【正文】 難以實施。另外，對于指定設備問題，當遇到專利產品時，如何操作，本《辦法》沒有明確，在實際操作中會引起一些麻煩。施工單位的評估意見 施工單位對于《辦法》可操作性的評估中，單位負責人及項目經(jīng)理均認為可操作性較強，對可操作性提出問題的主要集中于中層管理人員，較集中的問題是款（二），另外，還有款（四）、（七）和款（八）。其中款（二）主要是關于人員的掛靠問題，從施工單位的角度認為不必局限于本單位持證人員，這方面問題較突出，現(xiàn)場出現(xiàn)掛靠的持證人員數(shù)量較大，這也是質量監(jiān)管中的一個問題。對于“（七）有嚴格的質量整改措施和事故處理程序”是否應當明確在發(fā)生質量問題或事故后應作出整改措施，當沒有問題時作出措施顯然是盲目的，不可操作的，只有針對具體的質量問題或事故，才能作出有操作性的措施。監(jiān)理單位的評估意見 監(jiān)理單位分三類工作性質的人員對《辦法》的可操作性在總體肯定的前提下，均提出一定的問題。意見相對較集中的是款（四）和款（六），對款（二）、（三）、（五）和（八）也有一定的意見?？睿ǘⅲㄈ嵸|是同一個問題，與施工單位中的問題相似，主要是持證人員的掛靠問題，目前市場上監(jiān)理單位的收費偏低，持證人員掛靠問題比較普遍，對于嚴格執(zhí)行《辦法》有一定的難度?？睿ㄋ模┲蟹蛛A段給出監(jiān)理結論的要求只適用于房建工程，對于市政工程等其它工程，階段不明確，操作起來有困難，應當給予明確?？睿┦顷P于監(jiān)理在發(fā)現(xiàn)質量 6問題的上報程序問題，雖然《辦法》中沒有明確，但實際操作上要求監(jiān)理直接上報質監(jiān)機構，作為監(jiān)理方在操作上與監(jiān)理的基本機制有矛盾，可操作性較差，因為監(jiān)理方的受建設方的委托開展工作，監(jiān)理方應上報給建設單位，再由建設單位上報質監(jiān)機構，這樣的操作程序較合理，在操作中也不會產生不必要的矛盾。檢測單位的評估意見 檢測單位對《辦法》中條款的可操作性是肯定的，只是對非限定款的操作上，提出應當加以明確，否則在實際操作上會出現(xiàn)主管部門間和實際操作單位及人員間的矛盾，不處于工作的正常開展。從質量形成的各方主體對于《辦法》質量管理條款的可操作性評估來看，總體評估是比較滿意的。得分相對比合理性評估稍高，這一方面說明此《辦法》的可操作性是較強的，在實施過程中具有指導性。其中出現(xiàn)一些不同意見主要集中在由于管理體制以及市場準入方面的問題之上。本辦法的法律責任的界定及處罰合理性評估 《辦法》是針對建設工程質量管理而制定的，涉及到的責任主體是參與工程建設全過程、且對形成整體質量產生影響的各行為主體，《辦法》中具體對勘察、設計、建設、監(jiān)理、施工和檢測單位進行了具體質量管理提出了要求，并賦予建設行政主管部門對質量管理的權力，同時明確了行政主管部門可以把日常的質量管理工作委托給質量監(jiān)督機構加以實施?！掇k法》中包含了與工程質量相關的主要責任主體，工程質量的責任主體界定是比較明確的，也是符合工程質量的實際形成過程的?！掇k法》確立的以質量監(jiān)督機構為核心的質量管理機制在實際運行過程中被證明是合理的，也是可操作的?！掇k法》中只給予質量監(jiān)督機構日常質量管理的監(jiān)督權限，并沒有將行駛政主管部門的所有管理權限委托于質量監(jiān)督機構，質量事故處罰權仍然留在行政主管部門，這是符合當前國家行政法規(guī)的相關規(guī)定的?！掇k法》將工程質量檔案管理權委托給了質量監(jiān)督機構，是符合杭州市工程建設的實際情況，也是合理可行的。《辦法》對各質量責任主體間的質量責任界定也基本上是合理的，在實際操作過程中也得到了各責任主體的認可與配合，證明是可行的。