【正文】 們在困難時互相幫助的條款。公元前1200年，在以色列，猶太人被告之，上帝要求他們幫助窮人和殘疾人。公元前500年，希臘語中意為“人類博愛行為”的慈善事業(yè)在希臘城邦國家里已經(jīng)制度化，鼓勵公民為公益事業(yè)捐款并且在供貧民使用的公用設(shè)施中備有食物、衣服和其他物資。公元前300年，中國的孔子在中宣稱人是通過“仁”這種表示愛心的方式來相互約束的社會的人。公元前100年，羅馬帝國確立了所有羅馬公民在貧困時可得到由貴族家族分發(fā)的谷物的傳統(tǒng)。這個階段的求助具有道義性和施恩性。第二階段：國家立法濟貧。它實質(zhì)上是狹義的社會救助。開現(xiàn)代社會救助制度之先河的，是16世紀(jì)在歐洲出現(xiàn)的國家濟貧制度，即由國家通過立法，直接出面接管或興辦慈善事業(yè)，救濟貧民。當(dāng)時，工業(yè)革命引發(fā)的激烈的社會變遷，使原來由教會或私人興辦的慈善事業(yè)無法解決層出不窮的社會問題，因而國家不得不將救濟貧民視為己任。國家濟貧是現(xiàn)代社會救助制度的直接前驅(qū)。法國率先進行濟貧改革。但1601年英國伊麗莎白一世制定的濟貧法案在歷史上更為著名，后世稱“伊麗莎白濟貧法”。濟貧法規(guī)定了救濟對象、采取的救濟措施。但是，濟貧法也以其“懲戒性”、“恩賜性”著稱于世。濟貧法普遍實施之后，不但沒有使有勞動能力的貧民自力更生、自食其力，反而使他們淪為永久的貧民。當(dāng)然，濟貧法的問世也有進步意義。它奠定了英國乃至歐美各國現(xiàn)代社會救助立法的基礎(chǔ)，開創(chuàng)了用國家立法推動社會保障事業(yè)的先例。濟貧法的弊端引起貧民的不滿與反抗。1832年，英國維多利亞女王命令組織“濟貧行政與實施調(diào)查委員會”，決心改革濟貧行政，此次調(diào)查的結(jié)果被編制成一項法案，最后為國會通過，即新濟貧法。新濟貧法只是將濟貧權(quán)力由分散改為集中，對救濟對象來說，它并沒有什么本質(zhì)的變化。它強迫貧民回到條件空前惡劣的貧民習(xí)藝所去，則更引起貧民的反抗和要求改革者的抗議。此階段，公民權(quán)利的社會救助理念缺乏。第三階段：公共援助或社會救助。20世紀(jì)初，以“自助助人”為旗幟的社會工作在歐美各工業(yè)化國家已成氣候，它作為一門專業(yè)和學(xué)科以及社會工作者作為一項職業(yè)為社會普遍認可。社會工作者提出了“公共援助”這一新概念，后來逐漸為官方所認可?！肮苍币辉~最早見于官方文件是1909年英國的“濟貧法和濟貧事業(yè)皇家委員會”的報告，這個報告的主要政策建議是：廢除以懲戒窮人為主要目的的濟貧法，代之以合乎人道主義精神的公共援助?！肮苍币辉~以后又衍生出“社會救助”一詞，兩者基本上是在同一意義上使用的。19世紀(jì)末，德國俾斯麥政府創(chuàng)建了社會保險制度，并很快在歐洲各工業(yè)國流行。二戰(zhàn)后，西方發(fā)達國家在建立福利國家的過程中，都把社會保險制度作為社會保障體系的主體加以突出。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和就業(yè)率的普遍提高，當(dāng)時甚至有人預(yù)言，社會救助將會被社會保險完全替代。但是，這種觀點很快就被證明是錯誤的。即使在西方發(fā)達國家，社會救助仍然在整個社會保障體制中起著“保底”的作用。在認識到這些問題以后，有些國家，如英國，在1966年干脆將社會救助制度改稱“補充津貼”，美國也制定了一種補充收入保障項目以代替部分社會救助制度。