【正文】 1中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕8號）1中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號）1中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于地方政府融資平臺全口徑統(tǒng)計的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2013〕175號）1中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于2014年銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕39號）1中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于信托公司風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕99號）中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行同業(yè)業(yè)務(wù)治理的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕140號）2中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于開展銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)同業(yè)新規(guī)執(zhí)行情況專項檢查的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕250號）五、財政部發(fā)布：財政部《關(guān)于堅決制止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》（財預(yù)〔2009〕388 號）財政部《關(guān)于印發(fā)的通知》（財會〔2010〕22號）財政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）財政部《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕112號）財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（實(shí)行）的通知》（財金〔2014〕113號）財政部《關(guān)于印發(fā)的通知》（財預(yù)〔2014〕351號）六、其他部門：中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)債券回購風(fēng)險管理相關(guān)措施的通知》（中國結(jié)算發(fā)字〔2014〕149號）七、待明確文號或出處的發(fā)文：《關(guān)于2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管政策有關(guān)問題的說明》《2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作會議強(qiáng)調(diào)深化整改緩釋風(fēng)險 推進(jìn)地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作》國家發(fā)展改革委財金司《關(guān)于規(guī)范平臺公司發(fā)行企業(yè)券有關(guān)審核標(biāo)準(zhǔn)的工作指引（初稿）》國家發(fā)展改革委員會財金司《關(guān)于實(shí)行全面加強(qiáng)企業(yè)債風(fēng)險防范的若干意見的函》《整改為一般公司類貸款的有關(guān)要求》《地方政府融資平臺公司管理暫行辦法》《關(guān)于99號文的執(zhí)行細(xì)則》《企業(yè)債券審核工作手冊》《地方政府融資平臺全口徑融資統(tǒng)計表（）》 來源：高杉LEGAL第五篇：思辨地方政府融資平臺貸款風(fēng)險思辨地方政府融資平臺貸款風(fēng)險交通銀行河南省分行行長 梁玉珍發(fā)布時間:201106272009年以來，地方政府融資平臺公司數(shù)量呈快速增長趨勢，融資規(guī)模也不斷增大，已成為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金重要途徑，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但隨著地方政府融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，其本身所蘊(yùn)含的銀行信貸操作合規(guī)性風(fēng)險、地方政府財政過度負(fù)債風(fēng)險、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策變動風(fēng)險及銀行貸后管理缺位風(fēng)險而備受社會各界廣泛關(guān)注。如何能夠有效控制融資平臺貸款風(fēng)險，促使地方政府融資平臺公司實(shí)現(xiàn)規(guī)范化市場運(yùn)作，也值得深入思考。清理規(guī)范融資平臺貸款地方政府融資平臺公司(以下簡稱融資平臺)指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是自1994年實(shí)行分稅制后逐步出現(xiàn)的。