對于一些非限定性條款的責任界定大都可以由其它法規(guī)來規(guī)范，一些新情況在現(xiàn)行法規(guī)中無法找到相應的條款可依照的，在實際操作中一般是根據(jù)當時情況由相關各方協(xié)調解決，本著以保障工程質量的原則，由行政主管部門或質量監(jiān)督機構協(xié)調各方立場加以解決，也取得了良好的效果。當然，應當將這部分內容在以后的相關法規(guī)中加以規(guī)范，逐步減少這些非限定性條款。本《辦法》涉及到的處罰辦法主要由行政主管部門掌握，在具體執(zhí)行過程中按國務院條例處理，由于國務院條例中的處罰均是針對一些較大的質量問題提出的，處罰的力度相對較大，在實際工作中較少出現(xiàn)。在日常質量監(jiān)督工作中較多遇到的是一些可能引起質量問題的苗頭以及質量控制過程中不到位的一些問題，這些問題若按國務院處罰條例的規(guī)定來處理會花費較多的時間，影響工程進展，使質量監(jiān)督處罰難以實施。應當在質量監(jiān)督過程中設立一個簡易處罰程序，并直接將簡易程序處罰權委托給質監(jiān)機構操作，以加強質監(jiān)機構執(zhí)行力度。四、《辦法》立法盲點的評估 本《辦法》在立法合理性、可操作性和實際執(zhí)行情況上均有較好的評價，對提高本市建設工程質量起到了積極的作用。《辦法》在立法過程中充分考慮到了建設工程領域的發(fā)展趨勢，所制訂的條款總體仍然符合當前的建設工程質量管理現(xiàn)狀，仍然對強化我市的建設工程質量 7 管理起到積極的推動作用。但隨著社會的發(fā)展和我國建設工程領域管理體制的一些變化，在工程質量管理方面出現(xiàn)了一些新情況、新機制，在《辦法》制訂過程沒有考慮到，在實施過程中就出現(xiàn)了也不可避免的立法盲點。從工程實際情況發(fā)現(xiàn)，主要包括如下幾個方面： 新工程類別的出現(xiàn)產生的盲點 隨著城市建設規(guī)模的擴大與城市建設的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新的工程類別，如地鐵工程、隧道工程以及工程施工運行的安全檢測等，這些工程有其自身的特殊性，在質量管理方面也有一些特殊的要求，這些質量管理方面的新情況，在《辦法》沒有體現(xiàn)，質量監(jiān)督機構也沒有相應的質量管理規(guī)范，本《辦法》第十六條主要是針對建筑工程而言的，對其它類別的工程難以參照執(zhí)行。出現(xiàn)質量問題在鑒定、處置等方面均存在技術上及管理上的一些特殊性，需要根據(jù)工程特點進行有效的質量管理，必須出臺相應的質量管理辦法。工程質量概念的擴展引起的盲點 隨著社會的發(fā)展，尤其是在城市建設的深入與發(fā)展，對建設工程的質量要求日益提高，突出的表現(xiàn)在工程質量的外延特征上。過去工程質量主要是指本工程內部的質量問題，目前工程質量除了工程內部本身的問題以外，還延展到工程建設對周邊的影響，即對在建工程周邊道路、建筑物、構筑物的影響，這方面的影響是由在建工程的質量控制所直接引起的，因此，就成為工程建設質量管理中一個不可忽缺的內容?！掇k法》中未能對這方面作出明確的規(guī)范，包括對責任主體的界定、鑒定方法和程序的確立，以及管理權限的設定等。工程勘察、設計質量管理機制導致的盲點 工程勘察、設計部門的質量管理機制是不同于工程實體質量形成過程中的管理，但勘察與設計質量的管理是十分重要的，它是工程實體質量的前提條件，因此，這方面的質量管理必不可少。但當前我市的實際情況是質量監(jiān)督機構從人員構成、技術辦量等方面均無法落實對工程勘察、設計的質量監(jiān)督管理，主要依靠勘察、設計單位的自律行為來保障其質量，《辦法》中有關條款無法全面實施，雖然有圖審單位對設計圖紙進行審查，但審查的內容主要是設計對國家的一些強制規(guī)范是否滿足，是否對社會公眾利益有影響等相對宏觀方面的內容，對設計圖紙的設計質量由設計單位自己審查。