【正文】 州、陜西等12個(gè)省區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，近幾年，一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào)，紛紛打造新城建設(shè)模式，12個(gè)省會(huì)城市，；144個(gè)地級(jí)城市。這種盲目擴(kuò)張，缺乏規(guī)劃，配套設(shè)施和公共資源不完整；過度依附母城，缺乏支撐產(chǎn)業(yè)；交通滯后。同時(shí)，盲目擴(kuò)建造成資源的極大浪費(fèi)，蓋了樓沒人住，修了路沒人走，征了地沒人用，建了商店虧本。再者，從投資回報(bào)來看，若政府和開發(fā)商沒協(xié)調(diào)好，會(huì)造成雙輸?shù)木置妗Ｒ黄瑳]任何配套設(shè)施的空地，很難激起開發(fā)商的投資欲；開發(fā)商若將自己的能力無(wú)限放大，也會(huì)造成城市建設(shè)社會(huì)功能的缺失。更有甚者，某些地方打著建設(shè)新城的旗號(hào)，違規(guī)大搞圈地運(yùn)動(dòng)或房產(chǎn)開發(fā)，侵占耕地資源，甚至出現(xiàn)土地審批不規(guī)劃、安置補(bǔ)償不合理、政策不到位等現(xiàn)象，這就容易引發(fā)群眾不滿和社會(huì)矛盾，導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。在我國(guó)分稅制下的財(cái)政體制下，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)極不匹配，導(dǎo)致政府紛紛通過賣地?cái)控?cái)，政府在城鎮(zhèn)化過程中成為高房?jī)r(jià)的推手。我國(guó)自實(shí)行分稅制改革以來，地方財(cái)政普遍稅收不足，土地出讓收入已成為許多地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的重要來源。一些地方熱衷于“土地財(cái)政”，無(wú)形中推動(dòng)了地價(jià)飛漲。房地產(chǎn)企業(yè)將這一高昂成本轉(zhuǎn)嫁至房?jī)r(jià)，土地成本的不斷上漲，又推動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲。而房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)征收的各類稅費(fèi)高達(dá)100多項(xiàng)，其成本加起來占到房?jī)r(jià)的三分之一以上，最終也轉(zhuǎn)嫁給了購(gòu)商品房的消費(fèi)者。“十一五”時(shí)期全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款累計(jì)超過7萬(wàn)億，%，%。在一些地方，“土地財(cái)政”成了名副其實(shí)的“第二財(cái)政”，有的甚至成了財(cái)政收入的主要來源。附著在土地上的收入，還有名目繁多的費(fèi)。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié)，土地管理、房產(chǎn)、財(cái)政、水利、交通、人防等部門，都會(huì)收取不菲的費(fèi)用。產(chǎn)業(yè)是支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)選擇是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，所以各地政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中都注意吸引產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是由于各地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、要素稟賦、比較優(yōu)勢(shì)有所不同，地方政府在產(chǎn)業(yè)的選擇和引導(dǎo)上需要深入分析。尤其在選擇、規(guī)劃、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，需要集中在部分行業(yè)或環(huán)節(jié)，作為本地區(qū)重點(diǎn)投資、優(yōu)先發(fā)展的支柱。前期城鎮(zhèn)化過程中各地方政府在支柱產(chǎn)業(yè)選擇過程中，存在諸多問題。首先，不注重產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研究，缺乏全面的可行性分析，往往地方領(lǐng)導(dǎo)拍板本地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。再次，追趕時(shí)尚或者是地區(qū)間攀比，如前段時(shí)間一窩蜂地發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，根本沒注意到自身發(fā)展該產(chǎn)業(yè)的優(yōu)劣勢(shì)；其次，各地區(qū)，尤其是相鄰地區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇趨同性較強(qiáng)，而不是互補(bǔ)性較強(qiáng)，造成相互競(jìng)爭(zhēng)激烈，既不能形成特色產(chǎn)業(yè)，又不能和周邊地區(qū)進(jìn)行錯(cuò)位發(fā)展。再次，沒有充分考慮技術(shù)因素。如果地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇不考慮技術(shù)動(dòng)力、技術(shù)發(fā)展、技術(shù)人才、技術(shù)環(huán)境、技術(shù)層級(jí)等因素，是注定沒有前途的。三、新型城鎮(zhèn)化的政策建議新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該大力轉(zhuǎn)變政府職能，按照市場(chǎng)為主體，政府為引導(dǎo)的思路，加大機(jī)制體制改革，以城鎮(zhèn)化促進(jìn)我國(guó)改革的深化，保障城鎮(zhèn)化的健康、可持續(xù)發(fā)展。（一）新型城鎮(zhèn)化需要轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)體制機(jī)制改革新型的城鎮(zhèn)化要求地方政府政府要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、主體意識(shí)，通過機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)換等方式，推動(dòng)各方面體制機(jī)制改革。首當(dāng)其沖應(yīng)該推進(jìn)戶籍制度改革。繼續(xù)落實(shí)中央已經(jīng)制定的相關(guān)政策，放寬落戶條件。研究落實(shí)跨省農(nóng)民工落戶的成本分?jǐn)倷C(jī)制，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。其次，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。重點(diǎn)圍繞農(nóng)民工生活中迫切需要解決的問題，出臺(tái)相關(guān)政策。如解決好農(nóng)民工子女就學(xué)問題、擴(kuò)大農(nóng)民工社保覆蓋率、改善農(nóng)民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。再次，完善保障房體系建設(shè)。政府主導(dǎo)建設(shè)的保障性住房應(yīng)該沒有戶籍的限制，應(yīng)該針對(duì)社會(huì)中所有的最低收入的城市弱勢(shì)群體。借鑒國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于保障房建設(shè)較為完備的融資、供地模式和合理的共建共管的管理模式。最后，土地管理體制的改革應(yīng)該是新型城鎮(zhèn)化的核心問題，也是與房?jī)r(jià)密切相關(guān)的問題。要合理規(guī)劃，促進(jìn)土地利用綜合效率的提高；充分挖掘存量土地潛力，大力拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展用地新空間；完善土地市場(chǎng)體系，改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，完善土地征用制度、土地稅收制度、土地收益分配制度等等。另外，重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，增強(qiáng)其土地審批力度。