當(dāng)時城市的現(xiàn)代化發(fā)展剛起步，地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，而預(yù)算法對地方政府直接舉債有控制。為了緩解市政建設(shè)所需資金規(guī)模較大與政府財力相對不足的矛盾，部分地區(qū)的地方政府先后開辦了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作為融資主體。1998年亞洲金融危機(jī)之后，為了拉動地方經(jīng)濟(jì)增長，地方政府以這些融資主體為平臺，借助地方政府信用，間接向銀行貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。融資平臺貸款成為人們密切關(guān)注的焦點(diǎn)則是因為近年來規(guī)模的迅速膨脹。為了應(yīng)對全球金融危機(jī)，2009年初中央政府實(shí)施了適度寬松的貨幣政策、提出了4萬億投資的刺激計劃。各地政府紛紛開展大規(guī)模基建投資，大批投資項目加速上馬，由此而來的固定資產(chǎn)投資貸款和流動資金貸款需求迅速增加。由于財政資金短缺，只有通過地方政府融資平臺大量增加負(fù)債來用于投資，于是以“城投公司”為主導(dǎo)的地方政府融資平臺遍地開花，規(guī)模由小到大，融資平臺層次由省級擴(kuò)大到縣級。而在壟斷企業(yè)授信規(guī)模相對飽和、私營企業(yè)風(fēng)險較大和單戶授信額度不高的情況下，商業(yè)銀行放貸可供選擇的范圍和空間相對有限，因此信貸集中投向地方政府融資平臺和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，便成為商業(yè)銀行的一種現(xiàn)實(shí)選擇。雖然融資平臺貸款規(guī)模的迅速增大，對緩解國際金融危機(jī)，拉動地方經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了積極作用。但同時，融資平臺數(shù)量急劇擴(kuò)張和地方政府過度舉債，如不及時采取措施加以遏制和規(guī)范，極有可能導(dǎo)致地方政府的融資平臺無法償還債務(wù)，使銀行不良資產(chǎn)出現(xiàn)大額新增，甚至危及地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，產(chǎn)生地方政府信用危機(jī)。加之2009年末，歐洲部分國家出現(xiàn)較為嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，使中央對地方債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂不斷升級。為了能夠真正摸清地方政府債務(wù)的家底，把政府性債務(wù)理順，實(shí)現(xiàn)融資主體有序管理，防止地方政府因過度負(fù)債而誘發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險，2010年來中央各部門制定多項措施督促融資平臺貸款規(guī)范化運(yùn)行：銀監(jiān)會在2009年末即對融資平臺貸款超常規(guī)增長給予風(fēng)險提示，2010年3月份要求金融機(jī)構(gòu)對3月底前投放地方政府融資平臺的貸款要逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全。在同年4月份召開的“2010年二季度經(jīng)濟(jì)金融形勢分析通報會議”上，銀監(jiān)會將地方政府融資平臺貸款風(fēng)險列于當(dāng)年銀行業(yè)三大風(fēng)險之首。2010年6月10日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求各地政府抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺債務(wù)，對融資平臺進(jìn)行清理規(guī)范，加強(qiáng)對融資平臺的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。隨著清查工作的持續(xù)推進(jìn)，銀監(jiān)會又先后下發(fā)了《關(guān)于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》和《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》，要求各金融機(jī)構(gòu)提高融資平臺貸款風(fēng)險意識，持續(xù)完善融資平臺貸款臺賬管理和分類監(jiān)管，做好統(tǒng)一約談工作，按照分期還貸原則改進(jìn)貸款還款方式，規(guī)范融資平臺貸款管理。辯證看待融資平臺貸款風(fēng)險隨著貸款規(guī)模的擴(kuò)大，融資平臺自身所存在的法人治理缺陷、自償能力較差、擔(dān)保效力不足等一些顯性風(fēng)險也逐步累積，不利于銀行維護(hù)信貸資產(chǎn)安全，同時也折射出現(xiàn)有體制造成政府投融資沖動過大、銀行對融資平臺貸款管理缺位等隱性風(fēng)險，可能會對社會經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定運(yùn)行造成更大危害。顯性風(fēng)險融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善。