【正文】 意圖。在公用事業(yè)企業(yè)主要按照公司法運作的情況下，國家的控制力、政府的政策意圖及需要公用事業(yè)承載的多元目標的整合，主要應該通過政府規(guī)制以及規(guī)制方式、手段的創(chuàng)新來實現(xiàn)，或者說主要通過規(guī)范的政府監(jiān)管的途徑來實現(xiàn)。既然我們沒有為城市公用事業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)改革設定另外的目標，在把國有企業(yè)改造成法人主體和市場競爭主體的同一目標下，為了實現(xiàn)公用事業(yè)效率運營，實現(xiàn)公用事業(yè)由政府運作向法人企業(yè)運作的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)是大勢所趨。 　　基于上述判斷，應該在對主要公用事業(yè)中的自然壟斷業(yè)務與非自然壟斷的競爭性業(yè)務領(lǐng)域作出明確界定的基礎(chǔ)上，除了在某些特殊的自然壟斷領(lǐng)域可以采取國有獨資有限責任公司的財產(chǎn)組織形式及相應的公司治理結(jié)構(gòu)，大多數(shù)公用事業(yè)領(lǐng)域可以采取國有參股、控股形式，其中的非自然壟斷的競爭性業(yè)務，在與自然壟斷業(yè)務進行剝離以后，國有經(jīng)濟可以完全退出，同時放開外資和民間資本的市場準入。 　　鑒于目前我國公用事業(yè)領(lǐng)域中，國有獨資、國有控股公司治理結(jié)構(gòu)是主流形式，從實際出發(fā)完善國有獨資公司和國有控股公司的治理結(jié)構(gòu)，培育公用事業(yè)企業(yè)的法人主體和市場競爭主體地位，為公用事業(yè)逐步從政府運作向企業(yè)運作轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，是現(xiàn)階段的現(xiàn)實選擇。 　　對于國有獨資公司來說，建立健全公司治理結(jié)構(gòu)應著重考慮以下幾個方面：第一，合理行使股東會的職能。國有獨資公司雖不設股東會，但需要股東會行使的職能仍然存在，應合理劃分和行使，不能簡單地定性為由政府和董事會各自行使部分職能。特別是關(guān)于董事、監(jiān)事的任免，確定報酬，批準審議董事會、監(jiān)事會的報告，以及其他重大事項的決定等職權(quán)，顯然不宜由董事會行使。因此，股東會職權(quán)的行使只能由政府來承擔，而其中的關(guān)鍵就是由什么機構(gòu)（或部門）承擔？如何承擔？一個相對可行的辦法是由國有資產(chǎn)管理部門（如國資委）來行使股東會職權(quán)。因為成立國資委的目標就是將其它部門干預企業(yè)權(quán)力加以剔除，由國資委專門負責國有資產(chǎn)的管理。這樣，至少能保證管理部門對企業(yè)經(jīng)營業(yè)務比較熟悉，管理權(quán)責明確。 　　第二，完善董事會的組織結(jié)構(gòu)。董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中處于中心位置，完善董事會結(jié)構(gòu)，合理行使董事會職能是建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的重要任務。對于國有獨資公司來說，董事由政府任免的原則無疑是正確的，應當堅持。其中需要探討的是董事會的構(gòu)成及其產(chǎn)生辦法。首先，董事會構(gòu)成要有廣泛性。董事長由政府部門直接任命，可以由國資委直接委派，報相關(guān)部門（如人事部門、組織部門）備案。但董事長不應當兼任總經(jīng)理。董事則要求既有內(nèi)部董事也要有外部董事。內(nèi)部董事可從經(jīng)理層、黨委會和職工中產(chǎn)生，其中經(jīng)理層、黨委會中產(chǎn)生的董事，可以由監(jiān)事會提名，政府部門（國資委）審批任命。這一方面是因為監(jiān)事會有掌握更多信息的優(yōu)勢，另一方面也能強化監(jiān)事會的職權(quán)。職工董事按《公司法》由職工大會選舉產(chǎn)生。為了防止內(nèi)部人控制，實現(xiàn)有效制衡，內(nèi)部董事比例不宜過大，不應超過半數(shù)。外部董事的來源要有廣泛性，可以從社會公開招聘，由監(jiān)事會負責承辦，保證監(jiān)事會的提名權(quán)，最終由政府審批任命。外部董事應該是經(jīng)濟、管理、技術(shù)和有關(guān)業(yè)務方面的人才、專家，以確保來源廣泛、素質(zhì)較高，克服“董事不懂事”現(xiàn)象。其次，要明確董事會的權(quán)利與義務，保證權(quán)責對等?！豆痉ā穼Χ聲穆殭?quán)有詳細規(guī)定，其中特別需要強調(diào)的一項職權(quán)是：聘任或解聘公司總經(jīng)理，根據(jù)經(jīng)理提名，聘任或解聘公司副經(jīng)理、財務負責人，決定其報酬事項。