【正文】 為土地收益的分配主體，卻都不能以—個平等者的身份來分享、獲取部分的土地產(chǎn)權(quán)以減少自己產(chǎn)權(quán)被侵害帶來的損失。我國農(nóng)民作為—個利益群體，雖然人數(shù)眾多，但談判力量較弱，而且在我國這樣一個具有集權(quán)傳統(tǒng)的國度里，普通民眾和民間利益集團對政治權(quán)力具有普遍意義上的敬畏，這使得農(nóng)民團體在農(nóng)村征地制度安排上處于不利的地位。盡管隨著改革開放的深入進行，我國農(nóng)民組織化程度不斷提高，但就總體水平而言，并沒有形成真正意義上的農(nóng)民自己的經(jīng)濟組織。組織資源的極度缺乏使我國農(nóng)民在與各利益群體的博弈中處于弱勢地位，對政府決策和制度安排并沒有多少話語權(quán)。由于缺少一個能反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，使得單個農(nóng)民面對龐大的政府科層化體制時永遠是渺小的。當(dāng)農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害時，他們不僅無法與政府進行有效的談判，而且被排除在土地征用政策制定、執(zhí)行過程之外。2政府強勢在土地征用的法律程序中往往強調(diào)征地拆遷的強制性，而忽視被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、和申訴權(quán)。在征地拆遷過程中，農(nóng)村集體土地所有者、使用者（尤其是廣大農(nóng)民）完全處于被動和不平等地位。從土地征收、征用的認定，到補償費的確定和居住安置方式選擇，基本都是有政府和用地單位說了算。政府扮演的角色明顯錯位，在強制執(zhí)行中既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員。由于地方各級政府既是國土資源包括集體土地的宏觀管理者，又是國有土地所用權(quán)的實際行使者，土地的實際占有權(quán)與支配權(quán)在地方政府手里。因此，這種產(chǎn)權(quán)安排就為地方政府控制土地價格提供了最大便利。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農(nóng)民個體。農(nóng)民個體不參與征地補償談判，有權(quán)去談判的只有集體，而實際上的集體常常不過是幾個鄉(xiāng)村權(quán)力人物，能不能完成征地任務(wù)，是鄉(xiāng)村權(quán)利任務(wù)能不能繼續(xù)居于權(quán)力位置的條件。在關(guān)系到農(nóng)民切身利益的征地和征地款的使用過程之中，農(nóng)民始終被排除在通過博弈達成契約一保護自己利益的主體地位之外，而在整個過程中又缺乏暢通的申訴渠道，無法保障其財產(chǎn)權(quán)者。農(nóng)村的征地過程實際上是土地產(chǎn)權(quán)的交易過程，參與交易的有政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民三個主體，其中政府是土地的需求方，農(nóng)村集體和農(nóng)民是土地的供給方。按照正常的交易邏輯，農(nóng)村征地中各方權(quán)益均衡，可以通過產(chǎn)權(quán)交易均衡實現(xiàn)，農(nóng)村集體和農(nóng)民因具有共同的權(quán)益而結(jié)成同盟與政府博弈，以實現(xiàn)各自產(chǎn)權(quán)價值的最大化。但土地產(chǎn)權(quán)交易的實際情況是：政府在與農(nóng)村集體的博弈中結(jié)成了聯(lián)盟，而農(nóng)民卻被排除在了交易過程之外，而只能被動接受政府與集體博弈后的交易結(jié)果。這種交易行為因缺乏第三方當(dāng)事人的約束，其結(jié)果必然是對第三方權(quán)益的侵奪。農(nóng)民作為土地的法律所有者，既無產(chǎn)權(quán)主體的地位，也就無從實現(xiàn)其土地產(chǎn)權(quán)價值的最大化。溫鐵軍研究表明，在土地征用過程中，如果成本價為100，農(nóng)民只得其中的5％～10％，村集體得25％～30％，60％～70％為地方各級政府所得。