【正文】 和同級(jí)黨委常委的“一府兩院”特別是政府主要負(fù)責(zé)人難度較大；加之日常工作中黨政職能難以明確分開(kāi)，一些地方黨委領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于包攬具體事務(wù)的管理，動(dòng)輒以黨委常委會(huì)議事決策，作出決議、決定，代行地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)，涉及本區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)，多以黨委、政府聯(lián)席會(huì)議審議決策或聯(lián)合發(fā)文決定；作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審議決定權(quán)無(wú)形被替代，依法監(jiān)督也會(huì)陷入“兩難”境地，如果對(duì)這些方面的工作或問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督馬上就會(huì)觸及到是否堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一敏感話題，弄不好再背個(gè)和地方黨委“唱對(duì)臺(tái)戲”、和“政府過(guò)不去”的罪名實(shí)在不劃算；正因?yàn)闅v史和社會(huì)原因以及受現(xiàn)行體制制約，致使一些地方人大工作常常處于被動(dòng)局面，底氣不足，難有作為。二是保障不力，不敢監(jiān)督。按理說(shuō)，地方人大擁有財(cái)政預(yù)算審批權(quán)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督以及干部任免權(quán)，涉及人、財(cái)、物的問(wèn)題解決起來(lái)相對(duì)比較容易，人員、車輛、經(jīng)費(fèi)、辦公設(shè)施等后勤保障應(yīng)該到位。而實(shí)際上時(shí)下地方各級(jí)黨政一把手分別掌握著人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，處于絕對(duì)的主導(dǎo)和支配地位；人大機(jī)關(guān)的人員調(diào)配、干部任用、經(jīng)費(fèi)保障仍然受制于黨委、政府的掌控之中，如人員編制、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、辦公用房、車輛配備、設(shè)施改善等都有賴于政府給予保障，就連補(bǔ)選代表、日常辦公和召開(kāi)人代會(huì)、代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等開(kāi)支的增加都要向政府“打報(bào)告”申請(qǐng)，不然的話人大正常工作就難以開(kāi)展。這些相互制約因素的存在，客觀上造成了地方人大在監(jiān)督工作中不敢動(dòng)真碰硬，怕得罪“一府兩院”以后難辦事，更怕分寸把握不好讓對(duì)方難堪，自己最后也下不了臺(tái)。所以平常不管是工作監(jiān)督、還是法律監(jiān)督，一般只是“點(diǎn)到為止”，不愿觸及深處，更不敢動(dòng)用強(qiáng)制措施查處問(wèn)題，亮劍監(jiān)督；對(duì)黨委部門和上下級(jí)“雙管垂直部門”更是忌諱莫深，不敢“越雷池一步”，無(wú)形使人大監(jiān)督出現(xiàn)盲區(qū)和“真空地帶”；執(zhí)法檢查、信訪接案、審議監(jiān)督過(guò)程中既便發(fā)現(xiàn)和暴露出涉及到具體的人與事也是避重就輕，大事化小、小事化了；對(duì)自己任命的不勝任崗位工作、甚至違法亂紀(jì)的干部和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，如果沒(méi)有黨委紀(jì)檢部門的處理決定，很難依法獨(dú)立提出撤職罷免案，對(duì)“一府兩院”主要負(fù)責(zé)人更是不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，“你好我好、大家都好”，不愿意得罪人。三是機(jī)制不全，不好監(jiān)督。時(shí)下在一些地方，由于人大工作機(jī)構(gòu)設(shè)置不全，制度不完善，從議題選擇、組織視察，到會(huì)議審議、民主決策，再到審議意見(jiàn)轉(zhuǎn)辦督辦、結(jié)果公開(kāi)的全過(guò)程監(jiān)督，普遍缺乏一個(gè)科學(xué)合理的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，衡量工作監(jiān)督效果如何？沒(méi)有一個(gè)好的標(biāo)準(zhǔn)；加之會(huì)前視察、會(huì)中審議、會(huì)后督辦機(jī)制不完備，保障機(jī)制不健全，組織開(kāi)展干部述職、個(gè)案監(jiān)督、民主評(píng)議、票決測(cè)評(píng)、追蹤督辦、二次審議等相關(guān)制度不完善，法律依據(jù)不充分。面對(duì)龐大的政府各部門、法院和檢察院等監(jiān)督對(duì)象，顯得機(jī)構(gòu)不夠，人員缺乏，機(jī)制不活，辦法不多，力不從心；特別是對(duì)人大決議、決定和審議意見(jiàn)的跟蹤監(jiān)督缺少手段，“議而不決、決而不行、行而無(wú)果”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。