折疊 編輯本段 發(fā)展趨勢社會救助(或稱公共援助)制度像一張張在最低生活標(biāo)準(zhǔn)之上的安全網(wǎng)，確保每一個社會成員在因為各種主觀的或客觀的原因生計斷絕時，不至于陷入無助的困境。隨著社會的進步，建立規(guī)范的社會救助制度已成為各國的一項重要社會政策，并成為國際社會積極推廣的一項制度。社會救助制度在發(fā)展中顯示以下趨勢：(一)社會救助理念由國家濟貧發(fā)展為國民權(quán)利。一般認為，國家濟貧是現(xiàn)代社會救助制度的直接前驅(qū)。面對人類社會日益增多的貧困現(xiàn)象和社會問題，具有規(guī)范秩序功能的國家開始出面干預(yù)。正是國家的介入，使?jié)毿袨槌蔀檎囊豁椛鐣?。隨著國家主動擔(dān)負起濟貧的責(zé)任，向貧民實施救濟的做法成為慣例或制度，并被視為他們所追求的民主生活方式。社會救助實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的道義性和施恩性救助轉(zhuǎn)變?yōu)榱x務(wù)性和權(quán)利性救助。在實施過程、救濟對象的認定過程逐漸注意以人文關(guān)懷為價值歸宿，滲透對人的生命、尊嚴的真切關(guān)心、尊重和愛護。一些國家甚至修改受益人收入調(diào)查程序，保障受益人的完整人格。(二)社會救助方式由實物給付向現(xiàn)金、實物和服務(wù)給付發(fā)展。傳統(tǒng)的救濟方式主要是發(fā)放實物或救濟金，以維持窮人的最低生存需求。隨著社會發(fā)展，各國都加強社會服務(wù)體系，救濟內(nèi)容不斷豐富，包括對高齡老人的護理服務(wù)、對失依兒童的關(guān)愛和照顧等。如日本在社會救助方向，主要通過擴大家庭服務(wù)、培養(yǎng)家庭護理員，建立保健醫(yī)療和社區(qū)服務(wù)體系，解決老齡化社會的醫(yī)療問題。在強調(diào)個人自我服務(wù)的同時，促進家庭看護服務(wù)質(zhì)量的全面提高。(三)社會救助對象選擇更明確，項目更完善。狹義地說，社會救助就是以貧民為鎖定對象，采取資產(chǎn)調(diào)查的方式，進行有選擇的服務(wù)。過去社會救助的對象往往被視為“社會邊緣人”，如老年人、孤寡者、殘疾者、流浪漢．甚至罪犯等，后來則努力區(qū)別什么是“值得幫助的”窮人和什么是“不值得幫助的”窮人。并且，對于受益人的責(zé)任規(guī)定更明確，包括要求受益人積極尋找工作，或參加培訓(xùn)課程等。社會救助的項目由單一貧困生活救助向生活補助、醫(yī)療補助、災(zāi)害救濟等多方面發(fā)展。折疊 編輯本段 特點作為最基本的社會保障或最低層次的社會保障制度，它在實施對象、實施方法、保障的范圍、救助的條件等方面，與其他保障方案有著明顯的差異。(一)目的的救治性 社會救助不是為了提高社會成員的生活質(zhì)量，也不是為了防范因社會危險事件的發(fā)生導(dǎo)致社會成員失去生活保障，而是對已經(jīng)遭受社會危險并處于生活困境的社會成員給予幫助和支持，使他們擺脫已經(jīng)陷入的困境。社會救助提供的是最低生活保障，即維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)所需的實際費用，給付標(biāo)準(zhǔn)一般低于社會保險。(二)救助對象的特定性 社會救助的實施對象是已經(jīng)處于生活困境中的生活成員，不像社會保險和社會福利那樣具有廣泛性。社會保險幾乎覆蓋了勞動者的全部，社會福利更是澤及全體社會成員，而社會救助一般只對那些生活貧困者和慘遭不幸的人實施。而且，隨著國家與社會經(jīng)濟水平的Et益提高，其對象也Et益減少。