【正文】 稽核單位之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系；其二是勞動(dòng)保障行政部門(mén)與被保險(xiǎn)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從權(quán)責(zé)實(shí)現(xiàn)角度來(lái)看，前者中行政主體可委托社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核部門(mén)依法行使具體稽核行為，對(duì)違法違規(guī)行為有權(quán)責(zé)令其限期改正，或直接依法處罰；后者中行政主體除依法責(zé)令用人單位代扣代繳應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)外，對(duì)于冒領(lǐng)或騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的可責(zé)令退還、行政處罰，甚至申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。而在這兩種關(guān)系中，行政主體均負(fù)有依法開(kāi)展稽核工作、切實(shí)保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的義務(wù)，否則無(wú)論是稽核過(guò)當(dāng)還是稽核不力，兩方相對(duì)人中任何一方均可對(duì)其具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。三、與社會(huì)保險(xiǎn)稽核相關(guān)的爭(zhēng)議處理機(jī)制社會(huì)保險(xiǎn)稽核行為除引發(fā)行政主體與行政相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議外，往往同時(shí)伴隨著行政相對(duì)人之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議。例如，用人單位未按上工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)導(dǎo)致職工養(yǎng)老金待遇嚴(yán)重偏低的問(wèn)題，依據(jù)相關(guān)規(guī)定勞動(dòng)者的維權(quán)途徑有兩條：一是就行政主體稽核不力行為申請(qǐng)復(fù)查或行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服依法向人民法院提起訴訟；二是就用人單位未履行按時(shí)足額繳納保費(fèi)的法定義務(wù)而向勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)舉報(bào)，或申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，對(duì)裁決不服可向人民法院提起訴訟。然而目前關(guān)于相關(guān)爭(zhēng)議處理機(jī)制的規(guī)定仍存在一些瑕疵，許多問(wèn)題值得進(jìn)一步商榷。筆者想就以下幾方面提出自己的拙見(jiàn)。2001年，勞動(dòng)保障部發(fā)布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《處理辦法》）中規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未按規(guī)定審核社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)、未按規(guī)定核準(zhǔn)、支付、調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)待遇等具體行政行為，可先向做出該具體行政行為的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)查；對(duì)復(fù)查決定不服，或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)逾期仍未做出復(fù)查決定的，可向直接管理該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)保障行政部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服，可依法向人民法院提起行政訴訟。筆者認(rèn)為，《處理辦法》對(duì)于申請(qǐng)復(fù)查的規(guī)定符合行政行為違法或不當(dāng)可限期復(fù)查改正的慣例，對(duì)行政訴訟等相關(guān)訴權(quán)的規(guī)定也合理合法無(wú)可厚非，但關(guān)于復(fù)查和行政復(fù)議的機(jī)構(gòu)設(shè)定卻差強(qiáng)人意。首先，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其下設(shè)的稽核部門(mén)不具備行政主體資格，其實(shí)施的行政行為并非法律、法規(guī)授權(quán)，而是一種依委托、有權(quán)限的具體行政行為，因此行政復(fù)議的被申請(qǐng)人不是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，而是勞動(dòng)保障行政部門(mén)；其次，即使如《處理辦法》界定的由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)是一種授權(quán)行為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)通常是指作出被申請(qǐng)行政行為的行政主體的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或所屬的人民政府。因此，如果依照《處理辦法》將復(fù)查的權(quán)限歸于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將行政復(fù)議權(quán)限歸于直接管理該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)保障行政部門(mén)，不僅有悖于執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)有效分離的法治精神，違背了“自己不得裁決自己案件”的公正性原則，而且容易引發(fā)申請(qǐng)人對(duì)復(fù)查、復(fù)議公正性的質(zhì)疑，也會(huì)為復(fù)查、復(fù)議機(jī)關(guān)與原判機(jī)關(guān)協(xié)同舞弊提供溫床。