地方政府融資平臺在組織結(jié)構(gòu)上以資金管理部門為主體，基本沒有實(shí)體運(yùn)作，公司高官人員和主要業(yè)務(wù)人員也大多是政府有關(guān)部門人員兼職或由政府部門指派，資本來源通常是財政資金注入或一些存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項目附屬土地的使用權(quán)出讓收入或地方財政補(bǔ)貼收入。由于政府融資平臺在職能定位、財務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險。同時，近年來融資平臺的層級由最初的省級政府設(shè)立逐步發(fā)展到市級、縣級政府設(shè)立，其運(yùn)行也缺乏有效的約束機(jī)制，這使得地方政府可較為方便通過建立多個融資平臺，利用銀行間競爭和信息不對稱來獲取超額的銀行貸款，極大地增加了融資平臺貸款的風(fēng)險。融資平臺管理信息不對稱。目前銀行在管理融資平臺貸款中最為突出的問題是信息的不透明和不對稱。融資平臺為獲取最大的銀行貸款支持，可能會對一些關(guān)鍵性問題進(jìn)行隱瞞，導(dǎo)致銀行在貸前和貸后的評估工作存在較大困難，難以準(zhǔn)確預(yù)測融資平臺的還款能力。特別是對于沒有自營收入的公益性項目，項目本身需要政府回購，但在無法全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、政府實(shí)際財政收入等情況的背景下，銀行自然難以準(zhǔn)確評估地方政府的真實(shí)財力。融資平臺本身自償性差，項目資本金不能完全到位。融資平臺投資投向單一，大多用于公益性項目，主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，特別是部分資金投向了地方政府形象工程，項目普遍沒有自償性或自償性不足，還是完全依賴地方財政還款。同時，融資平臺涉及項目投資需要大量資本金，但是由于缺少突出的主營業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，無法正常獲取充足資本金，因此多利用各家銀行的重復(fù)授信來解決，造成了地方融資平臺的高負(fù)債率。擔(dān)保措施合規(guī)性存疑，政府承諾效力不足。目前融資平臺貸款的擔(dān)保措施主要采用地方財政或人大承諾、第三方擔(dān)?；蛸Y產(chǎn)抵押等方式，但由于融資平臺自身能夠提供的保證能力較強(qiáng)，土地資產(chǎn)有限，更多的是融資平臺名下的無效低效資產(chǎn)。而第三方擔(dān)保也頻繁出現(xiàn)融資平臺互保的情況，實(shí)質(zhì)擔(dān)保能力往往都無法有效保證。因此，政府財政兜底還款承諾成為目前融資平臺貸款中占比最大的保證措施。隱性風(fēng)險現(xiàn)有體制原因?qū)е抡度谫Y沖動過大，對政府還貸風(fēng)險估計不足。近年來，地方政府官員在政績“GDP”導(dǎo)向的影響下，即使財政捉襟見肘，投資沖動仍有增無減。同時，在地方政府慣性思維中，認(rèn)為銀行的資金就是國家的資金，地方政府拿來投資是拿國家的錢辦國家的事，只要能還息就行，銀行的資金可以一直使用，本屆政府貸款由下屆政府償還，地方政府還不起貸款會由中央財政來解決等。由于融資平臺的設(shè)立十分便利并且缺乏制度約束，因此地方政府往往建立多個融資平臺，利用銀行間的競爭和信息不對稱來獲取更多的銀行貸款，以解決部分可行性論證不充分和經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但政績效益顯著的項目資金問題。這些融資平臺往往不具備自償貸款的能力，多數(shù)僅提供政府承諾等缺乏法律效力的擔(dān)保措施，實(shí)際履行還款責(zé)任全部是地方財政收入，一屆政府還不了就轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府。銀行嚴(yán)重依賴政府信用，融資平臺貸款風(fēng)險的管理意識薄弱。雖然融資平臺貸款的產(chǎn)生由來已久，但由于以前融資平臺貸款規(guī)模不大、壞賬率不高，加之對政府信用的高度信任，這種經(jīng)驗主義使銀行對融資平臺貸款風(fēng)險普遍認(rèn)識不足。另一方面，由于商業(yè)銀行本身存在規(guī)模效應(yīng)，因此對擴(kuò)大規(guī)模極為重視，績效考核與規(guī)模掛鉤，其擴(kuò)規(guī)模導(dǎo)向作用明顯。融資平臺貸款對銀行擴(kuò)規(guī)模效果顯著，也有利于銀行維護(hù)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，便于銀行其他業(yè)務(wù)(如吸納財政存款等)在當(dāng)?shù)仨樌_展?？梢哉f，不計收益、不考慮財政還款壓力的政績工程投資，既造成了社會資金的浪費(fèi)，又使得地方債務(wù)負(fù)擔(dān)急劇增大，財政過度透支，使得真正關(guān)系國計民生的項目建設(shè)滯后。如果不能很好的對政府融資規(guī)模加以控制，銀行在貸款管理中再有所放松，資金的運(yùn)用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，極有可能造成部分信貸資金用于非指定用途項目，最終導(dǎo)致項目資金失衡，無法償還借款，從而形成大量不良貸款。