（二）新型城鎮(zhèn)化過程中改變傳統(tǒng)的官員政績(jī)考核體系長(zhǎng)期以來，我們一直迷戀GDP，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)，這已經(jīng)影響到我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，更極大影響地方發(fā)展的可持續(xù)性。廣大地方政府官員熱衷于新城建設(shè)的主要原因就是這種做法增加GDP速度快，效果明顯。當(dāng)前對(duì)官員政績(jī)的考核體系應(yīng)該選取更多的指標(biāo)，降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重，更多考慮社會(huì)和環(huán)境的指標(biāo)，當(dāng)前尤其要防止在新型城鎮(zhèn)化熱潮下將城鎮(zhèn)化率作為官員政績(jī)考核的重要指標(biāo)，加劇造城運(yùn)動(dòng)。建立全面衡量考核官員的的指標(biāo)體系，注重綠色發(fā)展、強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化總體協(xié)調(diào)。另外，在干部考核體系里，增加群眾意見、群眾評(píng)價(jià)的權(quán)重，在官員政績(jī)考核環(huán)節(jié)里突出民意調(diào)查和實(shí)績(jī)分析。強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力、群眾生活水平、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等指標(biāo)考核，并將考核過程和結(jié)果向社會(huì)公開。（三）從根本上改變地方在城鎮(zhèn)化過程中對(duì)土地財(cái)政的依賴加快分稅制改革，推動(dòng)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，規(guī)范土地征收行為。減少土地出讓在財(cái)政收入中的占比，一方面改變目前地方政府少賣地賣高價(jià)地的現(xiàn)狀，在增加土地供應(yīng)的同時(shí)，更多地考慮土地競(jìng)標(biāo)者的投標(biāo)方案，而非單純地以價(jià)格高者得地的方式。另一方面，地方政府應(yīng)該更多地發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，在弱化房地產(chǎn)行業(yè)的支柱地位的同時(shí)，也保證地方財(cái)政收入的可持續(xù)增長(zhǎng)。此外，在目前財(cái)政金融體制尚不完善，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的情況下，地方政府在不該管也管不好的領(lǐng)域堅(jiān)決退出，更多利用市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)展社會(huì)事業(yè)；財(cái)政要引入“經(jīng)營(yíng)財(cái)政”的思想，積極探索新的途徑實(shí)現(xiàn)財(cái)政閑置資金的高效運(yùn)行；進(jìn)一步開放投資、融資領(lǐng)域，鼓勵(lì)市場(chǎng)的資本創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，爭(zhēng)取全社會(huì)資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)，走一條“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、全社會(huì)聯(lián)動(dòng)”的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的政府融資道路，徹底擺脫新型城鎮(zhèn)化過程中對(duì)于土地財(cái)政的依賴。（四）新型城鎮(zhèn)化政府需遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律城鎮(zhèn)化的過程是由于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的內(nèi)生力導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)承受地相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化成功的自然結(jié)果，而不是城鎮(zhèn)化的推力。這里，我們要強(qiáng)調(diào)政府的參與要有度。新型城鎮(zhèn)化是在新的背景下產(chǎn)生的，面臨產(chǎn)業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)的遷移，作為東部地區(qū)應(yīng)該考慮產(chǎn)業(yè)輸出因素，政府應(yīng)該理順機(jī)制，促進(jìn)科研有效投入以及商業(yè)環(huán)境的規(guī)范，推動(dòng)科技產(chǎn)業(yè)化，使產(chǎn)業(yè)向高附加值的科技以及服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加產(chǎn)業(yè)溢出以及轉(zhuǎn)移的內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)向上發(fā)展。中西部城鎮(zhèn)化水平提高是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)內(nèi)容，也是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要地帶。這些年，國(guó)家大力投資不斷完善基礎(chǔ)交通物流體系，基礎(chǔ)設(shè)施水平不斷提升，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了客觀基礎(chǔ)，承接先進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承受地也就是我們城鎮(zhèn)化的目的地。對(duì)于產(chǎn)業(yè)輸入地，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該因地制宜增強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的吸引力，有序引導(dǎo)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。具體而言，政府要認(rèn)清當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)定位，出臺(tái)一定的優(yōu)惠政策來吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和集聚。同時(shí)要做好環(huán)境治理保護(hù)，提高行政效率以及服務(wù)水平，創(chuàng)造公平公正的社會(huì)環(huán)境吸引企業(yè)家以及產(chǎn)業(yè)人才。這樣，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過來了，人才留下來了，就業(yè)穩(wěn)定了，相關(guān)服務(wù)性產(chǎn)業(yè)也就跟著發(fā)展起來，城鎮(zhèn)化水平也就自然提高了。（鄒士年）參考文獻(xiàn)：，《以體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展》，《中國(guó)發(fā)展觀察》。，《推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制創(chuàng)新》，《中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)》， ，《促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化體制機(jī)制創(chuàng)新的思考》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》，2012（31）。，《推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的基本思路和體制機(jī)制》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》20121115。鄒士年，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部，助理研究員，主要研究方向宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)等。