法律規(guī)定的質(zhì)詢?cè)儐?wèn)、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免和撤職等剛性、強(qiáng)制性、制約性監(jiān)督手段在一些地方長(zhǎng)期擱置不用，成了“聾子的耳朵——樣子貨”。這樣的監(jiān)督太“虛”，沒(méi)有威懾力，效果不理想，影響了人大作用的發(fā)揮。四是角色錯(cuò)位，難以監(jiān)督。當(dāng)前，在一些地方，黨委、人大、政府和法檢兩院職責(zé)不清，角色混淆，順序排列錯(cuò)誤，作為監(jiān)督主體的權(quán)力機(jī)關(guān)——本級(jí)人大及其常委會(huì)是監(jiān)督主體，本應(yīng)排在黨委之后、政府之前，履行對(duì)由其產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)的“一府兩院”依法監(jiān)督職能，但有的卻排在政府之后，甚至把人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)作政府班子成員來(lái)對(duì)待，直接分配到項(xiàng)目指揮部去工作、或者被指派包抓案件督辦、參與各項(xiàng)創(chuàng)建、長(zhǎng)期從事與人大工作不相關(guān)的工作，同時(shí)還要向政府匯報(bào)接受有關(guān)方面的管理；本是監(jiān)督者的角色一下子變成了被監(jiān)督者，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，還談何監(jiān)督、怎樣去監(jiān)督政府和法檢兩院的工作？說(shuō)穿了只能是“自己監(jiān)督自己”，對(duì)“一府兩院”根本無(wú)法監(jiān)督。加之政府部分組成人員和法檢兩院負(fù)責(zé)人既是被監(jiān)督對(duì)象，同時(shí)又是本級(jí)人大代表，身兼“公仆”和“主人”雙重身份，使得其在思想意識(shí)和行動(dòng)上有有意或無(wú)意、自然不自然地規(guī)避和抵觸人大監(jiān)督的現(xiàn)象，也影響到地方人大依法對(duì)其實(shí)施監(jiān)督。五是自身不硬，不會(huì)監(jiān)督。多年以來(lái)，在地方人大換屆選舉中，一些地方往往只考慮政治因素和代表類別，而忽視代表文化程度、法律素質(zhì)和履職能力，尤其在人事安排中，多把黨委、政府組成人員里因年齡而不能升遷的領(lǐng)導(dǎo)安排到人大任職，純粹把人大當(dāng)作“退水渠”和領(lǐng)導(dǎo)干部最后停歇的“碼頭”，這些人普遍年齡偏大、知識(shí)老化，對(duì)人大業(yè)務(wù)和法律法規(guī)不熟悉，有“人到碼頭車到站”和“多一事不如少一事”的思想，工作放不開(kāi)手腳，開(kāi)展監(jiān)督心目無(wú)數(shù)，畏難情緒較重；加之人大代表和常委會(huì)組成人員的構(gòu)成不盡合理，綜合議事能力和自身素質(zhì)不高，特別是缺少懂法律政策、熟悉地方政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化事業(yè)的專業(yè)人士，客觀上造成“不會(huì)監(jiān)督”、“不善監(jiān)督”和“不愿監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”；監(jiān)督工作也只能停留在聽(tīng)審報(bào)告和審批財(cái)政經(jīng)濟(jì)計(jì)劃報(bào)告這些程序性、常規(guī)性、低層次的水平上，對(duì)下級(jí)監(jiān)督的多，對(duì)本級(jí)監(jiān)督的少，對(duì)事監(jiān)督的多，對(duì)人監(jiān)督的少，事后監(jiān)督的多、事前事中監(jiān)督的少，程序性監(jiān)督的多，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的少，被動(dòng)應(yīng)付監(jiān)督的多，主動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督的少，一般監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少，評(píng)功擺好的多，揭擺問(wèn)題、提出意見(jiàn)的少，往往是“監(jiān)督已經(jīng)監(jiān)督了，而問(wèn)題還是問(wèn)題”；有的則一味強(qiáng)調(diào)對(duì)“一府兩院”的理解支持和配合，弱化人大監(jiān)督和制約職能，甚至認(rèn)為政府需要什么人大就配合政府什么，政府啥工作搞的好就監(jiān)督什么，只有這樣才能“錦上添花”，“里不傷、外不損”，實(shí)現(xiàn)雙贏。這種自身不硬以及思想認(rèn)識(shí)上的偏差和行動(dòng)上不作為，必然導(dǎo)致人大工作無(wú)所作為，權(quán)力機(jī)關(guān)沒(méi)有地位。針對(duì)上述問(wèn)題，建議應(yīng)采取以下對(duì)策：一要完善機(jī)制，善于監(jiān)督?