【正文】 8 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 5．政策環(huán)境： （ 1）燃油稅政策是在農(nóng)村費(fèi)改稅和海南試點(diǎn)的背景下進(jìn)行的。費(fèi)改稅的大框架要求，取締不合理費(fèi)用，規(guī)范合理收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，將部分合理的費(fèi)用改為稅收。 （ 2）國(guó)際油價(jià)的變動(dòng)影響政策的出臺(tái)。朱镕基總理的講話以及原國(guó)家稅務(wù)總局官員的多次講話都指出，國(guó)際油價(jià)是主要的影響因素。 6．政策資源： 1．權(quán)威資源：政策的不斷反復(fù)，不斷地改變了社會(huì)公眾的預(yù)期，影響了政策的權(quán)威；部分地區(qū)出現(xiàn)了拒繳養(yǎng)路費(fèi)的情況；少數(shù)地方政府尋求“用足、用好養(yǎng)路費(fèi)政策”，作為“燃油稅政策的一個(gè)對(duì)策。 2．社會(huì)成本：（ 1）引起油價(jià)的波動(dòng)；（ 2）引起社會(huì)心理預(yù)期的變化；（ 3）拒繳養(yǎng)路費(fèi)。 3．政策制定費(fèi)用：投入大量人力、物力、財(cái)力進(jìn)行調(diào)研。 7．燃油稅政策的前景問題： 主要包括：（ 1）是否會(huì)出臺(tái)？什么時(shí)間出臺(tái)？（ 2）是否會(huì)按原方案實(shí)施？（ 3）實(shí)施后將會(huì)產(chǎn)生哪些社會(huì)影響？（ 4）導(dǎo)致燃油稅政策難以出臺(tái)的原因是什么？ .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 第十講 政策執(zhí)行 政策效果的實(shí)現(xiàn)至少取決于兩個(gè)前提：一是政策制定質(zhì)量的高低，也就是好政策壞政策的問題；二是政策執(zhí)行的質(zhì)量高低，也就是好政策能否得到好執(zhí)行。很多政策往往就是因?yàn)闆]有得到充分有效的執(zhí)行，而被認(rèn)為是“惡法”。應(yīng)該意識(shí)到，政策執(zhí)行受到很多復(fù)雜因素的影響，其中主要的因素有四個(gè)，即：理想政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境和目標(biāo)團(tuán)體。 一、政策執(zhí)行的基本理論 （一）行動(dòng)理論 認(rèn)為政策執(zhí)行是指對(duì)某一項(xiàng)公共政策所要采取的廣泛行動(dòng)，其中包括解釋活動(dòng)、組織活動(dòng)和實(shí)施活動(dòng)。解釋活動(dòng)是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾能理解且接受的東西，組織活動(dòng)是要建立執(zhí)行政策的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)施活動(dòng)是由執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供一定資源與服務(wù)。 （二）組織理論 認(rèn)為政策執(zhí)行都需要組織，沒有組織就沒有執(zhí)行。執(zhí)行組織的嚴(yán)密程度，正式或非正式的屬性以及對(duì)政策的理解能力和立場(chǎng)都會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （三）因果理論 1．把政策決定看成是一種假設(shè)。政策執(zhí)行是按地圖所指引的方向到達(dá)目的地。 2．把政策中的潛在因果假設(shè)分為兩個(gè)因素：貫徹影響力，主要涉及到政策過程中按既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政策輸出的能力；技術(shù)能力，是政策輸出導(dǎo)致所希望的結(jié)果產(chǎn)生的能力。 3．重點(diǎn)關(guān)心兩類因果問題：政策制定者在多大程度上理解了影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要因素和因果關(guān)系？決策者在多大程度上授予執(zhí)行機(jī)構(gòu)控制這些關(guān)系的權(quán)力，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)至少有潛力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)？ （四）管理理論 認(rèn)為主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的行政機(jī)構(gòu)，不僅受其合法委任權(quán)的影響，而且還要受到與之相關(guān)的利益集團(tuán)的影響，政策系統(tǒng)中立法機(jī)關(guān)干預(yù)的影響，以及特定的政治環(huán)境中其他各種因素的影響。因此，關(guān)鍵的問題就在于如何管理這些復(fù)雜的關(guān)系。 （五）交易理論 認(rèn)為政策執(zhí)行是一個(gè)政治上討價(jià)還價(jià)的過程。政策執(zhí)行者與政策對(duì)象之間通過不同的交易方式，在各種力量的互動(dòng)過程中，達(dá)成某種妥協(xié)、退讓和默契。依據(jù)某種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)制定的政策目標(biāo)與方案是較為理想的結(jié)果，而在實(shí)際中是行不通的。