這種融資平臺貸款的壞賬風(fēng)險過于集中和不斷累積，不僅對銀行本身造成巨大傷害，降低銀行資產(chǎn)流動性和資金可支配規(guī)模，還可能將融資平臺貸款風(fēng)險進(jìn)一步向生產(chǎn)型企業(yè)傳導(dǎo)，甚至有可能產(chǎn)生地區(qū)群發(fā)性信用危機(jī)，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，商業(yè)銀行要以辯證的眼光看待融資平臺的發(fā)展問題，堅持防患于未然的態(tài)度，通過深入剖析融資平臺貸款風(fēng)險，在監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)下及時敦促地方政府完善融資平臺運(yùn)行模式，規(guī)范融資平臺貸款管理行為，真正使融資平臺貸款進(jìn)入健康、規(guī)范化運(yùn)作軌跡，為地方經(jīng)濟(jì)地發(fā)展提供有力支撐。在日常信貸工作中，交通銀行河南省分行就對融資平臺貸款始終堅持高門檻準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)選擇運(yùn)作相對規(guī)范、承建項目效益較好、地方財政收入高的市級以上融資平臺予以支持，平臺貸款規(guī)?？刂戚^好。通過認(rèn)真清查，目前我行融資平臺貸款整體風(fēng)險可控。下一步交通銀行河南省分行要充分認(rèn)識到目前融資平臺貸款的潛在風(fēng)險，積極配合其他債權(quán)銀行，做好存量融資平臺貸款的清查整改、嚴(yán)控平臺貸款新增規(guī)模，擇優(yōu)選擇市場化運(yùn)行機(jī)制良好的融資平臺予以支持，使平臺貸款風(fēng)險能夠真正得到有效控制。加強(qiáng)資平臺貸款有序管理隨著本次融資平臺貸款清查工作的深入開展，各家金融機(jī)構(gòu)通過解包還原、四方對賬、分析定性和前一階段的集中約談工作，基本對存量融資平臺的潛在風(fēng)險狀況達(dá)成共識，后續(xù)清理工作也取得了一定成效，部分整改為公司類貸款已完成三方簽字確認(rèn)，擬收回貸款也已提前部分收回。但同時我們也應(yīng)看到，如要實(shí)現(xiàn)融資平臺規(guī)范化運(yùn)作目標(biāo)，仍有較長的路要走。規(guī)范地方政府融資平臺的運(yùn)作是一項系統(tǒng)性工程，不能僅依靠政府、商業(yè)銀行或監(jiān)管部門一家的努力，而是相關(guān)部門形成合力，共同改進(jìn)政府融資平臺貸款管理模式，促進(jìn)政府融資平臺貸款的健康運(yùn)行。監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管和指導(dǎo)，督促政府和商業(yè)銀行各盡其職。一是建議監(jiān)管部門牽頭與政府協(xié)調(diào)工作，推動銀行業(yè)集體維權(quán)。監(jiān)管部門協(xié)調(diào)所有貸款人共同努力，督促地方政府在本屆任期內(nèi)履行還款責(zé)任，不能容忍脫逃償還責(zé)任。對出現(xiàn)風(fēng)險苗頭的，銀監(jiān)當(dāng)局或銀行業(yè)協(xié)會應(yīng)及早組織貸款人俱樂部，推動集體維權(quán)。二是建議監(jiān)管部門設(shè)立大項目組團(tuán)監(jiān)督機(jī)制。制訂政府融資平臺的銀團(tuán)貸款限額標(biāo)準(zhǔn)，超過限額融資必須通過銀團(tuán)貸款模式，避免融資平臺公司“多頭融資、多頭授信”的問題。融資平臺公司管理部門和銀監(jiān)部門齊抓共管，從平臺公司和商業(yè)銀行兩方面共同實(shí)施監(jiān)管，防止因平臺公司和銀行惡性競爭所引起的授信規(guī)模失控。三是建議監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)外部監(jiān)督管理和指導(dǎo)。建立地方政府的債務(wù)管理機(jī)制，從外部加強(qiáng)地方投融資平臺舉債的監(jiān)管，將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍，有效約束地方政府融資行為。相關(guān)主管部門要督促轄內(nèi)各融資平臺加大信息發(fā)布力度，相關(guān)信息及時公開披露，推動地方政府融資平臺的隱性負(fù)債向合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變。政府部門應(yīng)加強(qiáng)自律，完善融資平臺市場運(yùn)作機(jī)制。一是要完善政府融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對地方政府債務(wù)總量的控制和管理。進(jìn)一步完善存量融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，將大量低層次融資平臺部門逐步進(jìn)行整合，集中注入可市場化運(yùn)作的經(jīng)營性資源和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高融資平臺自償性。政府投資行為應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格項目論證，做到“量入為出”，避免債務(wù)膨脹趨勢惡化，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。二是要提高融資平臺信息披露透明度，建立地方債務(wù)償還保障機(jī)制。定期統(tǒng)計、評估各融資平臺的負(fù)債規(guī)模、財政收支等情況，并向金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門及時提供符合要求的信息。地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財力，撥款設(shè)立長期穩(wěn)定的償債基金，逐步形成以盈利性項目為