農(nóng)村征地過程的權(quán)益分配表現(xiàn)出與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的嚴重失衡情況。因而形成在土地收益的利益博弈中政府居于主導(dǎo)性的地位，政府即是土地產(chǎn)權(quán)的實際掌握著，又是土地價格的控制者，還是補償安置政策的制定者，更是征地拆遷的強制執(zhí)行者。三、農(nóng)村征地拆遷中政府行為動機分析 財政制度和干部考核制度構(gòu)成了政府行為的制度背景，他們分別從財政激勵和政治激勵兩個角度影響地方政府的行為，政治激勵在鼓勵地方政府追求招商引資、稅收增長方面強化了財政激勵的效果，共同激勵地方政府引入資本、發(fā)展經(jīng)濟和擴張稅收。哪里有可靠的剩余收入，哪里的收入仍然可以有地方支配，哪里就會成為地方政府收入增長的主要目標。分稅制之下，來自土地的收入成為地方政府預(yù)算體制外收入的最大構(gòu)成部分。土地是地方政府依然控制的公共資產(chǎn)，如果將權(quán)力定義為對資源的控制，地方政府官員在政企分開退出企業(yè)的控制權(quán)之后，因由對地方土地資源的控制，其權(quán)力在新一輪市場經(jīng)壞境下并未衰落。農(nóng)民雖然擁有土地的使用權(quán)，然而最重要的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓收益的分配權(quán)都掌握在地方政府手中。在財政收入的激勵和土地制度的作用下，地方政府積極尋求來自土地征用、土地轉(zhuǎn)讓和土地開發(fā)的收益。2政治激勵在現(xiàn)有的政績考核制度下，地方經(jīng)濟的增長在干部考核中被放大化，而忽略了其他方面的評定，從而造成地方政府把追求GDP作為其提升政績的主要目標。相比其他發(fā)展經(jīng)濟的途徑，征地拆遷所帶來的效果最為明顯、便捷也容易實現(xiàn)，加之地方各級行政主官任期的短期化，助長了干部在任期內(nèi)急于出“政績”的短期行為。片面的發(fā)展觀，搞政績工程，導(dǎo)致了政府征地行為失范。在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展思路存在偏頗，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和經(jīng)濟的增長，以經(jīng)營城市為名，剝奪農(nóng)民的土地。不少地方政府以低價征用農(nóng)民土地搞開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價把土地送給投資者，爭相以最低廉的條件獲得招商引資的成功；在對干部進行政績考核的過程中，上級政府過分看重 GDP 的增速和財政收入，經(jīng)濟發(fā)展的“數(shù)字”與干部能否升官相掛鉤，造成了部分干部熱衷于建立開發(fā)區(qū)吸引投資而忽略被征地農(nóng)民生活的現(xiàn)象。不顧客觀經(jīng)濟規(guī)律，不顧本地實際情況，置長遠利益不顧，置廣大人民群眾的根本利益不顧。造成了大量農(nóng)民失去土地，合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障。3．監(jiān)督不足在土地征用中，失去最多的是農(nóng)民，獲得補償最少的也是農(nóng)民，對于農(nóng)民而言，地方政府的行為損害了農(nóng)民的利益。對這種政府行為的解釋出了上述的財政激勵，尤其是對地方政府預(yù)算外收入的激勵體制之外，監(jiān)督層面上的缺失是其另一方面的原因：一是自上而下政治約束的失靈，由于地方政府在土地征用、轉(zhuǎn)讓、開發(fā)等層面要服從上層政府的統(tǒng)一管理，損害農(nóng)民利益行為的發(fā)生說明自上而下的政治約束效果不彰。其原因在于土地征用在很大程度上是上層政府與地方政府共同實施的政府行為，上層政府不僅擁有土地轉(zhuǎn)讓的收益分享機制，同時他還參與地方重點發(fā)展項目的土地征用，甚至直接圈占用于本級政府招商引資的土地；二是自下而上制度約束的薄弱，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的殘缺使之不具備與地方政府談判的地位，并且干部考核制度所知道的“向上負責(zé)“的政治集中機制加劇了地方政府對農(nóng)民利益的忽視。