因此筆者認(rèn)為，對(duì)于稽核部門(mén)的行政執(zhí)法過(guò)當(dāng)或不力行為，相對(duì)人應(yīng)向直接管理該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政部門(mén)提出復(fù)查申請(qǐng)，由行政部門(mén)組織人員或監(jiān)督經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)查；對(duì)于復(fù)查決定不服或行政部門(mén)逾期未作出復(fù)查決定的，申請(qǐng)人可就稽核引發(fā)的行政爭(zhēng)議直接向同級(jí)人民政府或上級(jí)勞動(dòng)保障行政部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。國(guó)務(wù)院1993年發(fā)布實(shí)施的《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》規(guī)定，企業(yè)與職工之間因執(zhí)行國(guó)家有關(guān)工資保險(xiǎn)等規(guī)定而發(fā)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議可直接向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。但鑒于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)未按時(shí)足額繳納引發(fā)的爭(zhēng)議涉及到社會(huì)保險(xiǎn)基金的利益，且勞動(dòng)保障部在《〈企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例〉若干問(wèn)題解釋》中將“保險(xiǎn)”僅定義為社會(huì)保險(xiǎn)待遇，因此一些地方文件已將其歸為行政法律關(guān)系范疇，規(guī)定通過(guò)行政法律渠道處理。例如，北京市勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)《關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件若干問(wèn)題的處理意見(jiàn)》已明確規(guī)定，自2004年1月1日起勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)不再受理未按時(shí)足額繳費(fèi)所引發(fā)的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，前者籠統(tǒng)地將社會(huì)保險(xiǎn)糾紛納入勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的受案范圍明顯欠妥。因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)的按時(shí)足額征繳是一種法定的、具有賦稅性質(zhì)的行政強(qiáng)制征收行為，將其作為一般勞動(dòng)爭(zhēng)議處理不僅因仲裁時(shí)效過(guò)短而難以切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，而且也易引發(fā)用人單位運(yùn)用時(shí)效逃避法定繳費(fèi)義務(wù)等問(wèn)題；而通過(guò)稽核、復(fù)查、行政復(fù)議等行政法律渠道處理該類爭(zhēng)議，不僅在程序上更便捷有效，而且充分體現(xiàn)出社?；耸且环N公權(quán)利的行使，依據(jù)國(guó)際慣例和法理精神不宜設(shè)定時(shí)效制度、不受申訴時(shí)限的影響。因此，將未按時(shí)足額繳費(fèi)產(chǎn)生的爭(zhēng)議歸為行政法律處理范疇，不僅還基金征繳的行政性以本來(lái)面目，更是社?；鸸芾淼囊豁?xiàng)長(zhǎng)足進(jìn)步。但另一方面，后者將未按時(shí)足額繳費(fèi)所引發(fā)的爭(zhēng)議均排除在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁受案范圍之外也不免有失偏頗。首先，未按時(shí)足額繳費(fèi)本身產(chǎn)生的爭(zhēng)議，從用人單位與勞動(dòng)者的法律關(guān)系來(lái)看仍是一種勞動(dòng)爭(zhēng)議，應(yīng)屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的受案范圍；將其歸為行政法律處理范疇，只是從行政主體與被保險(xiǎn)人的權(quán)責(zé)關(guān)系出發(fā)，為勞動(dòng)者提供了另一條便捷有效的法律救濟(jì)途徑；其次，由未按時(shí)足額繳費(fèi)引發(fā)的其他爭(zhēng)議，從性質(zhì)上看大都是關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)待遇的勞動(dòng)爭(zhēng)議，自然也屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的受案范圍。以工傷保險(xiǎn)為例，根據(jù)《北京市實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》（北京市人民政府令第140號(hào)）規(guī)定，未參加工傷保險(xiǎn)的職工發(fā)生工傷或職工在用人單位欠繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)期間發(fā)生工傷，工傷保險(xiǎn)基金不予補(bǔ)支相關(guān)工傷待遇?？梢?jiàn)，雖然用人單位未按時(shí)足額繳費(fèi)在一定意義上也是稽核不力的表現(xiàn)，但根據(jù)權(quán)力和義務(wù)時(shí)間上的對(duì)應(yīng)性，用人單位未按時(shí)履行繳費(fèi)義務(wù)，自然不應(yīng)享受由社?；鸪袚?dān)工傷待遇的權(quán)利。