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （六）系統(tǒng)理論 認(rèn)為政策執(zhí)行過程的分析，可以理解為外界環(huán)境對(duì)政策系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的輸入，系統(tǒng)產(chǎn)生了政策輸出，由政策結(jié)果和反饋提供了政策的評(píng)價(jià)與再輸入過程。人們自然把力量放在執(zhí)行分析上，比如行政機(jī)構(gòu)的政策輸出與實(shí)際政策結(jié)果是否與原政策目標(biāo)一致？ （七）演化理論 認(rèn)為在提出政策問題、制定政策目標(biāo)、擬定政策方案的過程中，都存在著許多不確定性和模糊性，多重目標(biāo)實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生矛盾與沖突。政策方案是粗線條的設(shè)計(jì)。內(nèi)部因素、環(huán)境變量不斷變化，都會(huì)帶來(lái)更大的不可知性。因而在實(shí)際執(zhí)行的過程中，會(huì)對(duì)原有目標(biāo)不斷地重新設(shè)計(jì)。政策制定是反復(fù)的形成、執(zhí)行、再形成的演化過程。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 二、政策執(zhí)行的兩個(gè)主要模型 （一）浴盆模型 公共政策也是基于對(duì)社會(huì)客觀事物之間的矛盾及其規(guī)律的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上提出的，有其特定實(shí)施對(duì)象與范圍。事物的不斷發(fā)展變化，與政策相對(duì)穩(wěn)定性之間的矛盾，決定了每一項(xiàng)政策都有其失效過程。要保證政策執(zhí)行的可靠性，就要控制它的失效性。 1．一般說(shuō)來(lái)，政策失效主要表現(xiàn)在三個(gè)階段上的三種失效： （ 1）早期失效：其原因是傳統(tǒng)習(xí)慣的阻力，使人們對(duì)政策的不了解；同時(shí)，政策本身還可能存在不少缺陷。在政策執(zhí)行初期，存在著相當(dāng)高的失效率，即在約束條件下，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可靠性較差。 比如，現(xiàn)在在很多地方實(shí)行的“首次不罰”政策?！笆状尾涣P”政策的假設(shè)是：政策剛出臺(tái)時(shí)，人們不會(huì)了解或完全了解政府的內(nèi)容，有時(shí)候甚至根本不知道政策已經(jīng)出臺(tái)。因此，首次違反政策是情有可原的，可以“不知者不怪”。從理論上來(lái)說(shuō)，“首次不罰”政策正是對(duì)早期失效的認(rèn)識(shí)，同時(shí)又反其道而行之。另外，“首次不罰”的政策具有人性化的特點(diǎn)，但需要預(yù)防的問題是如何識(shí)別是首次的問題，如何防止政策規(guī)避的問題。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （ 2）偶然失效：通過執(zhí)行過程的一段陣痛之后，隨著人們對(duì)政策的理解與認(rèn)同， 以及政策本身的自我完善，執(zhí)行過程逐步進(jìn)入正常狀態(tài)。這時(shí)政策功能的設(shè)計(jì)可以比較充分地發(fā)揮，盡管失效也存在，但失效率最低。 （ 3）耗損失效：隨著主客觀條件的變化，政策開始老化，失效率又逐步上升。需要調(diào)整、修改已有政策，或者重新制定政策。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 2．對(duì)浴盆模型的分析 （ 1）它的本質(zhì)內(nèi)容是：揭示了政策實(shí)施過程中政策效力的變化過程，可以理解為政策實(shí)施時(shí)間與政策效力的關(guān)系，也可以理解為政策實(shí)施時(shí)間與政策失效率之間的關(guān)系。 （ 2）根據(jù)該模型，需要在實(shí)踐中注意解決的問題包括： 早期失效是難免的，不要輕易修改政策，造成政策不穩(wěn)定。比如國(guó)有股減持政策。 偶然失效出現(xiàn)時(shí)，要不斷采取追蹤檢查，提出新措施，修正原方案，盡可能地使這一時(shí)期延長(zhǎng)。 耗損失效出現(xiàn)時(shí)，失效率反映政策老化的程度，要抓緊機(jī)會(huì)，做好政策創(chuàng)新，必須及時(shí)制定出新政策，取而代之。在我國(guó)的公共政策實(shí)踐當(dāng)中，有很多過時(shí)老化的政策都需要清理，清理的思路是：取消不符合實(shí)際需要的政策；在實(shí)踐中仍有需要的政策應(yīng)該及時(shí)調(diào)整。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）史密斯模型 1．主要內(nèi)容： 史密斯模型概括了政策執(zhí)行過程中的主要影響因素，實(shí)際上是對(duì)七種政策執(zhí)行理論所做的抽象和概括。具體說(shuō)，政策執(zhí)行的要素包括： （ 1）理想政策：它是政策制定者試圖追求的相互作用形式，特別是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策對(duì)象之間的相互作用形式。 （ 2）目標(biāo)群體：是受政策最直接影響的，必須對(duì)政策采取適當(dāng)反應(yīng)的符合政策要求的群體或個(gè)體。