【正文】 條文以外，都是專指具體行政行為。對(duì)抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復(fù)議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)所依據(jù)的有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)，建立起由人民群眾啟動(dòng)的對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查要求的監(jiān)督機(jī)制，并根據(jù)我國憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查。這部分內(nèi)容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細(xì)講解。行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為，一般會(huì)對(duì)公民、法人及其他組織的權(quán)益產(chǎn)生影響，因?yàn)榫唧w行政行為都是針對(duì)特定的人或物而作出的，都是由行政機(jī)關(guān)的工作人員直接具體操作，因此，就有可能出現(xiàn)違法現(xiàn)象，有可能作出不適當(dāng)?shù)男姓袨?，從而損害公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。行政復(fù)議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機(jī)關(guān)的違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，作出了一系列法律規(guī)范。行政法的基本原則中有兩個(gè)重要原則，即合法性原則與合理性原則。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?。國外大多?shù)國家和地區(qū)的行政法律都強(qiáng)調(diào)與貫徹這兩項(xiàng)基本原則，這兩項(xiàng)基本原則貫穿于行政法特別是行政程序法的主要內(nèi)容之中。英國的行政法上的合法性原則，主要有兩項(xiàng)，即越權(quán)無效原則和自然公正原則。越權(quán)無效原則的核心內(nèi)容，是指越權(quán)的行政行為不具有法律效力。自然公正原則的核心內(nèi)容，一是聽取對(duì)方的意見，即任何人或者團(tuán)體在行使權(quán)力可能使其他人受到不利影響時(shí)，必須聽取對(duì)方的意見；二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。美國的行政合法性原則，主要表現(xiàn)為基本權(quán)利原則和正當(dāng)程序原則?；緳?quán)利原則是指一切組織和個(gè)人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護(hù)而不是摧殘人類固有的基本權(quán)利。正當(dāng)程序原則是指法律的實(shí)施必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行。該原則直接為美國憲法所確立，并由美國聯(lián)邦行政程序法對(duì)其內(nèi)容作出具體規(guī)定。以上兩個(gè)原則對(duì)行政法的直接影響表現(xiàn)在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權(quán)利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過正當(dāng)?shù)姆沙绦驘o效。在大陸法系國家，法國行政合法性原則包含了三項(xiàng)基本內(nèi)容：第一，行政行為必須有法律依據(jù)；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實(shí)施。在德國，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無效。法律要件的中心思想為：一切行政權(quán)的實(shí)施，都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)無效。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動(dòng)必須有國會(huì)制定的法律依據(jù)；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動(dòng)都不得違反法律，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得在事實(shí)上廢止、變更法律。三是司法救濟(jì)原則，即一切司法權(quán)歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權(quán)。公民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時(shí)，享有不可剝奪的獲得法院救濟(jì)的權(quán)利。我國法學(xué)界認(rèn)為行政法的行政合法性原則的基本內(nèi)容，主要有下列五點(diǎn)：第一，行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)由法律設(shè)定并依法授予。一切行政行為以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無職權(quán)便無行政。行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，即由法律、法規(guī)設(shè)定，或由國務(wù)院或者其他上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法授予。第二，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須依照和遵守法律、法規(guī)等法律規(guī)范。它要求每一個(gè)行政機(jī)關(guān)既要依法管理行政相對(duì)人，又應(yīng)在其他行政機(jī)關(guān)的管理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機(jī)關(guān)不得享有法律以外的特權(quán)。第三，行政機(jī)關(guān)的行政行為違法無效。行政機(jī)關(guān)的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，無論是實(shí)體上的違法，還是程序上的違法，都使行政行為歸于無效。第四，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)違法的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。第五，行政機(jī)關(guān)的一切行政行為必須接受人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟(jì)，否則任何責(zé)任都是空談。無救濟(jì)便無權(quán)利，無監(jiān)督便無行政。各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)人民政府行使職權(quán)的監(jiān)督制度、行政復(fù)議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內(nèi)容的體現(xiàn)。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。行政合理性原則主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)所確立的法治原則。行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，除了有法律明確具體規(guī)定的羈束行政行為外，有相當(dāng)一部分是屬于在行政職權(quán)范圍內(nèi)，可以由行政機(jī)關(guān)自由裁量的行政行為，如在數(shù)量控制、范圍確定、時(shí)限長短、處罰幅度等方面，行政機(jī)關(guān)享有一定的“自由度”。既然行政機(jī)關(guān)具有自由活動(dòng)的空間和權(quán)力，必然會(huì)因此產(chǎn)生在這個(gè)空間范圍內(nèi)作出的決定是否適當(dāng)、合理、是否公正的問題。如果行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實(shí)施行政管理和應(yīng)有的行政效率。