【正文】 開發(fā)商用商品房補償給農(nóng)民，給農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，符合條件的繳納社保。　　遠郊的區(qū)縣?？h政府計劃劃出一萬畝土地建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)，引進45家大型農(nóng)業(yè)企業(yè)投資現(xiàn)代規(guī)?；r(nóng)業(yè)。該一萬畝土地全面平整，宅基地復(fù)墾，按規(guī)劃修建標準化道路。作為投資補償，將其中的15002000畝外緣土地作為宅基地置換的建設(shè)用地劃給投資企業(yè)，投資企業(yè)負責為農(nóng)民修建現(xiàn)代化的住宅?！　〗嫉膮^(qū)縣下面的一個鄉(xiāng)，鄉(xiāng)里準備將幾個村的農(nóng)民搬出來整體居住，宅基地復(fù)墾，在外圍劃出等量的土地給開發(fā)商，開發(fā)商修建房屋補償農(nóng)民?！　∵@是我見到的幾種基本模式，全國現(xiàn)在對于宅基地置換熱情相當高，但就我個人觀點，除了第一種外，后兩種模式操作不當，以農(nóng)業(yè)為名的圈地、基層官員尋租風險很大。　　第三種模式當?shù)氐钟|情緒就很大，官員認為農(nóng)民不開化不理解現(xiàn)代化，農(nóng)民的問題很實際，搬出去是住得不錯，但是你讓我早上扛著鋤頭走一個小時去種地?　　宅基地置換并非不好，但只有嚴格控制數(shù)量、控制審批等級、易緩不易急，成熟一個批一個，才能將覬覦農(nóng)村土地，又不愿從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投機客擋在門外。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，逐步破除城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，促進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動。城鄉(xiāng)二元化體制，是造成城鄉(xiāng)差距越來越大的重要原因。我們現(xiàn)在提出構(gòu)建和諧社會，就是要縮小城鄉(xiāng)差異。縮小城鄉(xiāng)差異，首先要進一步夯實三農(nóng)發(fā)展的基礎(chǔ)，加快推進中原城市群“一極兩層三圈”空間布局，培育大中等城市，加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理。形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，首先要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，農(nóng)村和城市一體規(guī)劃，其次要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，再次是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展，最后是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化改革。目前，濟源市可以以宅基地置換城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用房和廉租住房。只要農(nóng)民申報，持村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))證明到城建部門申請，經(jīng)城建部門調(diào)查核實，就可以以宅基地置換城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用房和廉租住房，城鄉(xiāng)二元化的痕跡正在從濟源消失。農(nóng)民市民化的問題。城市化的核心是農(nóng)民的市民化，而非取消農(nóng)業(yè)戶口，或讓農(nóng)民住進城市商品房這么簡單。即使讓農(nóng)民利用宅基地在城市換取了一套滿意的商品房，與戶籍相關(guān)的教育、醫(yī)療、社保等公共福利無法配套解決，農(nóng)民進城后能獲得滿意的生活嗎?　　不可否認，從激活農(nóng)村土地資源、適應(yīng)城市發(fā)展需要的角度看，宅基地置換房產(chǎn)與現(xiàn)有的僵化的土地制度相比，至少向前邁了一步，有利于提高資源的配置效率。但應(yīng)該看到的是，目前橫亙在城鄉(xiāng)之間的制度障礙太多，這種單兵突進式的改革很可能受到相關(guān)制度壁壘的制約，導(dǎo)致適得其反的效果?！　∶恳淮胃母飳嵸|(zhì)上都是一次利益的調(diào)整，權(quán)利不平等則利益難保證。因此，面對這種貌似可使各方共贏的土地制度改革，我們真正要提醒的是，如果農(nóng)民不能獲得完整的土地權(quán)利，宅基地換房產(chǎn)就有可能成為對農(nóng)民權(quán)益的又一次剝奪。如果進城農(nóng)民不能獲得國民待遇，即使擁有了滿意的房產(chǎn)，他們也難以獲得與本地市民同樣的安逸生活。2004年，農(nóng)工黨上海市委承接了上海市委決策咨詢委員會關(guān)于上海市郊農(nóng)民宅基地置換問題的對策研究的課題調(diào)研工作，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，課題組指出了目前市郊宅基地置換過程中主要存在規(guī)劃滯后、中心村建設(shè)盲目、宅基地置換資金來源渠道單一、宅基地置換的責任主體不清、利益主體不明等問題，在此基礎(chǔ)上，設(shè)計了宅基地收購、宅基地儲存和異地置換等新思路。