即使對圖審單位提出要求，也無法從法規(guī)上找出依據(jù)，《辦法》沒有把設計圖審單位作為工程質量責任主體，也沒有相應的條款加以規(guī)范，使這方面的質量管理實際上成為了一個盲點。對商品混凝土、專利產品及自制施工設備機具的質量管理存在的盲點近些年來，商品混凝土供應商不斷增多，商品混凝土已成為工程建設的一個重要的質量控制項目，由商品混凝土質量問題引起的工程質量問題也不少，但《辦法》中沒有將商品混凝土供應商作為質量主體，雖然將其作為監(jiān)管的內容，但質監(jiān)機構無法做到事先、事中及事后的全過程控制，只能在混凝土進入工程實體，形成主體結構后才能反映出混凝土的質量，往往造成較嚴重的質量事故。因此，需要把商品混凝土的質量監(jiān)管問題應更為細化地列入《辦法》中加以規(guī)范。對于一般的工程建設用產品的管理有比較明確的質量管理要求，本《辦法》中也涉及到了相關的管理辦法。對一些專利產品，如何從設計、進場檢驗、安裝及使用沒有明確的管理要求，在本《辦法》中對設計單位明確規(guī)定了不得指定產品生產單位，這與專利的保護法規(guī)相矛盾，可見，對于專利產品應有專門的處理辦法。8對一些工程建設過程中臨時加工、臨時使用的施工設備、機具和臨時構筑物的質量管理要求，而這些現(xiàn)象是一般的工程建設過程經(jīng)常會發(fā)生的，也經(jīng)常因這些臨時設施無質量標準和正規(guī)的質量檢驗程序導致一些質量事故，有時甚至導致安全事故的發(fā)生。因此，有必要對這方面加以規(guī)范。質監(jiān)機構的現(xiàn)場處置權設定存在盲點 質監(jiān)機構受建設行政主管部門委托，對建設工程的日常質量行施質量監(jiān)督，由于質監(jiān)機構沒有行政處罰權力，在質量監(jiān)督過程中常會影響其執(zhí)行力。雖然質監(jiān)機構可以通過上報行政主管部門加以處置，但由于工程進展的時效性，這種處理過程往往會影響工程的實績。因此，在工程質量監(jiān)管的實踐中，需要有一定的強制執(zhí)行力加以保證。本《辦法》除了在第十八條涉及到“發(fā)現(xiàn)建設單位違反工程竣工驗收程序或實體存在嚴重質量缺陷、達不到竣工驗收條件時，質監(jiān)機構有權責令其改正并記入工程質量監(jiān)督報告”外，沒有設置相應的條款說明質監(jiān)機構在發(fā)現(xiàn)其他質量主體有違反本《辦法》行為或工程實體存在質量問題時，有何種處置辦法及處置權限，也沒有授權行政主管部門可委托部分行政處罰權，使采用強力保證《辦法》的實施方面存在一定的盲點。五、《辦法》立法技術方面的評估 《辦法》的立法態(tài)度嚴謹，與上位法作了良好的 接，因此，在相關概念的界定明確，條文表述較嚴密，沒有明顯的歧義條款?！掇k法》在局部款還存在一定的概念界定方面的問題，容易引起不同的理解。1．第十二條第（五）條“工程竣工驗收前應按規(guī)定提交質量檢查報告”，由于第十二條是針對勘察設計單位質量行為的，此條是指勘察設計的質量檢查報告呢？還是工程實體質量檢查報告？ 2．第十三條第（四）條“使用檢驗合格的建筑材料、設備、構配件和預拌混凝土”此處應與《辦法》總體范圍相一致，應將“建筑材料”改為“工程材料”。3．第十六條第（五）條“對見證取樣送檢及結構實體檢驗等有關規(guī)定的執(zhí)行情況進行監(jiān)督抽查”的“見證取樣送檢”不六、《辦法》后評估的總體結論性評價及立法建議 對《辦法》的總體評價 《杭州市建設工太通順。