在農(nóng)民維權(quán)的政治學(xué)研究中，研究者發(fā)現(xiàn)上訪成為農(nóng)民政治的一個主要手段。群眾上訪作為一項考核指標也已經(jīng)添加到干部考核制度中，成為約束官員行為的一種力量，然而，在現(xiàn)行的政治體制下這種力量的約束力還是非常有限的。四、失地農(nóng)民權(quán)益的保障，每年增加的數(shù)量以兩三百萬計。長期以來，農(nóng)民的社會保障實質(zhì)就是以土地為中心的非正規(guī)保障，特別是那些收入來源中農(nóng)業(yè)所占份額比較大的農(nóng)民更是如此。而隨著土地被征用，農(nóng)民永久地失去土地了土地，這就意味著土地本身的保障功能逐步弱化或喪失。可以這樣說，失去土地的農(nóng)民將喪失傳統(tǒng)的、以土地為中心的基本保障，面臨著土地保障功能缺失和社會保障制度不健全的兩難境地。加之及違法用地和浪費土地資源的現(xiàn)象嚴重，因土地征收引發(fā)的糾紛逐年增加，是甚至有越演越烈的趨勢，“失地農(nóng)民問題”已經(jīng)成為當(dāng)前社會各界關(guān)注的熱點問題之一。重新確立農(nóng)民與集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民與集體之間應(yīng)該是一種委托——代理關(guān)系，其中委托者是農(nóng)民，代理者是集體。而現(xiàn)實的情況是這種委托——代理關(guān)系發(fā)生了顛倒，只有將這種顛倒的關(guān)系重新顛倒回來，才可能實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰，提高農(nóng)民在征地拆遷中的地位。其次，必須提高農(nóng)民自身的能力。提高農(nóng)民能力，首先要增強其權(quán)利意識。要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)現(xiàn)有教育資源的作用，對農(nóng)民進行民主法制教育，提高其對自我權(quán)利的認識，激發(fā)其維權(quán)意識，提高其維權(quán)能力。為提升土地征用中農(nóng)民自身的談判能力，還必須提高農(nóng)民組織化程度。在加強農(nóng)村社區(qū)性合作經(jīng)濟組織、專業(yè)性合作經(jīng)濟組織、股份合作制經(jīng)濟組織及合作組織的聯(lián)合組織等建設(shè)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民組織起來，形成一個能與政府充分對話、溝通的農(nóng)民組織，使農(nóng)民在土地征用中能夠發(fā)出與他們?nèi)丝诒壤鄬ΨQ的聲音，實現(xiàn)土地征收中農(nóng)民與政府的直接對話。我國長期以來一直片面強調(diào)的以經(jīng)濟發(fā)展水平作為核政府官員的主要指標，這使得不少政府官員在其任期之內(nèi)片面追求GDP，大搞土地買賣，地生財，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟畸形發(fā)展。因此，如何客觀的評價官員的政績，健全政績考核制度化，乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系，壓縮征地和供地之間的利益空間。為此，政府必須有針對性地采取措施范、約束自身行為，弱化直至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系，并深刻反思和重新確立干部政績考核制度，進行更加符合科學(xué)發(fā)展觀的吏治改革。要根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟綜合發(fā)展和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求，盡快建立科學(xué)合理的政府績考核標體系，改變那種過份注重經(jīng)濟指標甚至以經(jīng)濟增長速度為中的狀況。