與此相聯(lián)系，社會救助的規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展的水平成反比例。一般說來，越是在工業(yè)化初級階段，或是在戰(zhàn)時戰(zhàn)后的恢復(fù)時期，以及現(xiàn)代的發(fā)展中國家和地區(qū)，社會救助的規(guī)模就越大；相反，在發(fā)達國家或地區(qū)，其社會救助的規(guī)模就越小。這點與社會保險、社會福利不同。一般說來，經(jīng)濟越發(fā)達，其社會保險、社會福利的項目就越多、范圍越廣、標(biāo)準(zhǔn)越高，規(guī)模也越大。(三)救助方式的單項性 在實施方式上，社會救助通過單向單純的利益付與形式，對處于生活困境的社會成員提供物質(zhì)幫助。在社會保險機制中，通過部分社會成員的共同捐獻形成保險基金，保障受保人的生活安全，其所體現(xiàn)的是一種互聯(lián)關(guān)系；而在社會救助領(lǐng)域，利益直接從社會或代表社會的國家轉(zhuǎn)向受救助的對象，體現(xiàn)的是一種直接的單向的利益付與關(guān)系。(四)救助的無條件性 社會救助是公民的一項基本權(quán)利，它不要求權(quán)利義務(wù)的對等。國家和社會通過社會救助的方式賦予特定的社會成員一定利益，幫助其克服生活困難，擺脫生活困境，這是沒有代價條件的。凡是屬于救助范圍內(nèi)的社會成員，國家和社會都應(yīng)該對其實施幫助，并不以接受救助的對象支付一定的金錢或履行一定的義務(wù)為前提。這是由于社會救助在整個社會保障體系中的最低保障地位決定的。我們強調(diào)社會救助的單項性和無條件性，并不意味著社會救助僅僅是對于社會不幸者的憐憫和恩施?，F(xiàn)代社會救助制度作為社會保障制度的一個分支，是建立在社會整體安全和發(fā)展的基礎(chǔ)上的，基本人權(quán)的維護是社會的基本責(zé)任，社會救助制度正是實現(xiàn)和保障人權(quán)的一項基本制度。但是享受救濟者需個人提出申請，經(jīng)家庭經(jīng)濟調(diào)查程序。折疊 編輯本段 分類就社會救助制度來說，從總體上看，各國的差別不是很大，因為這種制度的基本特點是：由政府直接主辦并承擔(dān)費用責(zé)任，其實質(zhì)是歲入轉(zhuǎn)移支付，以形成社會共濟。根據(jù)所掌握的研究情況來看，社會救助可以根據(jù)一個國家或地區(qū)受益者的多寡以及救助金是否成為受益人生活的主要來源，分為集中型和分散型；也可以根據(jù)救助內(nèi)容的不同偏重，區(qū)分為資金救濟型和服務(wù)需要型。當(dāng)然，許多國家或地區(qū)的社會救助制度處于這兩種分類的中間狀態(tài)，既有集中型，又有分散型；既有資金救濟型，又有服務(wù)需要型。(一)集中型與分散型 所謂“集中型”，是指對一個國家或地區(qū)來說，受益人數(shù)比較多，同時，救助金又成為其生活的主要來源，或者受益人數(shù)不太多，但救助金也不是其生活的主要來源。相應(yīng)地，分散型是指受益人數(shù)不多，但救助金成為其生活的主要來源，或者受益人數(shù)比較多，但救助金并未成為其生活的主要來源。對社會救助類型的區(qū)分還有待于進行更深入的分析，因為對一個國家或地區(qū)來說，貧困線的設(shè)定和受益人比例的高低有著直接的相關(guān)關(guān)系，而對受益人重要與否不僅與國家或地區(qū)的總體經(jīng)濟狀況相關(guān)聯(lián)，還與社會環(huán)境包括公眾對社會救助的接受程度以及國家對救助體系的建設(shè)目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。