那么應(yīng)由用人單位承擔(dān)的相關(guān)賠償責(zé)任得不到實(shí)現(xiàn)所引發(fā)的勞動(dòng)爭(zhēng)議，自然應(yīng)屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的受案范圍。此外，對(duì)于用人單位未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，當(dāng)事人或利害關(guān)系人可向勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)舉報(bào)。然而稽核部門(mén)的成立在許多方面與監(jiān)察部門(mén)存在權(quán)力的重疊，盡管從政府角度來(lái)看，后者是以稽核的形式履行行政部門(mén)委托的法定職責(zé)，前者是以監(jiān)察的形式維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，但兩部門(mén)在社會(huì)保險(xiǎn)繳納情況的管理方面擁有相同的執(zhí)法權(quán)力、采取相同或相似的執(zhí)法措施，這有悖于法理學(xué)中權(quán)限設(shè)定的相關(guān)精神。一方面兩者同時(shí)行使有重疊的執(zhí)法權(quán)，勢(shì)必會(huì)給用人單位的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)諸多不便；另一方面兩者隨意解釋、削減或弱化自己的行政職權(quán)，也易引發(fā)相互推諉、行政執(zhí)法均不力等一系列問(wèn)題。鑒于兩者權(quán)限劃分涉及因素眾多，需統(tǒng)籌考慮、深入探討，在此不便贅述。 由以上兩方面爭(zhēng)議處理的分析很容易引發(fā)我們對(duì)一些特殊現(xiàn)象的思考，那就是在社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳和待遇發(fā)放過(guò)程中，有時(shí)行政部門(mén)的錯(cuò)誤行為未必侵害兩方相對(duì)人的合法權(quán)益，甚至還會(huì)為其謀取一定的非法利益，這種情況雖不易引發(fā)任何行政爭(zhēng)議或勞動(dòng)爭(zhēng)議，但卻會(huì)造成社?；鸬拇罅苛魇?。例如，行政審批部門(mén)為用人單位大批待崗人員違規(guī)辦理特殊工種提前退休手續(xù)，不僅使用人單位節(jié)省大筆社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和待崗生活費(fèi)，也讓退休人員提前享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，免予繼續(xù)繳納個(gè)人承擔(dān)的部分保費(fèi)。再如，未依法按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位出現(xiàn)工傷后，行政審批部門(mén)建議其盡快補(bǔ)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)，而后違規(guī)于辦妥補(bǔ)繳手續(xù)后作出工傷認(rèn)定，從而使大量工傷保險(xiǎn)待遇由基金支付。諸如此類的行政審批錯(cuò)誤，雖然不會(huì)引發(fā)任何行政爭(zhēng)議或勞動(dòng)爭(zhēng)議，但卻為社?；鸬牧魇Т蜷_(kāi)了一個(gè)令人觸目驚心的黑洞。因此，我們應(yīng)該切實(shí)關(guān)注、重新審視行政行為內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀，從社?；鹗罩?shí)務(wù)出發(fā)，建立合理有效的監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為，稽核部門(mén)的成立是建立和完善與社?；鹣嚓P(guān)的審批監(jiān)督制度的良好契機(jī)，勞動(dòng)保障行政部門(mén)應(yīng)委托或授權(quán)稽核部門(mén)對(duì)相關(guān)的行政審批予以程序上和實(shí)體上的監(jiān)督。將目前阻礙重重、步履維艱的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榉阑加谖慈坏氖虑氨O(jiān)督，只有這樣才能彌補(bǔ)行政審批內(nèi)部監(jiān)督的真空，有效制止蠹蝕基金行為的發(fā)生。否則過(guò)分拘泥于行政組織的形式法定原則，憚?dòng)谑跈?quán)稽核部門(mén)更多的行政職能，可能會(huì)不合時(shí)宜地使改革陷入束手束腳的沼澤地。四、建議構(gòu)建完善的行政強(qiáng)制體系，增強(qiáng)行政行為的威懾力我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度雖已發(fā)展10余年，但畢竟收支周期過(guò)短、基金儲(chǔ)備薄弱，加之確保社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)“應(yīng)收盡收”的制度和措施亟待完善；尤其在《條例》和《辦法》出臺(tái)前，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的稽核無(wú)任何切實(shí)可行的政策指導(dǎo)和規(guī)范，導(dǎo)致經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)上報(bào)的相關(guān)信息流于形式上的備案、疏于實(shí)質(zhì)性的審查，從而導(dǎo)致了社保基金遠(yuǎn)未“應(yīng)收盡收”，潛在的虧空危機(jī)已日益突顯。以養(yǎng)老金為例，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)居民老齡化進(jìn)程的加快，基本養(yǎng)老金支出的快速增長(zhǎng)，部分積累的基金籌集模式將變成實(shí)質(zhì)意義上的現(xiàn)收現(xiàn)付制，以致最終入不敷出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2003年6月，全國(guó)企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)高達(dá)436億元，致使個(gè)人賬戶的資金因彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶不足已成為事實(shí)上的空賬。