目標(biāo)群體也就是我們所說(shuō)的政策對(duì)象。政策對(duì)象包括潛在對(duì)象和現(xiàn)實(shí)對(duì)象。潛在的政策對(duì)象可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的政策對(duì)象。 （ 3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：是政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織。 （ 4）政策環(huán)境：是那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的那些要素。體現(xiàn)了政策要適應(yīng)環(huán)境需要、政策要改變環(huán)境的思想。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 2．對(duì)史密斯模型的簡(jiǎn)單分析 （ 1）史密斯模型的主要內(nèi)容可以集中地概括為 20個(gè)字，也就是理想政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境和相互關(guān)系。簡(jiǎn)單地說(shuō)，史密斯模型說(shuō)明了政策執(zhí)行的四個(gè)要素及其相互關(guān)系。 （ 2）可以分析的幾對(duì)關(guān)系包括： 理想政策與目標(biāo)群體之間的關(guān)系。涉及到目標(biāo)群體是拒絕、違反、服從還是規(guī)避政策。涉及到目標(biāo)群體是否能夠理解理想政策的真正意圖。 理想政策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。組織理論很好地說(shuō)明了這個(gè)問題。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)與理想政策是否一致，執(zhí)行機(jī)構(gòu)能否正確、準(zhǔn)確地理解理想政策，都會(huì)影響政策執(zhí)行后所可能取得的結(jié)果。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 理想政策與政策環(huán)境之間的關(guān)系。 政策環(huán)境包括的內(nèi)容非常之多，通常有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、倫理道德等等。燃油稅政策中，國(guó)際油價(jià)的影響就是該項(xiàng)政策的重要環(huán)境因素。不同地區(qū)之間的文化差異也會(huì)影響理想政策的實(shí)施。比如，“只做政策允許的事情”和“凡是政策沒有禁止的事情就可以做”是兩種截然不同的價(jià)值觀。這樣的價(jià)值觀會(huì)影響政策的執(zhí)行。 執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體之間的關(guān)系。 執(zhí)行機(jī)構(gòu)是管制還是服務(wù)于目標(biāo)群體是兩種不同的價(jià)值取向；執(zhí)行機(jī)構(gòu)所采取的政策手段或工具會(huì)影響他們與目標(biāo)群體之間的關(guān)系。執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體之間的關(guān)系定位，是政策執(zhí)行的基本價(jià)值取向問題。 執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策環(huán)境之間的關(guān)系。 與目標(biāo)群體一樣，執(zhí)行機(jī)構(gòu)也會(huì)受到政策環(huán)境的影響。比如對(duì)上負(fù)責(zé)可能帶來(lái)嚴(yán)格執(zhí)行政策的結(jié)果；社會(huì)總體的環(huán)境決定了執(zhí)行機(jī)構(gòu)面對(duì)有利或敵對(duì)的政策環(huán)境時(shí)所可能采取的行動(dòng)。需要注意的是，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往扮演著雙重身份，一是政策對(duì)象，二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如何處理這種角色沖突也會(huì)影響執(zhí)行的效果。 目標(biāo)群體與政策環(huán)境之間的關(guān)系。 一方面，目標(biāo)群體受政策環(huán)境的影響；另一方面，目標(biāo)群體的實(shí)際行為和價(jià)值觀又構(gòu)成了政策環(huán)境的組成部分。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 三、政策執(zhí)行的其他問題： （一）上有政策、下有對(duì)策的問題： 1．區(qū)分“政策”本身是否是合理可行的，否則有對(duì)策就會(huì)是必然的。 2．上有政策、下有對(duì)策的問題應(yīng)該放到新的視角中來(lái)分析，特別是應(yīng)該放到利益關(guān)系的框架中進(jìn)行分析。上有政策、下有對(duì)策體現(xiàn)了兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益實(shí)體之間的關(guān)系。上有上的利益，下有下有利益。兩種利益不相一致時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)上有政策、下有對(duì)策的現(xiàn)象。 