按照“農(nóng)村住房兩改”新政策，今后寧波將通過舊村改造、農(nóng)村居民住房集中建設(shè)和宅基地置換城鎮(zhèn)住房等途徑，鼓勵村民放棄宅基地申請或退宅還耕，原則上不再采取單一、分散的農(nóng)村宅基地分配方式，進而促進農(nóng)村居住點相對集中，村民向城鎮(zhèn)集聚，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率。其中最受關(guān)注的“宅基地換房”問題，政策明確，這類房屋集中建造，建成后即是農(nóng)民集中居住區(qū)。按用于建造農(nóng)民集中居住區(qū)的土地的性質(zhì)不同，農(nóng)民以宅基地換取的城鎮(zhèn)房屋分為兩類：一類是產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和城市商品住房基本無異、可上市交易的房屋。一類是土地性質(zhì)仍為集體、可出租但不允許轉(zhuǎn)讓的房屋。具體而言，新建的農(nóng)民集中居住區(qū)，如果選址是在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，則用于建房的土地，可以以國有建設(shè)用地使用權(quán)供地。其中，以政府部門或事業(yè)單位作為用地主體的，可以以劃撥方式供地，經(jīng)批準可補辦出讓手續(xù)后轉(zhuǎn)為國有出讓。以企業(yè)、村社團體或個人為用地主體的，應(yīng)以招標、拍賣或掛牌出讓方式供地——這類國有土地在出讓時，出讓文件中應(yīng)明確住宅套型、銷售價格、銷售對象、配套用房處置等。在這樣兩類性質(zhì)的土地上(即國有出讓、國有劃撥)建成的房屋，就是和城市商品住房類同的房屋。建房土地為國有出讓性質(zhì)的，農(nóng)民取得房屋后，可辦理完全產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)證和土地證，允許上市交易。建房土地為國有劃撥性質(zhì)的，農(nóng)民取得的房屋也可辦理房產(chǎn)證、土地證，也允許上市交易，不過之前需補繳土地出讓金。國土部門介紹說，這類類同于商品住房的房屋，一般會按照城鎮(zhèn)住宅小區(qū)建設(shè)標準建造，形式主要為多層、小高層或高層。符合宅基地換城鎮(zhèn)住房的村民，在換取這類房屋時，原則上戶均建筑面積不得超過250平方米或人均建筑面積不超過60平方米。具體的建筑面積標準，將由各地結(jié)合本地實際確定。但需要注意的是，“農(nóng)村住房兩改”新政策明確，對這些可上市交易的商品性住房實行動態(tài)監(jiān)管制度，規(guī)定自身住房必須按人均25平方米以上(以套為單位)作為基本生活住房，一定期限內(nèi)不準交易，具體事宜將由各縣(市)區(qū)政府規(guī)定并監(jiān)管。新建的農(nóng)民集中居住區(qū)如果選址在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，用于建房的土地原則上由政府部門以集體使用方式供應(yīng)。農(nóng)民以宅基地換取的是在這類性質(zhì)的土地上建造的房屋，可辦理房產(chǎn)證和集體建設(shè)用地使用權(quán)證，允許出租，但不得轉(zhuǎn)讓(法律法規(guī)和政策規(guī)定允許轉(zhuǎn)讓的除外)。至于用以建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)的土地來源，新政策明確，在年度土地利用計劃管理中，要確保將市切塊下達新增建設(shè)用地總量的10%以上(含增減掛鉤指標和周轉(zhuǎn)指標)用于農(nóng)村住房建設(shè)。因宅基地復(fù)墾而新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，首先用于建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)及農(nóng)村公共配套設(shè)施，剩余指標可有償調(diào)劑。那么，農(nóng)民退出來的宅基地怎么利用?按照“農(nóng)村住房兩改”新政策的規(guī)定，這些宅基地以及其他農(nóng)村集體建設(shè)用地，主要是將之復(fù)墾為耕地。復(fù)墾的資金，一部分是省里給的補助，其余由市和各縣(市)區(qū)、開發(fā)區(qū)(園區(qū))按一定比例承擔。復(fù)墾產(chǎn)生的新增耕地，新政策明確歸村集體所有。那么政府能從農(nóng)村宅基地復(fù)墾中得到什么樣的收獲呢?國土部門介紹說，復(fù)墾會產(chǎn)生農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標——簡單而言，即農(nóng)村建設(shè)用地減少了、耕地增加了，寧波的城鎮(zhèn)建設(shè)用地量就能相應(yīng)增加。按照新政策，因宅基地復(fù)墾而新增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，各地政府首先要用于建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)及農(nóng)村的公共配套設(shè)施。剩余的用地指標，新政策明確可有償調(diào)劑，用于拓展城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間。這意味著，現(xiàn)在寧波需求比較大而用地指標卻比較緊張的各類城鎮(zhèn)建設(shè)項目，如道路等基礎(chǔ)設(shè)施項目、企業(yè)廠房建設(shè)項目、房地產(chǎn)開發(fā)項目等等，今后其所需的用地指標可從農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標中調(diào)劑——這顯然對加快寧波的工業(yè)化及城市化進程、保證寧波經(jīng)濟的增長等，都有好處。　