，F(xiàn)階段，圍繞增強(qiáng)人大監(jiān)督職能，一方面要進(jìn)一步健全人大工作機(jī)構(gòu)，增加機(jī)構(gòu)設(shè)置，充實(shí)工作力量，完善監(jiān)督體系。市縣區(qū)人大常委會(huì)除了設(shè)立法制或內(nèi)務(wù)司法、財(cái)政經(jīng)濟(jì)預(yù)算、教育科技文化衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護(hù)、人事代表工作委員會(huì)等機(jī)構(gòu)外，有條件的還可增設(shè)人大研究室、信訪室、監(jiān)辦室、規(guī)范性文件審查室和代表資格審查委員會(huì)、預(yù)算和審計(jì)審查委員會(huì)，選強(qiáng)配齊有關(guān)組成人員和工作人員，應(yīng)盡可能多的從社會(huì)上選聘一些專家、學(xué)者及專門研究人員，以加強(qiáng)人大監(jiān)督力量；另一方面要完善人大制度機(jī)制，盡快建立和完善履行監(jiān)督職能的視察調(diào)查、聽(tīng)審報(bào)告、工作評(píng)議、干部履職、司法監(jiān)督、議事決策、票決測(cè)評(píng)、追蹤督辦、二次審議等制度體系，完善會(huì)前視察、會(huì)中審議、會(huì)后督辦機(jī)制，促進(jìn)人大監(jiān)督的規(guī)范化、科學(xué)化；同時(shí)針對(duì)人大監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)建立程序嚴(yán)密、內(nèi)容充實(shí)、考核科學(xué)、制約有效的監(jiān)督工作責(zé)任落實(shí)機(jī)制，逐步推行績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)計(jì)劃中安排的初次監(jiān)督議題，從議題選擇、目標(biāo)制定、決策出臺(tái)，到工作實(shí)施、組織視察，會(huì)議審議、民主決策，再到審議意見(jiàn)轉(zhuǎn)辦督辦、督促檢查、整改落實(shí)、情況反饋、結(jié)果公開(kāi)等環(huán)節(jié)的全過(guò)程進(jìn)行量化分解、考核測(cè)評(píng)工作效果，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督對(duì)象動(dòng)態(tài)監(jiān)督和對(duì)人大監(jiān)督效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)外公開(kāi)結(jié)果，不斷增強(qiáng)監(jiān)督效能，提升工作水平。?二要理順體制，便于監(jiān)督。首先要改進(jìn)和完善現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制，建議在地市級(jí)以下實(shí)行人大常委會(huì)主任專職單設(shè)，逐步取消黨委書記兼任同級(jí)人大常委會(huì)主任的做法，爭(zhēng)取人大常委會(huì)主任或主持工作的副主任兼任同級(jí)黨委副書記，列為同級(jí)黨委常委會(huì)班子成員，進(jìn)一步明確黨委、人大、政府、法、檢兩院的各自職責(zé)范圍及排位順序，避免因?yàn)槎ㄎ徊粶?zhǔn)、職位交叉導(dǎo)致角色錯(cuò)位、工作越位、關(guān)系倒位、監(jiān)督缺位，確保地方人大常委會(huì)的政治權(quán)力地位與法律賦予的社會(huì)地位相一致。其次要理順黨委與人大、黨委與政府，人大與政府、人大與法檢兩院的關(guān)系。著力加強(qiáng)和改進(jìn)黨委決策、人大監(jiān)督、政府執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮好黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，積極支持人大依法開(kāi)展監(jiān)督、行使好各項(xiàng)職權(quán)；要善于把黨的正確主張和重大決策部署以及政府的重要工作通過(guò)人大法定程序上升為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與全體人民的共同意志。各級(jí)黨委關(guān)于地方事務(wù)的決策和主張，需要由人大及其常委會(huì)作出決議、決定的，可作為建議向同級(jí)人大及其常委會(huì)提出；各級(jí)政府在區(qū)域規(guī)劃變更、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃調(diào)整、大額財(cái)政資金使用和政府舉債融資、重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃、大宗土地拍賣和礦產(chǎn)資源配置、重大公共設(shè)施建設(shè)、重大民生工程實(shí)施等重大決策出臺(tái)前，要依法向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告，爭(zhēng)取人大依法審查審批?？傊?