【正文】 行?！缎姓幜P法》的通過和實行，是中國法治史上的一個里程碑，他體現(xiàn)了諸多的現(xiàn)代法治觀念，因此，作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，要貫徹執(zhí)行好行政處罰法，除準(zhǔn)確地認(rèn)識和理解法律條文本身的含義外，更重要的是要把握《行政處罰法》條文背后所包含的現(xiàn)代法治的基本理念。因此，我們先了解一下《行政處罰法》包含的現(xiàn)代法治的基本理念：第一，人民主權(quán)的觀念。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！比嗣袷菄业闹魅?，國家機(jī)關(guān)工作人員是人民的公仆。國家的一切權(quán)力屬于人民，意味著人民是國家權(quán)力的主體，是國家權(quán)力的源泉，人民的權(quán)利是國家權(quán)力的基礎(chǔ)。根據(jù)社會契約論的觀點，國家權(quán)力原本是不存在的，只是由于人都是社會的人，社會中的每個個體本性上都有占據(jù)更多社會資源發(fā)展自己，甚至通過侵犯他人權(quán)利贏得自己發(fā)展優(yōu)勢的傾向。為了保證每一個社會成員都有平等的發(fā)展機(jī)會，社會成員之間達(dá)成共同協(xié)議，即，制定法律，將通過侵犯他人權(quán)利發(fā)展自己的權(quán)利交出不再行使，大家共同遵守。同時，設(shè)立公共的管理機(jī)構(gòu)——國家，由國家根據(jù)法律的授權(quán)以強(qiáng)制方式對實施法律所禁止的行為的人予以法律制裁。由此，制定法律、設(shè)立國家機(jī)器，其目的并不是為了一個獨立的國家利益的需要，而是為了給社會每一個成員創(chuàng)造平等的發(fā)展機(jī)會和空間。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，社會契約論的基本精神同樣適用于我們。社會主義的國家不存在自己獨立的利益，人民的根本利益就是國家的最大利益，國家機(jī)關(guān)決不可以將國家“權(quán)力”變?yōu)闉椴块T、地方、甚至個人獲取非法利益的工具。第二，有限政府的觀念。只有人民通過人民代表大會這一代議制機(jī)構(gòu)制定法律，法律授權(quán)組建各類國家機(jī)關(guān)，并通過法律授權(quán)，賦予國家機(jī)關(guān)以相應(yīng)的權(quán)力，此時國家機(jī)關(guān)才享有了相應(yīng)的法定職權(quán)。因此，西方有句法律諺語：公民可以做法律不禁止做的任何事；國家機(jī)關(guān)只能做法律允許做的事。政府在作出對公民法人或者其他組織不利影響的行政行為時，必須要有法律明確授權(quán)的有限政府觀念。我國國家機(jī)關(guān)職權(quán)法定是一項基本的行政法原則。行政處罰法定原則已經(jīng)被載入《行政處罰法》；罪刑法定原則在1997年《刑法》中也有明確規(guī)定，類推制度已經(jīng)被徹底廢除。因此，只要國家機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中嚴(yán)格遵守職權(quán)法定的原則，公民、法人和其他組織的無限權(quán)利就能夠得到有效保障，即，公民、法人和其他組織只要不做法律禁止做的事，其行為就是合法的，任何國家機(jī)關(guān)不得干預(yù)。實施有限政府、無限公民權(quán)的原則，將會為每一個社會成員充分發(fā)揮其創(chuàng)造潛能提供最廣闊的空間，全民族創(chuàng)新將成為可能。有限政府的觀念要求政府機(jī)關(guān)在作出行政行為時必須考慮其行為的法律根據(jù)，無法律根據(jù)不得作出對老百姓不利影響的行為。否則，將要承擔(dān)越權(quán)行政的法律后果。第三，維護(hù)公民合法權(quán)益的觀念。法律所保護(hù)的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是具體的權(quán)利，只有每一個社會成員的合法權(quán)益得到有效保障，才能體現(xiàn)法律對人民利益的整體保護(hù)。我國是人民民主專政的社會主義國家，政府都是為人民服務(wù)的，是為了維護(hù)人民的根本利益的。那么，政府如何才能維護(hù)人民的根本利益呢？答案只有一個：依法行政。因為，法律是人民利益的最集中的體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，對每一個社會成員平等地適用法律，平等保護(hù)，同等制裁，實現(xiàn)每一個執(zhí)法行為中的個體合法權(quán)利得到充分保障，也就實現(xiàn)了對人民根本利益的保護(hù)。反之，在執(zhí)法過程中，不依法行政，片面強(qiáng)調(diào)部門或者地方利益，搞違法行政，就是侵犯了人民的根本利益。因此，在政府行政行為中，必須注意對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)，這一點是行政行為的根本目的所在。