反之，如果對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不加限制，則極易發(fā)生濫用權(quán)力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機(jī)關(guān)依法行政，在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，基于合理動(dòng)機(jī)，遵循正當(dāng)程序，作出合法適當(dāng)?shù)男姓袨?。國外有關(guān)行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。英國大法官解釋行政合理性原則，一種說法是，“如此荒謬或者如此錯(cuò)誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)”；另一種說法是，“如此無邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會(huì)同意它。”在美國，行政合理性原則是指任何不當(dāng)?shù)男姓袨?。如為不?dāng)?shù)哪康男惺箼?quán)限時(shí)基于偏見、歧視而采取行動(dòng)；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當(dāng)?shù)牡∮谛袨榛蛘哌t延等等。在德國，將合理性原則歸納為三項(xiàng)具體原則：一、適當(dāng)性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項(xiàng)法律時(shí)，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當(dāng)性；二、必要性原則，行政主體在若干個(gè)適合實(shí)現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對(duì)個(gè)人和社會(huì)造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權(quán)原則，要求適當(dāng)?shù)仄胶庖环N行政措施對(duì)個(gè)人造成的損害與對(duì)社會(huì)獲得的利益的關(guān)系，禁止那些對(duì)個(gè)人的損害超過對(duì)社會(huì)利益所要求的措施。我國法學(xué)界關(guān)于行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項(xiàng)：一、正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康?；二、平衡性，行政機(jī)關(guān)在選擇作出某種行政行為時(shí)，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個(gè)人受損害與社會(huì)所獲利益、個(gè)人利益與國家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，必須符合客觀實(shí)際，合乎情理，不能要求行政相對(duì)人承擔(dān)其無法履行或者違背情理的義務(wù)。如行政機(jī)關(guān)改變了審批標(biāo)準(zhǔn)后，就去處罰以前經(jīng)過批準(zhǔn)、仍按照原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的行政相對(duì)人，這就不合情理。通俗點(diǎn)講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動(dòng)機(jī)、必須考慮相關(guān)因素、必須符合公正原則。行政復(fù)議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規(guī)定，如賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查具體行政行為是否適當(dāng)?shù)臋?quán)力，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有“審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)”的職責(zé)。規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，針對(duì)被申請(qǐng)人的具體行政行為“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的”、“適用依據(jù)錯(cuò)誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權(quán)的”或者“明顯不當(dāng)?shù)摹鼻樾?，?yīng)當(dāng)“決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法”；以及“被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行”。具體規(guī)定了對(duì)行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審查、轉(zhuǎn)送。作出決定以及送達(dá)、執(zhí)行、提起訴訟等明確的期限，對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行了限制。行政復(fù)議法以防止和糾正行政機(jī)關(guān)違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨闉槟康模趪倚姓C(jī)關(guān)內(nèi)部建立起自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制，是國家行政管理體制改革的進(jìn)一步發(fā)展與完善，是樹立向人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的人民政府良好形象的制度保障，對(duì)促進(jìn)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，具有重大的意義。二、為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益行政復(fù)議和行政訴訟一樣，是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，是行政相對(duì)人面對(duì)處于不對(duì)等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護(hù)的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。行政機(jī)關(guān)的行政行為如果超越法定職權(quán)，或者濫用權(quán)力，或者不遵循正當(dāng)程序，或者行政機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對(duì)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成侵害。對(duì)這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟(jì)的機(jī)制。法律救濟(jì)制度實(shí)質(zhì)上是確立行政相對(duì)人的訴權(quán)。如同公民的實(shí)體權(quán)利一樣，公民的訴權(quán)也經(jīng)歷了一個(gè)漫長的歷史過程。資產(chǎn)階級(jí)革命帶來了訴權(quán)的革命性變革，訴權(quán)在形式上成為公民的平等權(quán)利，任何人和任何機(jī)關(guān)均不得對(duì)其加以剝奪和限制。行政法理論中有一句名言：“有權(quán)利必有救濟(jì)”，“無救濟(jì)的權(quán)利是無保障的權(quán)利?！泵绹▽W(xué)家施瓦茨認(rèn)為：“一個(gè)成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)必需的部分：第一，賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍和限制其在行使上述權(quán)力時(shí)的越權(quán)行為；第二，在處理公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時(shí)，必須公平對(duì)待；第三，必須有這樣一個(gè)原則：行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為無最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個(gè)獨(dú)立的法庭對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政之合法性提出異議?！彪S著訴權(quán)的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴(kuò)大到行政訴訟領(lǐng)域，訴權(quán)的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護(hù)自身合法權(quán)益的最重要的法律手段。