重新設(shè)立針對政府官員的考核制度，改變過去以經(jīng)濟增長數(shù)量的指標為主的考評，代之以加強地方經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量方面的考評，如土地資源的利用效率、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、失地農(nóng)民的就業(yè)生活保障等方面的指標體系，以此減少以犧牲農(nóng)地換取地方經(jīng)濟增長的誘因。此外，建立短期和長期考評相結(jié)合的考核制度，避免政府官員偏面追求短期經(jīng)濟增長，造成土地資源的低效利用和浪費，如為吸引更多的投資，壓低地價等行為。通過改革政府官員的考評制度，建立相應(yīng)的利益誘導(dǎo)機制，使政府在土地征用過程中的行為遵循科學(xué)化、合理化、合法化。法律之所以要規(guī)定征收程序,其目的之一就是要對政府的土地征收權(quán)進行制約,以防止征收權(quán)的濫用,隨意侵害農(nóng)民的土地權(quán)益,因此該程序的設(shè)計應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)法律的公平正義精神,體現(xiàn)公共利益與私人利益均衡保護的理念,應(yīng)當(dāng)突出土地征收的公示性與可操作性,盡量避免暗箱操作。首先,增加“公共利益”的認定程序,包括申請程序、調(diào)查程序、確認程序、征收公告程序。由需用地人提出征收申請,政府權(quán)力機關(guān)應(yīng)公示告知征收的用途、征收目的、是否符合社會公共利益、理由何在等事宜。安置補償方案不應(yīng)當(dāng)是由政府機關(guān)和補償義務(wù)單位商定后再向農(nóng)民征求意見,而是應(yīng)由農(nóng)民與補償義務(wù)主體協(xié)商,再由政府機關(guān)審核；這有利于減少土地征收中的不公平性,平衡各方利益,實現(xiàn)各方利益的最大化。最后,健全土地征收過程中的社會監(jiān)督機制。目前土地征收過程中的最大弊端就在于程序的不公開與不透明,社會大眾很難得知征地過程中各環(huán)節(jié)的具體信息。社會監(jiān)督機制的建立不僅要求征地過程中各個階段行政事務(wù)信息的公開,更重要的是通過公眾的參與可以有效加強對征地過程的監(jiān)督,一定程度上遏制違法征地行為的發(fā)生。在管理層面上，政府必須徹底打破城鄉(xiāng)就業(yè)二元體制，取消就業(yè)中的城鄉(xiāng)戶籍歧視，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)；失地勞動力所在社區(qū)有責(zé)任建立就業(yè)服務(wù)中介組織，幫助失地農(nóng)民盡快在非農(nóng)業(yè)崗位上就業(yè)；最關(guān)鍵的是勞動保障部門應(yīng)組織失地勞動力實行免費轉(zhuǎn)崗職業(yè)培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競爭能力。在操作層面上，一是組織勞務(wù)輸出，借地發(fā)展農(nóng)業(yè)。二是要繼續(xù)依托失地勞動力所在村級集體經(jīng)濟組織，利用征地補償中村集體留存部分，憑借城郊結(jié)合部有利的區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集型的加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，盡力吸納失地勞動力就近就業(yè)。三是對于征地較多的鄉(xiāng)村出臺傾斜政策。例如，出臺撤村建居及配套設(shè)施建設(shè)的財政支持政策、土地留用政策、開發(fā)性安置政策，房產(chǎn)安置政策等，以幫助社區(qū)發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機會，部分吸納失地勞動力。土地對農(nóng)民意味著生活保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障和社會福利保障。沒有了土地，就沒有了一切保障。