實踐中尤其要克服過去長期存在的國家利益、集體利益首位，忽視甚至否定個體利益的觀念，特別是要堅決反對以國家利益、整體利益、長遠(yuǎn)利益為名，實行地方保護(hù)、部門保護(hù)和徇私枉法的行為。第四，法律至上的觀念。法律是衡量人們行為合法與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，一切個人、組織及國家機(jī)關(guān)都要在法律的統(tǒng)治之下。法律是人們行為的基本準(zhǔn)則。任何個人和組織不得享有法律之外的特權(quán)，法律面前人人平等。人民主權(quán)、有限政府、維護(hù)公民合法權(quán)益和法律至上四大觀念是相輔相成、密不可分的。其中，人民主權(quán)是制度前提，有限政府是制度體現(xiàn)，維護(hù)公民合法權(quán)益是根本目的，法律至上是基本手段，上述四方面綜合，構(gòu)成實現(xiàn)依法行政的完整理念。學(xué)習(xí)、貫徹執(zhí)行《行政處罰法》，只有站在現(xiàn)代法治精神的基礎(chǔ)之上，才能真正保證既有效制裁違法行為，維護(hù)正常的社會秩序，又充分保障社會成員合法權(quán)益不受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的非法侵犯。下面對《行政處罰法》的內(nèi)容作簡單介紹。一、行政處罰概述（一）行政處罰的含義行政處罰是指享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，對違法行政法律規(guī)范依法應(yīng)當(dāng)給予處罰的行政管理相對人所實施的法律制裁。這一概念具體包括以下幾層意思：實施行政處罰的主體是依法享有行政處罰權(quán)的行政主體。行政主體是指一切依法享有行政權(quán)的組織，包括兩部分，一是各類行政機(jī)關(guān)；另一部分是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。但是，并非所有的享有行政權(quán)的行政主體都有行政處罰權(quán)。只有依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定明確授權(quán)，享有行政處罰權(quán)的行政主體才有權(quán)行使行政處罰權(quán)。因此，在行使行政處罰權(quán)時，一定要有具體明確的法律條文授權(quán)，才可以實施行政處罰。行政處罰的對象是實施了違法行為的行政相對人。行政處罰的對象是行政相對人，行政相對人可以是公民，也可以是法人，法人包括企業(yè)法人，也包括各類機(jī)關(guān)法人，因此，行政處罰的對象，不僅僅是企業(yè)單位，也有可能是實施了違法行為的有關(guān)國家機(jī)關(guān)，行政相對人還包括有關(guān)的非法人組織，例如，合伙組織、個體工商戶等。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的相對人還包括外國人、外國組織，當(dāng)然，享有外交豁免權(quán)的外國人除外。行政處罰的對象必須是實施了違法行為的人。應(yīng)當(dāng)注意的是，并非一切違法行為都要受到行政處罰。違法不一定都要承擔(dān)行政處罰的法律責(zé)任，只有行政相對人的行為違反法律規(guī)定，同時，法律對這種違法行為規(guī)定了行政處罰的，才可以依法追究該行政相對人的行政處罰責(zé)任。所以，我們在做出處罰決定的時候，不僅要找到行政相對人違反禁止性規(guī)定的條款，同時還要找到對這種違反禁止性規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的條款。行政處罰的直接目的是懲罰違法。行政處罰之所以要實施就是為了對違法者予以制裁。法律責(zé)任有一個共同的特點，責(zé)任的承擔(dān)者必須為其行為承擔(dān)懲罰性的法律后果，要么是人身自由受到一定限制，要么是部分財產(chǎn)權(quán)利被剝奪，再要么是對責(zé)任者的名譽(yù)給予否定性評價，沒有這些制裁性的措施，法律的禁止規(guī)定將成為一句空話。因此，作為行政法律責(zé)任的一種形式，行政處罰必然要體現(xiàn)出懲罰性的特點。當(dāng)然，行政處罰絕對不是為了處罰而處罰，處罰僅僅是其表面的、直接的目的。行政處罰制度設(shè)計的終極目的是要杜絕違法、防止違法的再度發(fā)生。行政處罰既是一種法律制裁，同時又是對社會的一種告誡。（二）行政處罰的基本原則行政處罰的基本原則是指對行政處罰設(shè)定和實施具有普遍指導(dǎo)意義的行為準(zhǔn)則。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的基本原則主要有：處罰法定原則?！缎姓幜P法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”處罰法定是指行政處罰必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行。行政處罰是實施行政管理目標(biāo)的重要手段，行政處罰既要能夠有效地維護(hù)社會公共秩序，同時又要保障沒有違法或者不應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的非法侵犯。