【正文】 年發(fā)錢(qián)，每年統(tǒng)計(jì)，很繁瑣，為發(fā)這個(gè)錢(qián)真是麻煩。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)則透露：在直補(bǔ)發(fā)放過(guò)程中行政成本要占補(bǔ)貼資金的20%左右。這部分經(jīng)費(fèi)一般都由財(cái)力十分有限的地方政府自行承擔(dān)。二是直補(bǔ)政策導(dǎo)致了新的不公平不和諧現(xiàn)象。由于歷史原因，種植面積的官方數(shù)字、民間數(shù)字和實(shí)際數(shù)字往往并不相符，這就給發(fā)放直補(bǔ)資金造成了障礙。在補(bǔ)貼發(fā)放中，不少村組出現(xiàn)了未種田的領(lǐng)補(bǔ)貼而種田的沒(méi)補(bǔ)貼的現(xiàn)象。有的農(nóng)戶在計(jì)稅面積上種植經(jīng)濟(jì)作物和其他作物也同樣得到了糧食補(bǔ)貼。由于婚喪嫁娶，農(nóng)村人口不斷變動(dòng)，但田地沒(méi)有變動(dòng)，于是有些農(nóng)戶只有兩口人，但領(lǐng)的補(bǔ)貼甚至比有五六口人的農(nóng)戶都多。有些農(nóng)戶為了增加補(bǔ)帖金額，就虛報(bào)田地?cái)?shù)量，通常將申報(bào)面積擴(kuò)大幾倍乃至更多，尤其在退耕還林、申報(bào)大戶補(bǔ)貼等方面水分較多。有些農(nóng)民還有將承包地、宅基地等區(qū)域連片謊報(bào)成荒地復(fù)墾計(jì)劃，以獲取國(guó)家大量補(bǔ)貼資金。筆者在調(diào)查中就有干部反映他們那里就出現(xiàn)了造假事件，好在后來(lái)查出來(lái)了，沒(méi)有引發(fā)大的沖突。而安徽鳳臺(tái)則上演一出樹(shù)典型騙利益騙榮譽(yù)的鬧?。阂淮逦瘯?huì)主任種田10畝謊報(bào)1060畝，層層申報(bào)，最終騙取農(nóng)業(yè)部“全國(guó)種糧大戶先進(jìn)個(gè)人”稱(chēng)號(hào)，還騙取幾萬(wàn)元的種糧大戶補(bǔ)貼?？梢哉f(shuō)，在惠農(nóng)直補(bǔ)中，有很多不公平的因素，這些不公平的因素造成了一系列矛盾。另外，國(guó)家良種補(bǔ)貼政策往往僅限于若干良種，沒(méi)有涉及其他項(xiàng)目。而甘肅省是全國(guó)馬鈴薯主產(chǎn)區(qū)，由于國(guó)家沒(méi)有啟動(dòng)馬鈴薯良種補(bǔ)貼項(xiàng)目，所以對(duì)甘肅省而言，惠農(nóng)政策就隱含著不公平問(wèn)題。三是直補(bǔ)操作難題一定程度上抵消了惠農(nóng)的好處。為了讓直補(bǔ)資金直接發(fā)放到農(nóng)民手中，各地普遍采取“一折通”的形式，即為每位農(nóng)戶在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用合作社，或者在縣城農(nóng)業(yè)銀行開(kāi)設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)直補(bǔ)帳戶，定期將直補(bǔ)資金打入該帳戶。由于合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等原因，現(xiàn)在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域面積偏大，而農(nóng)村信用合作社基本只在鎮(zhèn)政府所在地辦公，筆者在調(diào)研中有農(nóng)戶算了一筆賬：該村到鎮(zhèn)信用社約9公里，全是泥土路，走路來(lái)回需花2個(gè)多小時(shí)，坐車(chē)往返需要八塊錢(qián)，若坐“摩的”，來(lái)回需花30元。而自己家一年也就一百多元的補(bǔ)助，這樣算下來(lái)每次去取肯定劃不來(lái)。而有些退耕還林、糧食補(bǔ)助價(jià)款和生活補(bǔ)助等由農(nóng)行代發(fā)，由于農(nóng)行在大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)民一般需要到縣城領(lǐng)款，這就大大增加了車(chē)費(fèi)和食宿等開(kāi)支。在一些地方，由于管理上的原因造成有的“一折通”農(nóng)戶姓名不符、賬號(hào)不對(duì)不能及時(shí)取到款，農(nóng)民需要花費(fèi)更多的時(shí)間、成本和精力去更改姓名、核實(shí)帳單。四是直補(bǔ)政策造成了資金利用的分散化。