(二)資金救濟型與服務(wù)需要型 從社會救助制度發(fā)展的歷史和社會救助項目的實施來看，資金救濟型的社會救助主要體現(xiàn)在對生活貧困者的物質(zhì)扶助方面，如當(dāng)食物、衣服、住房、生活設(shè)施等基本生活必需品或個人需要無法得到滿足時，由國家或社會出面給予補足。它在某種程度上還帶有一種施舍的性質(zhì)，主要是通過提供物品來滿足特定的社會成員，體現(xiàn)出一種靜態(tài)性和無可變更性。早期的社會救助制度大多數(shù)屬于這種類型。服務(wù)需要型的社會救助在某種程度上超越了單純的救濟、扶貧框架，它力圖立足于對貧困家庭或貧困者的理解，著眼于“幫助個人自立”、“尊重個人需求”、“提高服務(wù)效率”。它要求社會組織和團體以需求者為本位，綜合、持續(xù)地把握需求者的需要，創(chuàng)建方便的地方性保健、醫(yī)療等綜合服務(wù)體系，意在滿足國民的多樣化需求，讓更多的組織和團體參與到社會保障領(lǐng)域，讓人們有更多的選擇余地。當(dāng)然，這兩種類型的區(qū)分不是截然的。世界上各個國家和地區(qū)分別在不同程度上實現(xiàn)著兩者的交叉與分離，其宗旨都是幫助人們擺脫貧困狀態(tài)，使生活正常、有序。折疊 編輯本段 作用(1)與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的原則。市場經(jīng)濟的活力在競爭，有競爭就有成功與失敗。所以，在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)破產(chǎn)，工人失業(yè)、經(jīng)濟波動、物價上漲都是正?，F(xiàn)象。最低生活保障線制度就是為競爭失敗者和沒有競爭能力的人“保底”的社會保障制度，力保所有的公民能維持最起碼的生活水準(zhǔn)。(2)與社會保障制度相配套的原則。社會保障制度并不是單一結(jié)構(gòu)、而是復(fù)合結(jié)構(gòu)的。從理論上說，整個社會保障制度是由三個層次組成的，社會福利、社會保險和社會救助就像張在最低生活保障線的三張安全網(wǎng)，社會救助是最低下的一層。如果不重視這一“保底”的層次，就會有許多因各種原因在社會保險層次漏出的人陷入貧困。(3)全體公民普遍適用的原則。在最低生活保障線制度面前，全體公民是一律平等的。它只問公民的生活水準(zhǔn)是否跌落到標(biāo)準(zhǔn)之下，而不問是什么原因。所以它所起的“保底”作用是普遍適用的。(4)兼顧公平和效率的原則。改革開放以來，中國調(diào)整了自己的社會目標(biāo)，把提高經(jīng)濟效率放到優(yōu)先的地位，同時兼顧“公平”問題，并將它和“效率”有機地統(tǒng)一起來，即將“按勞分配”和“共同富裕”統(tǒng)一起來，將國家利益、社會利益和個人利益調(diào)整到一個適度的點上。用一句話來概括，就是在勤勞致富的前提下，“上不封頂下保底”。最低生活保障線制度所起的就是體現(xiàn)社會公平的“保底”的作用。(5)滿足最低生活需求的原則。就當(dāng)前中國的國情而言，最低生活保障線制度的目標(biāo)必須是也只能是著眼于“保底”。它要對付的是現(xiàn)實存在的貧困現(xiàn)象，使已經(jīng)陷入貧困的那一部分社會成員能夠休養(yǎng)生息，繼而迅速擺脫貧困。同時，最低生活保障線制度的目標(biāo)只能是“保底”，它也要防止對它的依賴，防止不勞而獲的思想滋生和蔓延。(6)政府主導(dǎo)、社會為輔的原則。市場經(jīng)濟條件下，政府職能發(fā)展之一就是用社會政策維護社會公平。因此，實行最低生活保障線制度足政府的義不容辭的社會責(zé)任。