特別值得關(guān)注的是，新政策明確，復(fù)墾項目是在新政策出臺后批準立項的，其產(chǎn)生的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標有償調(diào)劑價格，每畝不低于30萬元。國土部門介紹說，這些資金由各地政府管理使用，主要“回哺”農(nóng)村建設(shè)，用于復(fù)墾項目、“農(nóng)村住房兩改”及配套設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村集體土地主要是“三塊地”， 承包地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，流轉(zhuǎn)的政策在《決定》中雖然確定了大的原則和方向，但還沒有出臺相關(guān)具體的操作細則，在實際流轉(zhuǎn)中仍然有很多問題需要改革創(chuàng)新。從武進經(jīng)發(fā)區(qū)的拆遷安置工作中，可以看出農(nóng)民對宅基地置換大部分還是擁護和支持的，但在此工程中也暴露出很多問題，如，資金平衡問題、避免拋荒，實現(xiàn)農(nóng)民承包地規(guī)?；?jīng)營管理問題、農(nóng)民就業(yè)問題等等，都需要認真研究。這些問題如果不很好地解決好，不僅政府要背起沉重的財務(wù)包袱，還可能給社會帶來新的不安定因素，影響社會和諧穩(wěn)定。下面就做好宅基地的置換工作，談五方面看法一、置換工作必須具備的三個條件：1. 資金保障是后盾。實施宅基地置換工作的主體組織必須具有相當雄厚的經(jīng)濟實力。因為無論是集中安置區(qū)的建設(shè)、住房的置換、被置換戶家庭人員中勞動對象的“社?！薄⒃氐膹?fù)墾整理，還是土地的規(guī)模化經(jīng)營、給離土農(nóng)民提供充分的就業(yè)機會等，都應(yīng)該是宅基地置換工作整個系統(tǒng)工程中的一部分，做好這些工作都須要投入大量的資金。如經(jīng)發(fā)區(qū)現(xiàn)在就單一實現(xiàn)安置區(qū)建設(shè)一塊的資金平衡都有困難，其它環(huán)節(jié)的工作如果沒有相當?shù)慕?jīng)濟實力作后盾，難免會產(chǎn)生很多矛盾，留下后遺癥。在農(nóng)村生活過的人都會深切地感受到，由于世世代代的農(nóng)民靠耕地吃飯，從來沒有得到過任何保障，他們每年的收入除了維持日常最基本的生活開支外，都用來積蓄以防病養(yǎng)老，看到近幾年來在征地和拆遷中對勞動力對象給予了保障的待遇羨慕得很，在他們看來宅基地的置換就是動遷，所以如果沒有“社保”，宅基地置換就很難推進。而經(jīng)發(fā)區(qū)之所以拆遷工作進展這么快，幫拆遷戶辦理“社?！笔且粋€很大的原因，但解決社保問題也增加了置換的成本，同時也帶來了農(nóng)民的就業(yè)問題。2. 農(nóng)民自愿是前提。宅基地置換不僅是農(nóng)民居住空間的置換，還是當前社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村土地制度的重大變革?，F(xiàn)有的法律明確規(guī)定，經(jīng)依法批準給農(nóng)民個人使用的宅基地其使用權(quán)受法律保護。依法確定給農(nóng)民承包經(jīng)營的土地三十年不變(《決定》中是長久不變)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。宅基地置換的性質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非征收，中央對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有具體的要求和嚴格的規(guī)定，所以農(nóng)民必須是自愿，并且還要經(jīng)過一定程序的表決和批準。3. 保障農(nóng)民權(quán)益是關(guān)鍵。在實現(xiàn)宅基地置換以后，農(nóng)民離開了一直以來對他們具有基本保障功能的土地，他們的生存和發(fā)展能否取得更加切實可靠、優(yōu)越的條件。這是最為關(guān)鍵的一點。二、進一步明確宅基地置換的主體目前宅基地置換的主體不夠明確，像經(jīng)發(fā)區(qū)，包括整個武進區(qū)范圍內(nèi)的動遷，一般都由政府在組織發(fā)動，從政策的制定和出臺，選址和建設(shè)方案、置換方案的決策等都是政府包打天下，農(nóng)民只有愿意不愿意的選擇權(quán)。因此，應(yīng)進一步明確農(nóng)民及農(nóng)民集體和政府在宅基地置換中各自應(yīng)處的地位和作用。1. 農(nóng)民和農(nóng)民集體在宅基地置換中應(yīng)有的地位和應(yīng)發(fā)揮的作用《土地管理法》第二章第八條第二款明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡谑臈l：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，”。根據(jù)上述法律規(guī)定，農(nóng)民集體是農(nóng)村集體土地的所有者主體，農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的使用者主體，這就決定了農(nóng)民和農(nóng)民集體在宅基地置換中應(yīng)該處于主體地位。確立農(nóng)民和農(nóng)民集體在宅基地置換中的主體地位，要讓全體農(nóng)民了解掌握國家有關(guān)法律法規(guī)和政策，尤其是對宅基地置換具體政策的了解和理解。