另?yè)?jù)世界銀行測(cè)算，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)高達(dá)2萬(wàn)億元以上。由于近幾年國(guó)家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的注資逐年增加，2003年已高達(dá)474億元，未來(lái)若以這種填補(bǔ)方式持續(xù)下去，國(guó)家財(cái)政壓力將難以承受，可見(jiàn)問(wèn)題之嚴(yán)重決非危言聳聽(tīng)。因此筆者認(rèn)為，把好基金的征繳關(guān)，加大社?；说膹?qiáng)制力度已迫在眉睫，而構(gòu)建完善的行政強(qiáng)制體系是增強(qiáng)行政行為威懾力的第一要?jiǎng)?wù)。行政強(qiáng)制措施是指行政主體在國(guó)家行政管理過(guò)程中，為了維護(hù)社會(huì)的公共管理秩序、預(yù)防或制止危害社會(huì)事件或違法行為的發(fā)生、保障行政處理決定的順利作出所實(shí)施的臨時(shí)性、強(qiáng)制性的實(shí)力行為。在社?；酥?，除現(xiàn)有的強(qiáng)制檢查制度外，還應(yīng)增設(shè)強(qiáng)制保全制度。如，對(duì)于可能證明行政相對(duì)人違法與否或責(zé)任大小的證據(jù)予以扣押；對(duì)于可能丟失或以后難以取得而需要保全的證據(jù)當(dāng)場(chǎng)登記造冊(cè)、予以固定封存，責(zé)令當(dāng)事人妥善保管；凍結(jié)行政相對(duì)人在銀行等金融機(jī)構(gòu)的存款或其他賬戶，以防轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、逃避行政強(qiáng)制措施的有效執(zhí)行；查封或扣押相對(duì)人的財(cái)物，確保其給付義務(wù)的履行等。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指針對(duì)不履行法律直接規(guī)定或由行政行為確立的義務(wù)而采取的強(qiáng)制措施，是一種強(qiáng)迫作為義務(wù)主體的行政相對(duì)人履行其應(yīng)履行義務(wù)、以達(dá)到行政目的的行政職能。在目前的相關(guān)規(guī)定中，稽核部門(mén)依委托無(wú)任何行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，即使被稽核對(duì)象拒絕稽核或偽造、編造、故意毀滅有關(guān)賬冊(cè)、材料遲延繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也只有報(bào)請(qǐng)勞動(dòng)保障行政部門(mén)依法處罰；而勞動(dòng)保障行政部門(mén)通常也是訴諸法院行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種體制不僅嚴(yán)重削弱行政行為的強(qiáng)制力度，而且在程序上過(guò)于繁冗靡費(fèi)，造成人力、財(cái)力的不必要浪費(fèi)；加之時(shí)間上的拖沓，也會(huì)不可避免地為行政相對(duì)人規(guī)避或弱化其法律責(zé)任、阻礙或抗拒強(qiáng)制執(zhí)行的有效進(jìn)行提供了斡旋的機(jī)會(huì)。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)賦予稽核部門(mén)一定金額范圍內(nèi)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。如，在銀行設(shè)立賬戶的行政相對(duì)人逾期不履行足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等，稽核部門(mén)可依授權(quán)或委托通知開(kāi)戶銀行強(qiáng)制劃撥；當(dāng)行政相對(duì)人逾期不履行生效的處罰決定時(shí)，稽核部門(mén)可依授權(quán)或委托對(duì)查封、扣押的財(cái)物予以強(qiáng)制拍買等。執(zhí)行罰是一種間接強(qiáng)制執(zhí)行手段，它是指行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)或委托的主體對(duì)拒不履行法定義務(wù)或拒不履行已生效具體行政行為所確定義務(wù)的相對(duì)人進(jìn)行制裁，以迫使其自覺(jué)履行義務(wù)的法律制度。執(zhí)行罰包括兩類：執(zhí)行行政罰和執(zhí)行刑事罰。目前我國(guó)的執(zhí)行罰往往表現(xiàn)為征收滯納金、加處罰款等科以新的金錢給予義務(wù)的形式，而尚無(wú)執(zhí)行刑事罰的相關(guān)規(guī)定。在社?；酥校瑢?duì)于違法行政相對(duì)人均有加收滯納金、加處罰款等規(guī)定，但實(shí)務(wù)中除征收滯納金制度在一定范圍試行以外，加收罰款和追究刑事責(zé)任等強(qiáng)制行為根本未有效實(shí)施，這也是社?；鸸芾聿涣?、社?；巳狈ν亓Φ闹饕蛑?。筆者認(rèn)為，社?；藦?qiáng)制制度的完善應(yīng)借鑒稅務(wù)稽查的成功經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)啟動(dòng)行政強(qiáng)制執(zhí)行罰制度，使社?；肆Χ雀?、威懾力更強(qiáng)，從而有效懲治用人單位的違法行為，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。社會(huì)保險(xiǎn)稽核的設(shè)立是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革完善進(jìn)程中的一件大事，它關(guān)系到社會(huì)保險(xiǎn)遵循“以支定收、收支平衡”原則的同時(shí)，能否真正在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起到“穩(wěn)定器”、“安全閥”的重要作用。社?；嗽O(shè)立伊始，相關(guān)制度尚不完善，許多問(wèn)題有待進(jìn)一步的研究探討。