這項職權(quán)能否充分實現(xiàn)，直接關(guān)系到董事會在公司的核心地位。目前國有獨資公司的總經(jīng)理、副經(jīng)理等人員，普遍由政府相關(guān)部門直接任免，其報酬也根據(jù)由政府核定的級別、檔次確定。如此以來，董事會對經(jīng)理層缺乏硬性約束，其他職權(quán)也難以實現(xiàn)，以致董事會被“架空”成為普遍現(xiàn)象。因此，需要特別強調(diào)董事會對這一職權(quán)的充分行使?！豆痉ā穼Χ铝x務的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只制訂了一些原則性較強的禁止性條款，實踐中缺乏可操作性。因此，需政府部門在制訂和修改公司章程（股東會職權(quán)）時，明確、詳盡地補充有關(guān)董事義務的條款。同時，制訂出有關(guān)董事罷免的相關(guān)條款。 　　第三，強化公司監(jiān)事會監(jiān)督職能和行使職權(quán)的保障措施。監(jiān)事會能否真正起到監(jiān)督作用，取決于監(jiān)事會的獨立性及其職權(quán)的有效性。為了確保監(jiān)事會的獨立性，必須改變當前這種下級監(jiān)督上級、內(nèi)部人監(jiān)督內(nèi)部人的體制。因此，國有獨資公司監(jiān)事會主席（或召集人）應由政府部門（國資委）直接委派。監(jiān)事也應由內(nèi)部監(jiān)事和外部監(jiān)事共同組成，內(nèi)部監(jiān)事為職工代表（含財務人員），由職工代表大會民主選舉產(chǎn)生；外部監(jiān)事，由國資委從社會公開招聘，要求是有關(guān)會計、審計、經(jīng)濟、法律等專業(yè)人員。同時，還應確保監(jiān)事會職權(quán)的有效性。必須保證監(jiān)事會有充分的檢查權(quán)，包括列席董事會會議及質(zhì)詢、陳述、建議權(quán)；對公司經(jīng)營者有關(guān)違章行為的調(diào)查權(quán)；公司財務、資產(chǎn)的審核權(quán)；對董事任免的提名、建議權(quán)，對經(jīng)理解聘的建議權(quán)；以公司名義對董事、經(jīng)理的起訴權(quán)以及公司章程授予的其他權(quán)利。公司應為監(jiān)事會行使職權(quán)提供便利條件。 　　第四，協(xié)調(diào)董事會、經(jīng)理層與黨委會之間的關(guān)系。 　　公司治理結(jié)構(gòu)的核心是強調(diào)股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間職權(quán)的制衡關(guān)系，就其本來意義而言，并未將黨委會、職代會和工會納入其中。由于工會實際上是由黨領(lǐng)導的，職代會則受經(jīng)理層約束，所以“新三會”與“老三會”的關(guān)系，可以歸結(jié)為董事會、經(jīng)理層與黨委會的關(guān)系。因此，需要將黨委會的職權(quán)加以明確，以緩解他們相互之間的掣肘碰撞問題。根據(jù)“黨管干部”原則，黨委會主要負責干部的培養(yǎng)、考察、監(jiān)督，向董事會、經(jīng)理層推薦管理干部，參與對經(jīng)理層的任免決策，查處干部違紀行為等。 　　對于國有控股的城市公用事業(yè)企業(yè)而言，其公司治理結(jié)構(gòu)，既存在著與國有獨資企業(yè)類似的問題，又有著自身的特殊性。 　　針對股份有限公司國有股一股獨大，股東大會受政府超強控制，中小股東利益得不到保障的問題，可以從兩個方面著手解決：一是促進股權(quán)流動，在保持主導地位的條件下降低國有股份額，實行國有股減持。尤其應當引入機構(gòu)投資者，如商業(yè)銀行的投資基金、共同基金、保險基金以及境外投資機構(gòu)的資金等。由于他們談判能力強，熟悉資本運營，可以強化股東大會、董事會職權(quán)。二是借鑒國外法人交叉持股經(jīng)驗，在確保國有資本控制力的條件下，分散國有股權(quán)。如嘗試發(fā)展法人持股和機構(gòu)持股，特別是法人交叉持股，以此弱化“內(nèi)部人控制”。在此基礎(chǔ)上，嚴格按照《公司法》要求，明確股東大會職權(quán)，保證其權(quán)威性。 　　作為改革開放初期的產(chǎn)物，合資合作經(jīng)營企業(yè)應當逐步按照規(guī)范的股份公司整合有關(guān)投資各方責、權(quán)、利，堅持利益共享、風險均擔的原則，并建立健全公司治理結(jié)構(gòu)。事實上，要把國有資本和非國有資本的目標整合起來，使企業(yè)在追求利潤最大化的同時兼顧社會目標的實現(xiàn)，應結(jié)合政府規(guī)制體制改革，如通過價格規(guī)制改革，使特定價格水平有一定的利潤空間，價格制定符合激勵性原則，等等。23 / 23