資金直接到了農(nóng)民手里，農(nóng)民怎么使用這些資金由農(nóng)民自己安排。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都反映惠農(nóng)直補(bǔ)資金效果不明顯，發(fā)給農(nóng)民幾百元，除了讓農(nóng)民高興一下，覺(jué)得黨和國(guó)家政策越來(lái)越好，越來(lái)越關(guān)心農(nóng)民外，并沒(méi)有產(chǎn)生什么特別的效用，因?yàn)樵诋?dāng)下，幾百元錢(qián)根本辦不成什么事情，農(nóng)民要么存銀行要么消費(fèi)了，有的甚至直接拿去打麻將輸?shù)袅?。在分散化的種田模式下，種田的收益趕不上搞副業(yè)和出外打工的收益，雖然直補(bǔ)政策一定程度上提高了部分農(nóng)民的種糧積極性，但對(duì)外出打工和搞副業(yè)的農(nóng)民而言，外出打工的仍然打工，搞副業(yè)仍然搞自己的副業(yè)，這是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性作用的結(jié)果，也就是說(shuō)，大多數(shù)農(nóng)民是理性的，不會(huì)因?yàn)槎嗔藥装僭X(qián)就把心思轉(zhuǎn)到種植上來(lái)。在當(dāng)下的農(nóng)村，有很多公共設(shè)施需要大筆的資金來(lái)興建，如果將分散的資金匯集到一起，則會(huì)產(chǎn)生額外的效果。在筆者調(diào)研中，有鎮(zhèn)干部說(shuō)道：現(xiàn)在國(guó)家搞新農(nóng)村建設(shè)，用錢(qián)的地方多得很，如修路架橋、灌溉排澇、環(huán)境衛(wèi)生等，都不是一家一戶能夠解決的，必須依靠集體來(lái)解決，私人小打小鬧的代價(jià)是龐大的，我們鎮(zhèn)一年幾百萬(wàn)的直補(bǔ)資金，如果放在一起，可以干很多大事，公路、水庫(kù)這些我們?cè)缇拖胝蘖?，但就是沒(méi)有錢(qián)，如果這筆錢(qián)能統(tǒng)一使用，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就好搞多了。五是直補(bǔ)政策助長(zhǎng)了部分干部腐敗現(xiàn)象。有些地方由于缺少了一個(gè)客觀有力的監(jiān)督機(jī)制，政策的惠農(nóng)效果就容易“縮水”甚至改變性質(zhì)。比如，某鄉(xiāng)就違背惠農(nóng)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部相互勾結(jié)、侵吞國(guó)家發(fā)給農(nóng)民的種田補(bǔ)助。從2004年到2008 年國(guó)家給農(nóng)民的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，就沒(méi)有給農(nóng)民，而個(gè)別村則領(lǐng)到了少部分補(bǔ)助。這些補(bǔ)助資金一般都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部私吞或挪用。一般而言，在補(bǔ)貼執(zhí)行過(guò)程中都會(huì)出現(xiàn)“漏斗效應(yīng)”，一級(jí)一級(jí)截流，最后到農(nóng)民手里僅為零頭。北京一位四川籍保姆自述，家里5畝田地拿到補(bǔ)貼只有2元。有些基層干部不在服務(wù)群眾上多想辦法，而是在如何“弄錢(qián)”、“截流政策”上動(dòng)腦筋。農(nóng)業(yè)部的一項(xiàng)調(diào)查顯示，國(guó)家惠農(nóng)資金在一些地區(qū)被克扣和截留的問(wèn)題凸顯?；蒉r(nóng)政策在基層屢屢被“打折”，貫徹執(zhí)行不到位，已經(jīng)影響到農(nóng)民對(duì)國(guó)家惠農(nóng)政策的信任。六是直補(bǔ)政策觸發(fā)了政府檢查機(jī)器。為了預(yù)防和查處直補(bǔ)資金發(fā)放過(guò)程中的套取、截留、擠占、挪用、貪污、私分等腐敗行為，一般縣市和省級(jí)政府都制定了一系列檢查措施。