企業(yè)和社區(qū)以及各種社團的救助行動，只能作為輔助和必要補充，目前在若干城市中建立的最低生活保障制度，已然表現(xiàn)出一種“地方政府行為”，這些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)是明智的、具有現(xiàn)代意識的，他們對市場經(jīng)濟的規(guī)律有了更深刻的認識。(7)條件統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別的原則。中國地域廣闊，情況復(fù)雜，社會、經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，因此最低生活保障線制度實行全國大一統(tǒng)是不切合實際的。因此，應(yīng)該發(fā)揮地方政府的積極性。在救助條件統(tǒng)一的大前提下，由各地根據(jù)自己的實際情況制定標(biāo)準(zhǔn)，才是切實可行的。(8)依法救助、保障權(quán)的原則。上述原則最終應(yīng)以制定1．社會救助是穩(wěn)定社會的重要手段社會穩(wěn)定是一個社會進步和發(fā)展的重要標(biāo)志和條件，其首先表現(xiàn)為作為社會的主體——人的關(guān)系的穩(wěn)定與和諧，這種穩(wěn)定與和諧是以社會收入分配的公平和社會成員生存權(quán)利的保證為條件的。在現(xiàn)代社會，由于人們占有財產(chǎn)的數(shù)額不同，自身的勞動能力和就業(yè)機會也存在差異，市場分配機制又是以社會評價的人們對資本量和勞動量的付出為依據(jù)來確定收入數(shù)額的，這就容易產(chǎn)生分配中效率對公平的排斥，一部分社會成員會由于各種原因無法從市場上獲得維持生存所需要的收入，生存的基本權(quán)利因而得不到保障，成為社會不穩(wěn)定的因素。國家和社會通過社會救助為低收入和無收人的社會成員提供最低生活保障，減輕其生活上的困難，防止由于人們對社會收入分配公平的懷疑而造成的社會不穩(wěn)定隱患，可以起到協(xié)調(diào)社會關(guān)系，促進社會認同，穩(wěn)定社會的作用。2．社會救助是實現(xiàn)社會公正的重要前提人類社會是充滿競爭的社會，現(xiàn)代社會的競爭尤其激烈。由于個人、家庭或者社會的原因，一些人總是可能與其他人在競爭起點上存在差距，因而在社會競爭中處于明顯的劣勢。如果不進行必要的社會干預(yù)，這種競爭顯然是不公平的。放任這種競爭，實際上是把人類社會還原為動物社會，遵循簡單的生物法則，從而也就損害了人類社會的獨特價值以及人類社會和諧的基礎(chǔ)。實施社會救助有助于縮小社會成員在競爭起點上的差距，使陷于困境的社會成員得到一定的社會支持，有一個恢復(fù)調(diào)整自己的機會，以便在一個相對公平的起點上參與社會競爭。在這方面，基本生活救助、教育救助和醫(yī)療救助等的價值尤其明顯。3．社會救助是國家宏觀調(diào)控的重要工作社會救助實際上是一種收入再分配制度，也是一種收入調(diào)節(jié)制度，它會影響社會需求的總量和結(jié)構(gòu)，成為國家調(diào)節(jié)社會需求，進而調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的重要手段。因此，在現(xiàn)代社會，社會救助不僅具有保障社會成員最低生活需要的功能，而且還具有作為國家宏觀調(diào)控政策工具的功能，對經(jīng)濟運行具有一種“自動穩(wěn)定器”的功能和作用。具體表現(xiàn)為：在社會需求不足、經(jīng)濟衰退時，就