程質量監(jiān)督管理辦法》從頒布執(zhí)行以來，對改善了杭州市建設工程質量監(jiān)督管理工作起到了積極的推動作用，明確在杭州市范圍內的工程質量責任主體，界定各責任主體間的質量管理及保障責任和相應的義務，責任、義務及管理權限的界定符合工程建設的規(guī)律，遵循了責權利相一致的原則，與現(xiàn)行法律、法規(guī)協(xié)調，為各責任主體所接受，并能在工程建設過程自覺落實，也使得在日常的質量管理中有章可依，使工程質量管理落實到質量形成過程的每一個環(huán)節(jié)，也使得質量管理工作效率得以全面提高，經(jīng)過幾年的實踐，有效地提高了杭州市的工程建設質量狀況，使本市工程建設質量管理工作走在全省仍至全國的前列，基本上消除了工程建設過程中的純粹的質量事故。因此，本《辦法》的制定是符合立法程序的，所確立的《辦法》是合法有效的；《辦法》的內容也是合法、合理的，符合立法為民 的基本原則，同時體現(xiàn)了其先進性、實用性和可操作性；《辦法》實施以來的績效是明顯的，立法所取得的社會效益是顯著的。關于《辦法》的立法建議 雖然《杭州市建設工程質量監(jiān)督管理辦法》頒布以來取得了顯著的成效，隨著社會的發(fā)展，在實踐中也發(fā)生了一些需要進一步加以規(guī)范的質量管理問題。建議在《辦法》的修訂過程中加以考慮。（1）工程建設過程中的外協(xié)工作質量管理監(jiān)管 隨著工程建設技術的進步和工程規(guī)模的拓展，社會專業(yè)化分工日益細化，有不少與工程質量相關的工作由專業(yè)隊伍完成，如商品混凝土供應商，工程動態(tài)跟蹤檢測服務商，工程信息提供商等，這些單位均不是本《辦法》中的質量主體，但他們的工作會直接影響工程質量，由于這些服務往往技術性較強，現(xiàn)存質量主體常無法有效地事前監(jiān)管服務質量，如何通過現(xiàn)有的質量主體，來有效的監(jiān)督管理這些單位的服務質量，除了質量監(jiān)管責任以外，還需要明確提出切實可行的質量監(jiān)管程序與辦法，將質量問題控制在實體質量形成以前，或者直接將相關部門作為質量主體加以明確，直接對其進行監(jiān)管。（2）工程勘察設計質量的監(jiān)管落實 本《辦法》中明確了工程勘察設計單位是工程勘察設計工作的質量主體，本身勘察與設計經(jīng)常是不同的單位，設計單位無法監(jiān)管勘察單位的質量，反之亦然。目前的設計圖紙審查制度沒有審查具體圖紙本身的設計質量，主要是審查設計的宏觀規(guī)范性。本《辦法》中將圖紙質量的審查權交給了質量監(jiān)督機構，但在實際操作上無法實現(xiàn)，一方面是質量監(jiān)督機構沒有相關的技術力量來審查設計圖紙的質量，另一方面是與現(xiàn)行的圖審制度不符合。所以，目前圖紙的質量審查實際上是由設計單位內部質量管理體系來完成，一方面缺乏可靠性，另一方面也不利于發(fā)揮設計單位提高工程質量的作用，不利于設計單位為工程提供技術服務的自覺性?？紤]到工程勘察設計質量監(jiān)管的技術難度較大，在現(xiàn)行體系中尚未能落實到實處，干脆將這部分的質量監(jiān)管責任明確交由勘察、設計部分自己負責，同時加上由設計單位在設計圖紙送審時提交質量監(jiān)管報告，并在工程驗收時提交勘察、設計質量的后評估報告并由工程質量主管部門對報告進行評審的方式來進行監(jiān)管。（3）增強質監(jiān)機構現(xiàn)場質量監(jiān)督執(zhí)行力 由于質監(jiān)機構是工程質量監(jiān)督管理的日常執(zhí)行者，在日常管理中大量的質量問題往往構不成本《辦法》及國務院《條例》確定的質量事故并追究相應的質量責任，為了將質量事故消滅在萌芽狀態(tài)，提高質量監(jiān)管的效率，需要為質監(jiān)機構設定臨時處置權，由建設工程行政主管部門以委托的形式授予，為了合理合法地行施管理權，需要謹慎確定權限的使用辦法。10