【正文】 8 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 5．政策環(huán)境： （ 1）燃油稅政策是在農(nóng)村費改稅和海南試點的背景下進行的。費改稅的大框架要求，取締不合理費用，規(guī)范合理收費的標準，將部分合理的費用改為稅收。 （ 2）國際油價的變動影響政策的出臺。朱镕基總理的講話以及原國家稅務(wù)總局官員的多次講話都指出，國際油價是主要的影響因素。 6．政策資源： 1．權(quán)威資源：政策的不斷反復，不斷地改變了社會公眾的預期，影響了政策的權(quán)威；部分地區(qū)出現(xiàn)了拒繳養(yǎng)路費的情況；少數(shù)地方政府尋求“用足、用好養(yǎng)路費政策”，作為“燃油稅政策的一個對策。 2．社會成本：（ 1）引起油價的波動；（ 2）引起社會心理預期的變化；（ 3）拒繳養(yǎng)路費。 3．政策制定費用：投入大量人力、物力、財力進行調(diào)研。 7．燃油稅政策的前景問題： 主要包括：（ 1）是否會出臺？什么時間出臺？（ 2）是否會按原方案實施？（ 3）實施后將會產(chǎn)生哪些社會影響？（ 4）導致燃油稅政策難以出臺的原因是什么？ .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 第十講 政策執(zhí)行 政策效果的實現(xiàn)至少取決于兩個前提：一是政策制定質(zhì)量的高低，也就是好政策壞政策的問題；二是政策執(zhí)行的質(zhì)量高低，也就是好政策能否得到好執(zhí)行。很多政策往往就是因為沒有得到充分有效的執(zhí)行，而被認為是“惡法”。應(yīng)該意識到，政策執(zhí)行受到很多復雜因素的影響，其中主要的因素有四個，即：理想政策、執(zhí)行機構(gòu)、政策環(huán)境和目標團體。 一、政策執(zhí)行的基本理論 （一）行動理論 認為政策執(zhí)行是指對某一項公共政策所要采取的廣泛行動，其中包括解釋活動、組織活動和實施活動。解釋活動是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾能理解且接受的東西，組織活動是要建立執(zhí)行政策的組織機構(gòu)，實施活動是由執(zhí)行機構(gòu)提供一定資源與服務(wù)。 （二）組織理論 認為政策執(zhí)行都需要組織，沒有組織就沒有執(zhí)行。執(zhí)行組織的嚴密程度，正式或非正式的屬性以及對政策的理解能力和立場都會影響政策執(zhí)行的效果。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （三）因果理論 1．把政策決定看成是一種假設(shè)。政策執(zhí)行是按地圖所指引的方向到達目的地。 2．把政策中的潛在因果假設(shè)分為兩個因素：貫徹影響力，主要涉及到政策過程中按既定目標實現(xiàn)政策輸出的能力；技術(shù)能力，是政策輸出導致所希望的結(jié)果產(chǎn)生的能力。 3．重點關(guān)心兩類因果問題：政策制定者在多大程度上理解了影響目標實現(xiàn)的主要因素和因果關(guān)系？決策者在多大程度上授予執(zhí)行機構(gòu)控制這些關(guān)系的權(quán)力，使執(zhí)行機構(gòu)至少有潛力實現(xiàn)目標？ （四）管理理論 認為主要負責政策執(zhí)行的行政機構(gòu)，不僅受其合法委任權(quán)的影響，而且還要受到與之相關(guān)的利益集團的影響，政策系統(tǒng)中立法機關(guān)干預的影響，以及特定的政治環(huán)境中其他各種因素的影響。因此，關(guān)鍵的問題就在于如何管理這些復雜的關(guān)系。 （五）交易理論 認為政策執(zhí)行是一個政治上討價還價的過程。政策執(zhí)行者與政策對象之間通過不同的交易方式，在各種力量的互動過程中，達成某種妥協(xié)、退讓和默契。依據(jù)某種價值標準制定的政策目標與方案是較為理想的結(jié)果，而在實際中是行不通的。