材料；５、建設(shè)項(xiàng)目總平面布置圖；６、占有耕地的，提出補(bǔ)充耕地方案；７、建設(shè)項(xiàng)目位于地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)的，應(yīng)提供地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告； ８、提供地價(jià)評估報(bào)告。（二）受理申請并審查有關(guān)文件縣級以上人民政府土地行政管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的申請、審查、報(bào)表工作，對應(yīng)受理的建設(shè)項(xiàng)目，在３０日內(nèi)擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后報(bào)上一級土地管理部門審查。（三）審批用地有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政管理部門，收到上報(bào)土地審批文件，按規(guī)定征求有關(guān)部門意見后，實(shí)行土地管理部門內(nèi)部會(huì)審制度審批土地。（四）征地實(shí)施經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，由被征用土地所在地的市縣人民政府組織實(shí)施。１、征地公告。公告的內(nèi)容包括：批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)、文號、土地用途、范圍、面積、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理補(bǔ)償?shù)钠谙薜?；２、支付土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；３、安置農(nóng)業(yè)人口；４、征收用地單位的費(fèi)稅；５、協(xié)調(diào)征地爭議。（五）簽發(fā)用地證書１、有償使用土地的，應(yīng)簽訂土地使用合同；２、以劃撥方式使用土地的，向用地單位簽發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》；３、用地單位持使用土地證書辦理土地登記。（六）征地批準(zhǔn)后的實(shí)施管理建設(shè)用地批準(zhǔn)后直至頒發(fā)土地使用權(quán)證書之前，應(yīng)進(jìn)行跟蹤和管理，其主要任務(wù)是：１、會(huì)同有關(guān)部門落實(shí)安置措施；２、督促被征地單位按期移交土地；３、處理征地過程中的各種爭議；４、填寫征地結(jié)案報(bào)告。（七）頒發(fā)土地使用證用地單位向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請，經(jīng)測繪部門測繪，核定用地面積、確認(rèn)土地權(quán)屬界限，地籍管理部門注冊登記后，由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。