比如，某區(qū)規(guī)定，為保障惠農(nóng)政策落實(shí)，區(qū)政府成立了專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組在檢查、督促、整改階段抽調(diào)專(zhuān)人對(duì)各單位的清查工作開(kāi)展全面檢查，如發(fā)現(xiàn)不按照區(qū)政府強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作實(shí)施方案要求完成各項(xiàng)部署任務(wù)的，堅(jiān)決追究責(zé)任；某縣為了保證惠農(nóng)政策落實(shí)，每年縣委、縣政府要組織縣委農(nóng)工部、縣發(fā)改委、縣財(cái)政局、縣稅改辦，由縣紀(jì)委、縣監(jiān)察局牽頭，對(duì)鄉(xiāng)、村兩級(jí)當(dāng)年落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策情況開(kāi)展檢查。同時(shí)，縣委辦、縣政府辦、縣紀(jì)委監(jiān)察局組成聯(lián)合檢查組對(duì)縣直相關(guān)單位貫徹落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策情況實(shí)施檢查；某省為強(qiáng)化對(duì)惠農(nóng)政策落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，省里的工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室則啟動(dòng)了關(guān)于在全省開(kāi)展惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作的實(shí)施方案。方案規(guī)定，監(jiān)督檢查工作從2008年2月份開(kāi)始至8月底結(jié)束。檢查分動(dòng)員部署、學(xué)習(xí)培訓(xùn)階段，摸清底數(shù)、自查自糾階段，交叉檢查、督促整改階段和總結(jié)評(píng)估、深化提高階段四個(gè)大的階段。從各個(gè)地方的實(shí)踐來(lái)看，一項(xiàng)政策的落實(shí)，造就了一系列的檢查機(jī)構(gòu)和檢查機(jī)制，而繁瑣的行政事務(wù)和高昂的行政成本則在不斷的檢查中大量增加。七是直補(bǔ)政策制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在筆者調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于糧食生產(chǎn)直補(bǔ)政策僅對(duì)水稻面積進(jìn)行直補(bǔ)，部分原來(lái)不種水稻或不具備種水稻條件的農(nóng)戶紛紛改種水稻，不少農(nóng)戶為得到水稻生產(chǎn)直補(bǔ)款，已自行退林還稻、退經(jīng)還稻，這就在一定程度上影響了糧食作物內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外，由于有了補(bǔ)貼，有的農(nóng)戶索要原有承包地，有的將原轉(zhuǎn)包給種糧大戶的耕地轉(zhuǎn)交給自己的親屬耕種，而不愿意將承包地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)民或種養(yǎng)大戶，這在一定程度上也影響了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，也進(jìn)一步強(qiáng)化了目前我國(guó)廣大農(nóng)村普遍存在的一家一戶分散的小農(nóng)生產(chǎn)方式。三、直補(bǔ)模式的惠農(nóng)政策何處何從雖然直補(bǔ)模式的政策在增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和調(diào)和干群關(guān)系方面有一定的意義，但這項(xiàng)政策的局限性也很明顯。其實(shí)，在政策設(shè)計(jì)中，我們需要考慮政策實(shí)施的成本和收益，如果一項(xiàng)政策執(zhí)行的成本非常高昂而政策的收益比較有限，那么這項(xiàng)政策存在的必要性和合理性就值得懷疑。同時(shí)，出臺(tái)政策是為了解決問(wèn)題的，如果一項(xiàng)政策的實(shí)施在化解某一問(wèn)題時(shí)帶來(lái)了更多的衍生性關(guān)聯(lián)性的更難治理的問(wèn)題和矛盾，那么，這項(xiàng)政策的功能和價(jià)值就值得拷問(wèn)。從上面的分析可以看到，直補(bǔ)模式的惠農(nóng)政策在執(zhí)行中產(chǎn)生了巨大的執(zhí)行成本，成為造成基層腐敗的原因之一，觸發(fā)了政府檢查機(jī)器等帶有頑疾性的新問(wèn)題。