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （六）系統(tǒng)理論 認為政策執(zhí)行過程的分析，可以理解為外界環(huán)境對政策系統(tǒng)進行物質(zhì)、能量、信息的輸入，系統(tǒng)產(chǎn)生了政策輸出，由政策結(jié)果和反饋提供了政策的評價與再輸入過程。人們自然把力量放在執(zhí)行分析上，比如行政機構(gòu)的政策輸出與實際政策結(jié)果是否與原政策目標一致？ （七）演化理論 認為在提出政策問題、制定政策目標、擬定政策方案的過程中，都存在著許多不確定性和模糊性，多重目標實際上會產(chǎn)生矛盾與沖突。政策方案是粗線條的設(shè)計。內(nèi)部因素、環(huán)境變量不斷變化，都會帶來更大的不可知性。因而在實際執(zhí)行的過程中，會對原有目標不斷地重新設(shè)計。政策制定是反復的形成、執(zhí)行、再形成的演化過程。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 二、政策執(zhí)行的兩個主要模型 （一）浴盆模型 公共政策也是基于對社會客觀事物之間的矛盾及其規(guī)律的認識基礎(chǔ)上提出的，有其特定實施對象與范圍。事物的不斷發(fā)展變化，與政策相對穩(wěn)定性之間的矛盾，決定了每一項政策都有其失效過程。要保證政策執(zhí)行的可靠性，就要控制它的失效性。 1．一般說來，政策失效主要表現(xiàn)在三個階段上的三種失效： （ 1）早期失效：其原因是傳統(tǒng)習慣的阻力，使人們對政策的不了解；同時，政策本身還可能存在不少缺陷。在政策執(zhí)行初期，存在著相當高的失效率，即在約束條件下，目標實現(xiàn)的可靠性較差。 比如，現(xiàn)在在很多地方實行的“首次不罰”政策?！笆状尾涣P”政策的假設(shè)是：政策剛出臺時，人們不會了解或完全了解政府的內(nèi)容，有時候甚至根本不知道政策已經(jīng)出臺。因此，首次違反政策是情有可原的，可以“不知者不怪”。從理論上來說，“首次不罰”政策正是對早期失效的認識，同時又反其道而行之。另外，“首次不罰”的政策具有人性化的特點，但需要預防的問題是如何識別是首次的問題，如何防止政策規(guī)避的問題。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （ 2）偶然失效：通過執(zhí)行過程的一段陣痛之后，隨著人們對政策的理解與認同， 以及政策本身的自我完善，執(zhí)行過程逐步進入正常狀態(tài)。這時政策功能的設(shè)計可以比較充分地發(fā)揮，盡管失效也存在，但失效率最低。 （ 3）耗損失效：隨著主客觀條件的變化，政策開始老化，失效率又逐步上升。需要調(diào)整、修改已有政策，或者重新制定政策。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 2．對浴盆模型的分析 （ 1）它的本質(zhì)內(nèi)容是：揭示了政策實施過程中政策效力的變化過程，可以理解為政策實施時間與政策效力的關(guān)系，也可以理解為政策實施時間與政策失效率之間的關(guān)系。 （ 2）根據(jù)該模型，需要在實踐中注意解決的問題包括： 早期失效是難免的，不要輕易修改政策，造成政策不穩(wěn)定。比如國有股減持政策。 偶然失效出現(xiàn)時，要不斷采取追蹤檢查，提出新措施，修正原方案，盡可能地使這一時期延長。 耗損失效出現(xiàn)時，失效率反映政策老化的程度，要抓緊機會，做好政策創(chuàng)新，必須及時制定出新政策，取而代之。在我國的公共政策實踐當中，有很多過時老化的政策都需要清理，清理的思路是：取消不符合實際需要的政策；在實踐中仍有需要的政策應(yīng)該及時調(diào)整。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）史密斯模型 1．主要內(nèi)容： 史密斯模型概括了政策執(zhí)行過程中的主要影響因素，實際上是對七種政策執(zhí)行理論所做的抽象和概括。具體說，政策執(zhí)行的要素包括： （ 1）理想政策：它是政策制定者試圖追求的相互作用形式，特別是政策執(zhí)行機構(gòu)與政策對象之間的相互作用形式。 （ 2）目標群體：是受政策最直接影響的，必須對政策采取適當反應(yīng)的符合政策要求的群體或個體。目標群體也就是我們所說的政策對象。政策對象包括潛在對象和現(xiàn)實對象。潛在的政策對象可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的政策對象。 （ 3）執(zhí)行機構(gòu)：是政府機構(gòu)中負責政策執(zhí)行的組織。 （ 4）政策環(huán)境：是那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的那些要素。體現(xiàn)了政策要適應(yīng)環(huán)境需要、政策要改變環(huán)境的思想。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 2．對史密斯模型的簡單分析 （ 1）史密斯模型的主要內(nèi)容可以集中地概括為 20個字，也就是理想政策、目標群體、執(zhí)行機構(gòu)、政策環(huán)境和相互關(guān)系。簡單地說，史密斯模型說明了政策執(zhí)行的四個要素及其相互關(guān)系。 （ 2）可以分析的幾對關(guān)系包括： 理想政策與目標群體之間的關(guān)系。涉及到目標群體是拒絕、違反、服從還是規(guī)避政策。涉及到目標群體是否能夠理解理想政策的真正意圖。 理想政策與執(zhí)行機構(gòu)之間的關(guān)系。組織理論很好地說明了這個問題。執(zhí)行機構(gòu)的立場與理想政策是否一致，執(zhí)行機構(gòu)能否正確、準確地理解理想政策，都會影響政策執(zhí)行后所可能取得的結(jié)果。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 理想政策與政策環(huán)境之間的關(guān)系。 政策環(huán)境包括的內(nèi)容非常之多，通常有政治、經(jīng)濟、文化、社會、科技、倫理道德等等。燃油稅政策中，國際油價的影響就是該項政策的重要環(huán)境因素。不同地區(qū)之間的文化差異也會影響理想政策的實施。比如，“只做政策允許的事情”和“凡是政策沒有禁止的事情就可以做”是兩種截然不同的價值觀。這樣的價值觀會影響政策的執(zhí)行。 執(zhí)行機構(gòu)與目標群體之間的關(guān)系。 執(zhí)行機構(gòu)是管制還是服務(wù)于目標群體是兩種不同的價值取向；執(zhí)行機構(gòu)所采取的政策手段或工具會影響他們與目標群體之間的關(guān)系。執(zhí)行機構(gòu)與目標群體之間的關(guān)系定位，是政策執(zhí)行的基本價值取向問題。 執(zhí)行機構(gòu)與政策環(huán)境之間的關(guān)系。 與目標群體一樣，執(zhí)行機構(gòu)也會受到政策環(huán)境的影響。比如對上負責可能帶來嚴格執(zhí)行政策的結(jié)果；社會總體的環(huán)境決定了執(zhí)行機構(gòu)面對有利或敵對的政策環(huán)境時所可能采取的行動。需要注意的是，政策執(zhí)行機構(gòu)往往扮演著雙重身份，一是政策對象，二是執(zhí)行機構(gòu)。如何處理這種角色沖突也會影響執(zhí)行的效果。 目標群體與政策環(huán)境之間的關(guān)系。 一方面，目標群體受政策環(huán)境的影響；另一方面，目標群體的實際行為和價值觀又構(gòu)成了政策環(huán)境的組成部分。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 三、政策執(zhí)行的其他問題： （一）上有政策、下有對策的問題： 1．區(qū)分“政策”本身是否是合理可行的，否則有對策就會是必然的。 2．上有政策、下有對策的問題應(yīng)該放到新的視角中來分析，特別是應(yīng)該放到利益關(guān)系的框架中進行分析。上有政策、下有對策體現(xiàn)了兩個相對獨立的利益實體之間的關(guān)系。上有上的利益，下有下有利益。