全國人民代表大會(huì)1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對(duì)違法的具體行政行為的起訴權(quán)。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法是一部權(quán)利保護(hù)法，行政訴訟法賦予行政相對(duì)人以行政訴訟權(quán)，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權(quán)益獲得補(bǔ)救。行政訴訟法又是一部對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的法律，人民法院審理行政案件，實(shí)際上是用司法審判權(quán)來維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法、正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)，以防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力。行政復(fù)議是解決行政爭議、為行政相對(duì)人的合法權(quán)益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的都是補(bǔ)救行政活動(dòng)所引起的消極的后果，恢復(fù)行政行為侵害的利益，所以二者合稱為行政救濟(jì)制度。但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政機(jī)關(guān)自行消除違法或者不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動(dòng)。行政復(fù)議適用行政程序，由行政復(fù)議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨(dú)立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。一方面，行政復(fù)議是行政相對(duì)人的合法權(quán)益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又可以維護(hù)行政管理活動(dòng)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保障行政活動(dòng)順暢進(jìn)行，提高行政效率。另一方面，行政復(fù)議決定本身就是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，因此，它也不能成為最終的裁決，也還是要以行政訴訟制度為行政復(fù)議自己的行政救濟(jì)渠道。所以行政復(fù)議法規(guī)定，申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。這就是說，對(duì)于行政復(fù)議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對(duì)復(fù)議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。行政復(fù)議法草案提交常委會(huì)審議時(shí)，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”寫在了行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)一句的后面。在對(duì)草案進(jìn)行審議的過程中，有的常委委員提出，行政復(fù)議制度不僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制，更重要的是它是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，具有保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的重要職能。而這項(xiàng)制度的運(yùn)作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)，對(duì)違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰约m正。所以，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)地寫在前面，并與行政訴訟法第一條的寫法一致起來。行政復(fù)議法采納了這一意見，將保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”一句的前面。三、為了保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)黨的十五大報(bào)告提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。必須維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何個(gè)人和組織都沒有超越法律的特權(quán)。一切政府機(jī)關(guān)及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權(quán)，切實(shí)保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。因此，行政復(fù)議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政。依法行政的一個(gè)最基本的原則就是職權(quán)法定。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力從哪里來的？是人民賦予的，是人民通過人民代表大會(huì)制定的法律所規(guī)定的。人民政府是人民代表大會(huì)產(chǎn)生的，人民政府要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。政府的權(quán)力由憲法和人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律所規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，堅(jiān)持依法行政。因此，對(duì)行政權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督與制約。行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限、濫用權(quán)力、個(gè)人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)予以糾正和補(bǔ)救。行政復(fù)議制度加大了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，加大了人民政府對(duì)政府工作部門的監(jiān)督。行政復(fù)議制度的作用之一，就是人民群眾通過對(duì)有問題的具體行政行為，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的途徑，使行政機(jī)關(guān)能夠通過上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所形成的監(jiān)督作用，自己改正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。一方面使作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，另一方面政府或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)來糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，從而保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，還要堅(jiān)持按照法定程序進(jìn)行行政管理活動(dòng)。近年來，立法機(jī)關(guān)越來越注重行政程序?qū)τ谛姓?quán)的制約與監(jiān)督作用。行政權(quán)如果沒有行政程序的規(guī)范和制約，必然造成行政權(quán)的濫用。由于行政權(quán)的行使有很強(qiáng)的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個(gè)人專斷，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機(jī)關(guān)能夠有效地實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益，最大限度地保證行政權(quán)的正當(dāng)行使。行政復(fù)議法不但把行政機(jī)關(guān)違法的或者