，凡屬于人大及其常委會(huì)法定職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)，都交由人大審議作出決議、決定，通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志；凡涉及人大及其常委會(huì)表決通過(guò)或?qū)嵤┍O(jiān)督的重大事項(xiàng)，避免黨委、政府聯(lián)合發(fā)文。再次要健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的體制機(jī)制，工作中重大問(wèn)題需要依法審議決定的要及時(shí)向人大作專項(xiàng)報(bào)告，切實(shí)改變過(guò)去那種“以黨代政、黨政不分”和“有法不依、有法不遵、以言代法、以權(quán)壓法、權(quán)大于法”的不良現(xiàn)象，堅(jiān)決糾正“政策重于法律、執(zhí)行機(jī)關(guān)指揮權(quán)力機(jī)關(guān)”的錯(cuò)誤行為，確保黨委、人大、政府和法檢兩院在憲法法律允許的范圍內(nèi)依法獨(dú)立自主地行使各自職權(quán)，做到既不越位包辦代替，又不錯(cuò)位失職。三要改進(jìn)方法，嚴(yán)于監(jiān)督?，F(xiàn)階段，地方人大及其常委會(huì)要依法行使好監(jiān)督職權(quán)，就必須創(chuàng)新思維理念，改進(jìn)工作方式，把工作監(jiān)督和法律監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把監(jiān)督人與監(jiān)督事結(jié)合起來(lái)，把事后監(jiān)督與事前、事中監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，把監(jiān)督檢查與支持互促結(jié)合起來(lái)，把程序性審議與實(shí)質(zhì)性監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，既要在開(kāi)展視察、調(diào)研、檢查、聽(tīng)審報(bào)告、規(guī)范性文件審查等常規(guī)監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，積極探索崗位目標(biāo)承諾、專題審議詢問(wèn)、專項(xiàng)工作評(píng)議、集中督辦、二次審議、對(duì)外公開(kāi)結(jié)果、進(jìn)行滿意度票決測(cè)評(píng)等其他監(jiān)督手段，創(chuàng)新監(jiān)督方式，在深入實(shí)施法律監(jiān)督、扎實(shí)推進(jìn)工作監(jiān)督、深化干部任后監(jiān)督和強(qiáng)化跟蹤督辦、監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)上下功夫、做文章；同時(shí)又要不斷豐富和完善監(jiān)督的形式，深化拓展監(jiān)督內(nèi)容，綜合運(yùn)用《監(jiān)督法》規(guī)定的詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、審議意見(jiàn)回審等剛性監(jiān)督手段，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督。人大監(jiān)督一定要突出工作重點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以指出問(wèn)題，推進(jìn)工作為目的，對(duì)涉及面廣、問(wèn)題多、影響大的工作，應(yīng)及時(shí)與“一府兩院”及有關(guān)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，提出明確要求，督促整改落實(shí)；對(duì)視察檢查、審議監(jiān)督中暴露和發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)的人和事，要?jiǎng)诱媾鲇玻蛔返降?；?duì)人大依法作出的決議、決定或?qū)徸h意見(jiàn)要督促“一府兩院”認(rèn)真落實(shí)，并將處理情況適時(shí)向代表通報(bào)和社會(huì)公布，努力做到監(jiān)督一件、見(jiàn)效一件。只有這樣才能從根本上增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)威，推動(dòng)人大監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)由程序性審議向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。四要提升自我，敢于監(jiān)督。針對(duì)目前地方人大監(jiān)督自身存在的薄弱環(huán)節(jié)，建議一方面應(yīng)不斷優(yōu)化和提高人大代表及常委會(huì)組成人員的構(gòu)成和素質(zhì)，以便利于人大監(jiān)督。