因此，我們需要認(rèn)真考量直補(bǔ)模式的惠農(nóng)政策。目前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都建議變直接補(bǔ)貼為間接補(bǔ)貼，所謂間接補(bǔ)貼就是惠農(nóng)資金不直接撥給農(nóng)民，由縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配，設(shè)立專(zhuān)戶，根據(jù)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各個(gè)村的惠農(nóng)項(xiàng)目來(lái)使用這些惠農(nóng)資金，惠農(nóng)項(xiàng)目主要包括道路的整修、危房的拆建、流域的治理、垃圾的處理、水田的改造、水利的興修、社會(huì)保險(xiǎn)的交納、娛樂(lè)場(chǎng)所的興建、文化活動(dòng)的開(kāi)展、村容村貌的保潔等。具體而言，就是用惠農(nóng)資金建設(shè)文化活動(dòng)中心、村民休閑中心和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心等服務(wù)設(shè)施，托兒所、敬老院和超市市場(chǎng)等保障設(shè)施，公交線、寬帶線、電話線、有線電視線、自來(lái)水管、排水管等基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村改圈、改廁、改廚等生活設(shè)施，農(nóng)田修復(fù)、林地保護(hù)、山體涵養(yǎng)、河流疏浚等生產(chǎn)設(shè)施?；蒉r(nóng)資金不直接發(fā)給農(nóng)戶，就免除了繁瑣的調(diào)查、登記、發(fā)放等事項(xiàng)，而用這批資金建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施，就不需要千方百計(jì)地從農(nóng)民那里集資，也就不會(huì)出現(xiàn)直補(bǔ)資金發(fā)放中出現(xiàn)的各種不公平事件。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣建議，有自己的考慮，惠農(nóng)資金留在縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，基層政府的資金就多了，支配能力就強(qiáng)了，也就更容易出現(xiàn)資金挪用、貪污腐敗等問(wèn)題，在這樣的情況下：一方面我們?yōu)榱税l(fā)揮直補(bǔ)模式惠農(nóng)政策的效應(yīng)，就需要改進(jìn)直補(bǔ)模式的惠農(nóng)政策的設(shè)計(jì)和操作，比如，是否可以考慮減少程序，將幾種補(bǔ)貼整合成一種，按照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼發(fā)放的時(shí)間也盡可能放在一起，這樣既直觀、簡(jiǎn)單、減少工作成本又便于操作，能很快使各項(xiàng)惠農(nóng)政策落實(shí)到戶、到人。也就是說(shuō)，不應(yīng)該在增加名目繁多的直補(bǔ)政策，政策越多越復(fù)雜，農(nóng)民就越難把握，而干部尋租或腐敗的空間就更大，所以，惠農(nóng)政策需要簡(jiǎn)化、整合和歸并。另一方面，可以將一部分直補(bǔ)資金和其他各種財(cái)政撥款匯總在一起，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供資金，對(duì)這批資金的使用，可以先有各個(gè)地方根據(jù)本地實(shí)際情況申報(bào)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供項(xiàng)目，然后有特定部門(mén)，或聯(lián)合多個(gè)部門(mén)來(lái)審查和審批各個(gè)申報(bào)項(xiàng)目，在此基礎(chǔ)上，確定各個(gè)地方設(shè)施和服務(wù)的是否資助以及資助金額。不過(guò)，為了防止資金出現(xiàn)漏洞或被截留、挪用、分解等，需要建立監(jiān)督有效、信息公開(kāi)、措施得力、懲罰到位的制度或機(jī)制。作者單位:武漢市華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院第五篇：直補(bǔ)惠農(nóng)政策的利弊反思中國(guó)三農(nóng)網(wǎng)