處罰法定原則包含以下幾項要求：（1）處罰的設(shè)定法定。某一行為是否合法，是否應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，不僅僅取決于行政機(jī)關(guān)是否按照已有的規(guī)定實施行政處罰，而且還依賴于其所依據(jù)的規(guī)定本身是否合法。如果規(guī)定本身違法，必然導(dǎo)致行政處罰決定違法。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定只有法律、法規(guī)、規(guī)章才能夠設(shè)定行政處罰，因此，行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰決定時，其所引用的規(guī)范性文件，最低也應(yīng)當(dāng)是規(guī)章一級的。（2）實施處罰的主體法定。行政處罰的實施必須由具有法定處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)、或者法律法規(guī)授權(quán)的組織、或者行政機(jī)關(guān)依法委托的組織實施。法律、法規(guī)在設(shè)定行政處罰的時候，都會規(guī)定該項處罰的執(zhí)行者。（3）處罰依據(jù)法定。《行政處罰法》第三條明確規(guī)定，無法定依據(jù)的行政處罰無效。這是依法行政中職權(quán)法定原則在行政處罰領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益不受侵犯的重要保障。法無明文規(guī)定不處罰，決不能以所謂維護(hù)國家利益需要為名，對法律、法規(guī)、規(guī)章未規(guī)定為應(yīng)當(dāng)處罰的行為予以處罰。（4）處罰程序法定。做出處罰行為必須要遵守法定的程序。違法法定程序，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定是無效的行政處罰，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，是應(yīng)當(dāng)被撤銷或者確認(rèn)為違法的行政處罰。什么是法定程序，凡是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰決定的過程中必須履行的程序義務(wù)都屬于法定程序。有的人認(rèn)為，只有法律規(guī)定的程序才是法定程序，行政機(jī)關(guān)通過制定規(guī)章所確立的程序，是行政機(jī)關(guān)的自我約束，違反這類規(guī)定不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是違反法定程序。這種認(rèn)識是錯誤的。處罰公正、公開原則。這是《行政處罰法》第四條的規(guī)定。處罰公正是指現(xiàn)在處罰的設(shè)定與實施要公平正直、沒有偏私。這是處罰法定原則的進(jìn)一步延伸和補(bǔ)充，處罰不僅要合法，還要合理、恰當(dāng)。處罰公正原則體現(xiàn)在兩個方面，一是處罰實體要公正，二是處罰程序也要公正。處罰實體公正要求無論是行政處罰的設(shè)定也好，還是行政處罰的實施也好，都要做到過罰相當(dāng)，即行政處罰的輕重要與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、以及社會危害程度相當(dāng)。在行政處罰的設(shè)定上，應(yīng)當(dāng)區(qū)分各種不同的違法行為，恰當(dāng)?shù)匾?guī)定處罰的種類、幅度等內(nèi)容；在行政處罰的實施上，應(yīng)當(dāng)本著法律的基本精神，在法定的范圍內(nèi)，正確地行使自由裁量權(quán)。程序公正要求行政處罰的程序設(shè)定應(yīng)當(dāng)充分保障被處罰對象的申辯權(quán)力，從程序設(shè)置上，有效防止行政機(jī)關(guān)對相對人合法權(quán)益的侵害；在行政處罰實施過程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重相對人在行政程序中的人格和尊嚴(yán)，保障相對人充分行使自己的程序權(quán)力，避免行政處罰的武斷與專橫。處罰公開原則是指行政處罰的設(shè)定與實施要向社會公開，不得暗箱操作。《行政處罰法》對處罰公開原則做出了許多具體規(guī)定，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是要求有關(guān)行政處罰的所有規(guī)定都必須公開，未經(jīng)公開的規(guī)定不能作為行政處罰的依據(jù)；二是行政機(jī)關(guān)實施行政處罰的程序必須公開，行政處罰主體實施行政處罰時應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出處罰決定的事實、理由、法律依據(jù)以及當(dāng)事人所享有的權(quán)利，并要充分聽取當(dāng)事人的意見，不能拒絕當(dāng)事人的陳述和申辯。這些規(guī)定在我們安全生產(chǎn)監(jiān)督領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章中也都有具體體現(xiàn)。