尤其在屆初選配人大機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)和常委會(huì)組成人員時(shí)，既要考慮政治因素和行業(yè)類別，更要注重其文化程度、法律素質(zhì)和履職能力；特別是要根據(jù)工作需要和情況變化注意從社會(huì)各方面多選配一些年富力強(qiáng)、熟悉法律政策，通曉地方政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化事業(yè)、有一定專業(yè)知識(shí)和熱心人大工作、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)娜顺鋵?shí)到權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)中來(lái)，使人大常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)與承擔(dān)任的工作務(wù)相適應(yīng)。另一方面要提高常委會(huì)組成人員的綜合素質(zhì)和議事決策能力，敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督。要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人大代表和常委會(huì)組成人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，組織專題調(diào)研、開(kāi)展視察調(diào)查、執(zhí)法檢查、聽(tīng)審“一府兩院”工作、參與部門工作評(píng)議、行風(fēng)測(cè)評(píng)、人事任免和代表主題活動(dòng)，提出意見(jiàn)建議，不斷提高依法履職能力，增強(qiáng)人大監(jiān)督的效果，推進(jìn)“一府兩院”工作開(kāi)展。在此基礎(chǔ)上，要深入探索有效行使人大法定職權(quán)的形式和途徑，科學(xué)把握監(jiān)督人與監(jiān)督事的方式和關(guān)系，努力尋求監(jiān)督工作的最佳切入點(diǎn)，積極開(kāi)展新任命國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員向憲法宣誓就職活動(dòng)，適時(shí)安排政府組成人員、法檢兩院負(fù)責(zé)人向人大常委會(huì)報(bào)告履職情況，切實(shí)抓好事前、事中、事后的監(jiān)督，不斷增強(qiáng)工作實(shí)效，進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督職能，增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)威。五要強(qiáng)化保障，勇于監(jiān)督。地方人大及其常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)，在國(guó)家社會(huì)生活中的政治地位和職能作用是法定的、不可替代的。人大對(duì)財(cái)政預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)管理?yè)碛斜O(jiān)督審批權(quán)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員擁有任免監(jiān)督權(quán)，涉及人員、車輛、經(jīng)費(fèi)、辦公設(shè)施等與人、財(cái)、物有關(guān)后勤保障應(yīng)該充實(shí)到位。地方各級(jí)黨委、政府要重視改善人大工作條件，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，加大人大機(jī)關(guān)干部選配交流，保證正常的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和設(shè)施配置，著力改變?nèi)舜蠊ぷ鳈C(jī)構(gòu)“一塊牌子一個(gè)人”，唱“獨(dú)角戲”；政府財(cái)政應(yīng)把人大會(huì)議、人員培訓(xùn)、法規(guī)宣傳和代表活動(dòng)、機(jī)關(guān)信息化建設(shè)等經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)預(yù)算，不斷強(qiáng)化對(duì)人大工作的支持保障。地方各級(jí)人大要進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督工作的責(zé)任感和使命感，切實(shí)擔(dān)負(fù)起憲法和法律賦予的職責(zé)，依法審議決定重大事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”兩院及有關(guān)重點(diǎn)部門人、財(cái)、物等權(quán)力運(yùn)行的制約和執(zhí)法司法工作的監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)全口徑預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和政府債務(wù)的審查監(jiān)督，深化部門工作評(píng)議和干部履職匯報(bào)，強(qiáng)化司法活動(dòng)與依法行政和執(zhí)法行為的監(jiān)督，規(guī)范和制約執(zhí)法行為，推進(jìn)依法行政和公正司法，切實(shí)做到“法定職權(quán)必須為”和“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”。?