在宅基地置換中，也就要充分尊重他們的意愿，農(nóng)民和農(nóng)民集體有權(quán)說“換”、“怎么換”或“不換”。要把農(nóng)民個體的選擇變?yōu)檗r(nóng)民集體一致的意愿，變被動接受為主動的要求。要讓他們參與到整個宅基地置換、各階段的決策，充分發(fā)揮他們的積極作用，支持他們的自主創(chuàng)新精神。這不僅僅是程序上的要求，對實現(xiàn)置換后集中居住小區(qū)物業(yè)管理工作的開展也是有利的。2. 政府在宅基地置換中應(yīng)發(fā)揮的作用一是各級政府按照財政預(yù)算，通過規(guī)劃、政策的宣傳，有計劃、有重點地引導(dǎo)和鼓勵那些有較好經(jīng)濟實力和發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)民集體，自愿積極地開展宅基地置換工作。二是充分利用政府的權(quán)威調(diào)動社會資源，設(shè)計制定出具有前瞻性地向農(nóng)民傾斜的政策，在宅基地置換中給農(nóng)民以政策和物質(zhì)的支持。三是通過推動宅基地置換，達到盤活農(nóng)村存量非農(nóng)建設(shè)用地，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模集約經(jīng)營，適應(yīng)發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求。四是通過試點讓農(nóng)民償?shù)教痤^，以此來影響和帶動其它農(nóng)民加入到置換的行列中來，達到改善和提高農(nóng)民的居住和生活水平，真正解決好“三農(nóng)”問題。三、進一步規(guī)范操作程序所謂規(guī)范，就是要符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)定的要求，操作中的每一步驟不僅要有法可依，還要有先后的次序。操作程序的規(guī)范，具體地說主要在二個方面：一是規(guī)范建設(shè)程序　　集中居住點的選址必須服從總體利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，安置區(qū)的規(guī)模應(yīng)一次規(guī)劃設(shè)計、滾動開發(fā)建設(shè)。安置區(qū)建設(shè)應(yīng)由有資質(zhì)的建筑公司公開招標實施，符合交付使用條件后移交給實施置換的主體組織。安置區(qū)的建設(shè)項目從立項、選址到土地取得，從規(guī)劃設(shè)計到工程建設(shè)的全過程要符合法定的程序和要求。我覺得，現(xiàn)在政府在完善安置區(qū)用地手續(xù)這塊的意識很淡薄，沒有真正考慮到老百姓的利益，老百姓是拆掉了合法的，住進了違法的，長此以往，這勢必成為社會隱患，同時也給我們工作帶來了很大的壓力。所以建設(shè)合法性很重要。二是規(guī)范置換方案的制定和實施　(1) 明確宅基地置換的原則。宅基地置換的性質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，所以集體土地的性質(zhì)不變。置換后原行政村建制可以通過行政手段改變，但原集體經(jīng)濟組織所有的土地和其他資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系不變，置換前是誰的置換后還是誰的。置換后原土地承包經(jīng)營權(quán)的主體可以改變，但土地承包經(jīng)營權(quán)的出讓收益歸原集體經(jīng)濟組織所有不變?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定：“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。”“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！薄　　稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進一步明確了集體建設(shè)用地可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，十分明確地肯定了集體土地可以進入二級市場?！　　锻恋毓芾矸ā访鞔_了集體組織可以在一級土地市場上將集體土地入股、聯(lián)營合作開發(fā)，沒有禁止土地使用權(quán)的出讓和出租，同時也沒有禁止集體土地在二級市場上的轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租甚至抵押?！　「鶕?jù)“法無明文禁止皆可為”的法律原理，集體組織有權(quán)自主進行集體土地的流轉(zhuǎn)，包括出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租和抵押等形式。但由于集體組織在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上謹小慎微，同時也由于政府在對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上嚴格控制，導(dǎo)致了不少人產(chǎn)生集體土地使用權(quán)不能進入二級市場流轉(zhuǎn)的錯誤認識。上海宅基地置換試點中的問題及法律對策　　客觀地說，上海出臺的調(diào)整宅基地置換的“兩個意見”(即《關(guān)于加強本市郊區(qū)宅基地置換試點土地管理工作的若干意見》和《關(guān)于加強土地管理，促進本市郊區(qū)宅基地置換試點的操作意見》)對于保護集體土地具有重要意義，因為這“兩個意見”支持農(nóng)村集體組織自主進行宅基地置換。但也必須承認，這“兩個意見”沒有提供具體可操作的辦法，也沒有提出支持的方式