兩種利益不相一致時，就會出現(xiàn)上有政策、下有對策的現(xiàn)象。 3．上有政策、下有對策問題實際上是站在上級的立場上來看待問題的，往往會有道德上的譴責或者是靠行政命令來解決問題的傾向。但是客觀地說，應(yīng)該站在社會的立場上來看待上與下之間的關(guān)系。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）政策方案調(diào)整問題 政策方案調(diào)整是政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)政策目標與方案需重大調(diào)整所做出的決策。它發(fā)生在執(zhí)行過程中，并非以原有政策問題為起點，所得方案更優(yōu)，修正會對社會心理產(chǎn)生影響。比如，抓大放小政策與國有股減持。 政策方案調(diào)整與浴盆模型中所說的政策調(diào)整有所不同。前者發(fā)生在執(zhí)行階段，后者發(fā)生在評估以后的階段。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 第十一講 公共政策評估 公共政策評估往往被認為是公共政策過程的最終環(huán)節(jié)。這種認識是不夠全面的。如果從動態(tài)公共政策過程的角度來看，政策評估既可能是政策方案不斷充實完善的環(huán)節(jié)，也可能是新一輪公共政策制定的過程。如果從評估的目的來看，評估本身不是目的，評估是為了改進。公共政策評估從實質(zhì)上來說是為了改進公共政策的質(zhì)量。只有明確了這個目的，才能正確地看待公共政策評估及其內(nèi)容。 一、政策效果評估的內(nèi)容 （一）政策效果評估的三種類型 1．政策結(jié)果評價：即評價政策執(zhí)行結(jié)果實現(xiàn)政策預期目標的程度。包括兩個層次：一是是否實現(xiàn)了預期目標；二是在多大程度上實現(xiàn)了預期目標。 2．政策效益評價：是對政策結(jié)果和政策投入之間關(guān)系所做的評價。 3．政策效力評價：是就政策對社會及政策對象所產(chǎn)生的綜合影響力的評價。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）政策效果評價的標準 1．政策投入：在政策執(zhí)行過程中所投入的各種資源的質(zhì)與量以及分配狀況。這里主要涉及政策資源的問題。政策資源不僅僅是人財物，還包括政策制定和實施過程中的組織資源，也就是大量可資利用的社會組織或社會團體。不能否認，非營利組織在政策實施過程中扮演著重要作用。比如，《社會救助管理辦法》的實施過程，就需要關(guān)注非營利組織可能發(fā)揮怎么樣的作用。 2．政策績效：依據(jù)具體明確的目標，分析政策對客觀事物與政策環(huán)境所造成的實際影響，績效既包括政策推動的結(jié)果，又含有民眾心目中認定的滿意程度。 3．政策效率：投入工作量與績效之間的比例關(guān)系。這是從經(jīng)濟意義上來看待效率的。不同于簡單的時間效率，也不同于一般意義上所說的行政效率。 4．充分性：滿足人們需求、價值或機會的有效程度，反映了績效的高低。比如，公務(wù)員加薪政策。 .2238 迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 5．公平性：政策所投入的工作量，以有產(chǎn)生的績效在社會不同群體間公平分配的程度。政策當中的公平問題可以視為是終極的價值追求，現(xiàn)實中只能實現(xiàn)相對的公平。但應(yīng)該注意公共政策通過再分配過程在促進社會公平方面的作用。比如，公務(wù)員加薪政策。 6．適當性：政策目標和所表現(xiàn)出的價值偏好，以及所依據(jù)的假設(shè)是否合適。即政策追求的目標是否是社會期望的，政策成本與利益分配是否公平、公正。這涉及到政策的合法性和合理性問題。比如撞死了白撞。 7．執(zhí)行力：探求影響政策成敗的原因，進而導致因果模型的構(gòu)建。 8．社會發(fā)展總指標：對社會狀態(tài)與發(fā)展的數(shù)量描述與