處罰與教育相結(jié)合的原則。這是《行政處罰法》第五條的規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！?行政主體在實施行政處罰時應(yīng)當(dāng)注意說服教育，實現(xiàn)行政處罰制裁與教育的雙重目的。在處罰的同時，要讓被處罰者明白為什么要處罰他，處罰他的法律根據(jù)是什么，要爭取讓每一個被處罰人在接受處罰之后心服口服，并且能夠吸取教訓(xùn)，以后不再犯。決不能簡單地以處罰代替教育，將處罰變相地作為向老百姓索取好處的手段。保障權(quán)利原則?！缎姓幜P法》第六條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求?！边@一原則的基本要求是：通過一定的程序，保障無辜的人不受處罰，應(yīng)當(dāng)受到處罰的人受到公正、合理的處罰。為此，《行政處罰法》為相對人設(shè)定了一系列的程序權(quán)利，例如，在行政處罰過程中，當(dāng)事人有陳述的權(quán)利、申辯的權(quán)利、要求聽證的權(quán)利、申請復(fù)議的權(quán)利、提起行政訴訟的權(quán)利請求國家賠償?shù)臋?quán)利等等。行政處罰主體在處罰過程中必須切實保障當(dāng)事人這些權(quán)利的實現(xiàn)。不能隨意剝奪或者限制當(dāng)事人的權(quán)利，否則，程序違法，行政處罰將會被撤銷。二、行政處罰的種類與設(shè)定（一）行政處罰的種類從學(xué)理上，可以根據(jù)行政處罰所限制或者剝奪當(dāng)事人權(quán)利性質(zhì)不同，將行政處罰分為以下四類：人身自由罰。這是行政處罰中最重的一類處罰，它所剝奪的是當(dāng)事人的人身自由權(quán)。在一些西方國家，由于奉行天賦人權(quán)思想，要剝奪或者限制他人人身自由，只有法院才有這個權(quán)力。我國法律盡管規(guī)定人身自由罰為行政處罰的一類，但是，對這類處罰的行使，規(guī)定了比較嚴(yán)格的實體和程序要求。通常只有公安機(jī)關(guān)在對嚴(yán)重違反治安管理尚未達(dá)到犯罪程度的行為，根據(jù)《治安管理處罰條例》的規(guī)定做出。其形式主要是行政拘留。申誡罰。申誡罰是對當(dāng)事人的名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)或者精神上的權(quán)利造成一定損害，從而實現(xiàn)法律制裁的一類行政處罰。名譽(yù)、榮譽(yù)等屬于人身權(quán)的范疇。當(dāng)事人的這些權(quán)力雖然本身不直接體現(xiàn)為財產(chǎn)價值，但是，它影響人的生存狀態(tài)，甚至?xí)θ说呢敭a(chǎn)權(quán)利造成直接的損失。申誡罰的主要形式有警告、通報批評、剝奪榮譽(yù)稱號等。財產(chǎn)罰。財產(chǎn)罰是指通過剝奪當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)對當(dāng)事人的法律制裁的一種處罰種類。財產(chǎn)罰是行政處罰中最常用的處罰種類，尤其是對那些牟利型行政違法行為，恰當(dāng)運(yùn)用財產(chǎn)罰，能夠有效地制止這類違法行為的發(fā)生。財產(chǎn)罰的主要形式有罰款、沒收違法所得、銷毀違禁品等。安全生產(chǎn)法律法法規(guī)中許多地方都規(guī)定了罰款、沒收違法所得等財產(chǎn)罰形式。行為罰。行為罰是指通過剝奪或者限制當(dāng)事人特定的行為資格達(dá)到對當(dāng)事人的法律制裁的一種處罰種類。在行政法上，每個人的行為能力并不是完全相同的，一些人，通過滿足特定條件，可以從事對一般人禁止的法律行為。這就是通常所講的行政許可。但是，當(dāng)行政許可的權(quán)利人違反法律規(guī)定時，行政機(jī)關(guān)就可以依法通過剝奪其行政許可權(quán)對該行為人進(jìn)行法律制裁。行為罰的主要表現(xiàn)形式有吊銷許可證、吊銷職務(wù)證書、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、取消資格等。（二）行政處罰的設(shè)定行政處罰的設(shè)定是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)創(chuàng)立或者規(guī)定某種行為應(yīng)當(dāng)被處罰、給予何種處罰的權(quán)力。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的設(shè)定可以分為以下四個層次：法律的設(shè)定權(quán)。全國人大及其常委會可以創(chuàng)設(shè)各種行政處罰。由于全國大人是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大常委會是其常設(shè)機(jī)關(guān)，在全國人大閉會期間代行全國人大的職權(quán)，因此，他們的行政處罰創(chuàng)設(shè)權(quán)是不受任何限制的。同時，由于限制人身自由的行政處罰屬于