3．上有政策、下有對(duì)策問題實(shí)際上是站在上級(jí)的立場(chǎng)上來(lái)看待問題的，往往會(huì)有道德上的譴責(zé)或者是靠行政命令來(lái)解決問題的傾向。但是客觀地說(shuō)，應(yīng)該站在社會(huì)的立場(chǎng)上來(lái)看待上與下之間的關(guān)系。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）政策方案調(diào)整問題 政策方案調(diào)整是政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)與方案需重大調(diào)整所做出的決策。它發(fā)生在執(zhí)行過程中，并非以原有政策問題為起點(diǎn)，所得方案更優(yōu)，修正會(huì)對(duì)社會(huì)心理產(chǎn)生影響。比如，抓大放小政策與國(guó)有股減持。 政策方案調(diào)整與浴盆模型中所說(shuō)的政策調(diào)整有所不同。前者發(fā)生在執(zhí)行階段，后者發(fā)生在評(píng)估以后的階段。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 第十一講 公共政策評(píng)估 公共政策評(píng)估往往被認(rèn)為是公共政策過程的最終環(huán)節(jié)。這種認(rèn)識(shí)是不夠全面的。如果從動(dòng)態(tài)公共政策過程的角度來(lái)看，政策評(píng)估既可能是政策方案不斷充實(shí)完善的環(huán)節(jié)，也可能是新一輪公共政策制定的過程。如果從評(píng)估的目的來(lái)看，評(píng)估本身不是目的，評(píng)估是為了改進(jìn)。公共政策評(píng)估從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)是為了改進(jìn)公共政策的質(zhì)量。只有明確了這個(gè)目的，才能正確地看待公共政策評(píng)估及其內(nèi)容。 一、政策效果評(píng)估的內(nèi)容 （一）政策效果評(píng)估的三種類型 1．政策結(jié)果評(píng)價(jià)：即評(píng)價(jià)政策執(zhí)行結(jié)果實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)的程度。包括兩個(gè)層次：一是是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)；二是在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。 2．政策效益評(píng)價(jià)：是對(duì)政策結(jié)果和政策投入之間關(guān)系所做的評(píng)價(jià)。 3．政策效力評(píng)價(jià)：是就政策對(duì)社會(huì)及政策對(duì)象所產(chǎn)生的綜合影響力的評(píng)價(jià)。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）政策效果評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn) 1．政策投入：在政策執(zhí)行過程中所投入的各種資源的質(zhì)與量以及分配狀況。這里主要涉及政策資源的問題。政策資源不僅僅是人財(cái)物，還包括政策制定和實(shí)施過程中的組織資源，也就是大量可資利用的社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體。不能否認(rèn)，非營(yíng)利組織在政策實(shí)施過程中扮演著重要作用。比如，《社會(huì)救助管理辦法》的實(shí)施過程，就需要關(guān)注非營(yíng)利組織可能發(fā)揮怎么樣的作用。 2．政策績(jī)效：依據(jù)具體明確的目標(biāo)，分析政策對(duì)客觀事物與政策環(huán)境所造成的實(shí)際影響，績(jī)效既包括政策推動(dòng)的結(jié)果，又含有民眾心目中認(rèn)定的滿意程度。 3．政策效率：投入工作量與績(jī)效之間的比例關(guān)系。這是從經(jīng)濟(jì)意義上來(lái)看待效率的。不同于簡(jiǎn)單的時(shí)間效率，也不同于一般意義上所說(shuō)的行政效率。 4．充分性：滿足人們需求、價(jià)值或機(jī)會(huì)的有效程度，反映了績(jī)效的高低。比如，公務(wù)員加薪政策。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 5．公平性：政策所投入的工作量，以有產(chǎn)生的績(jī)效在社會(huì)不同群體間公平分配的程度。政策當(dāng)中的公平問題可以視為是終極的價(jià)值追求，現(xiàn)實(shí)中只能實(shí)現(xiàn)相對(duì)的公平。但應(yīng)該注意公共政策通過再分配過程在促進(jìn)社會(huì)公平方面的作用。比如，公務(wù)員加薪政策。 6．適當(dāng)性：政策目標(biāo)和所表現(xiàn)出的價(jià)值偏好，以及所依據(jù)的假設(shè)是否合適。即政策追求的目標(biāo)是否是社會(huì)期望的，政策成本與利益分配是否公平、公正。這涉及到政策的合法性和合理性問題。比如撞死了白撞。 7．執(zhí)行力：探求影響政策成敗的原因，進(jìn)而導(dǎo)致因果模型的構(gòu)建。 8．社會(huì)發(fā)展總指標(biāo)：對(duì)社會(huì)狀態(tài)與發(fā)展的數(shù)量描述與