建立、健全農(nóng)村社會保障體系，實現(xiàn)農(nóng)村土地的經(jīng)濟職能與社會保障職能的分離，還原土地的經(jīng)濟價值，實現(xiàn)從土地保障向社會保障的過度，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的對接。在失地農(nóng)民保障體系的內(nèi)容選擇上，要從失地農(nóng)民的切實需求和現(xiàn)實的壞境出發(fā)，選擇那些可行的保障項目。采取以土地換社保的辦法，實行低保障、廣覆蓋，是一種比較背認可的做法。對于解決失地農(nóng)民問題，要逐步建立“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務(wù)”“三位一體”模式，實施征用土地與勞動安置、事業(yè)保險同步進行。要進一步完善市場化的征地安置制度，實施征地主體與失地農(nóng)民間利益結(jié)合，建立合理的征地補償制度與利益分享機制。建立、健全農(nóng)村社會保障體系和提高農(nóng)村社會保障標準的資金可以通過在政府土地收益中建立專門的基金加以解決。這樣做，不過是對政府征地中獲得的壟斷利潤的再次分配，是對農(nóng)民權(quán)益損失的一種補?！拔镔|(zhì)財富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別！”失地農(nóng)民本來就是社會的一個弱勢群體。由于其文化素質(zhì)相對較低，在自身合法權(quán)益受到侵害時，往往沒有能力拿起法律武器來維護自身權(quán)益。因此要建立失地農(nóng)民的法律救助體系，為他們提供法律援助。引導(dǎo)失地農(nóng)民采用合理、合法的方式來維護自己的權(quán)益，保證社會的穩(wěn)定團結(jié)。要不斷完善我國的征地拆遷糾紛解決機制 “無救濟即無權(quán)利”,對權(quán)利的保障要靠通暢而足夠的救濟途徑來實現(xiàn)。首先,應(yīng)擴大爭議案件的受理范圍。為更加全面地保護當(dāng)事人的土地權(quán)益,化解矛盾,將公共利益的確認，補償標準的確定,乃至征地補償款項的分配糾紛, 均納入司法審查范圍,進而加強司法對政府的征地拆遷行為的監(jiān)督。其次,要加大司法救濟力度。根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定,征地補償標準爭議由政府裁決,通過行政渠道解決糾紛,有助于提高爭議解決的效率,但不能僅將行政裁決作為唯一的解決糾紛渠道,應(yīng)拓寬解決糾紛的路徑,建立多元化的糾紛解決機制。從保護集體和農(nóng)民個人的利益出發(fā),如果被征收人對補償標準不滿,應(yīng)該賦予其有向上一級行政機關(guān)請求行政復(fù)議或向法院提起訴訟的權(quán)利?？紤]到我國的實際情況,在行政救濟與司法救濟的關(guān)系模式上,可以實行行政救濟是司法救濟的必經(jīng)前置程序,只有先經(jīng)行政裁決后,對裁決不滿的,才能向法院提請行政訴訟, 否則不能直接起訴。通過賦予被征地農(nóng)民以提起民事訴訟的權(quán)利,使被征地農(nóng)民獲得充分的救濟。小結(jié)我國的征地拆遷工作是政府主導(dǎo)的，所謂政府主導(dǎo)就是說，政府在推進和執(zhí)行征地拆遷工作中上起著最主要的作用。因此，征地拆遷的組織能力強，推進有力，一旦下決心，就一定能完成。政策對于失地農(nóng)民的安置與保障的安排是否到位，是否具有可持續(xù)性和生產(chǎn)性，都對失地農(nóng)民的生活產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，從某種意義上講，決定著失地農(nóng)民的未來。政府應(yīng)該做“有責(zé)任的政府”，將失地農(nóng)民一下子推向“市場”去“競爭”是不負責(zé)的。完善我國的土地征收制度，規(guī)范土地征收程序，妥善處理好失地農(nóng)民的安置與保障工作是政府的職責(zé)所在。從文章結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的邏輯關(guān)系上看，大體上不錯。主要就是文章格式的規(guī)范問題。你可以再改一兩遍吧，由于時間緊，不用再發(fā)給我，在規(guī)定時間交打印稿就行了。通知兩位女同學(xué)，叫她們趕快交初稿。至于論文是否答辯，待教研室統(tǒng)一比較評定后再決定。