【正文】 意圖。在公用事業(yè)企業(yè)主要按照公司法運作的情況下，國家的控制力、政府的政策意圖及需要公用事業(yè)承載的多元目標的整合，主要應該通過政府規(guī)制以及規(guī)制方式、手段的創(chuàng)新來實現(xiàn)，或者說主要通過規(guī)范的政府監(jiān)管的途徑來實現(xiàn)。既然我們沒有為城市公用事業(yè)領域國有企業(yè)改革設定另外的目標，在把國有企業(yè)改造成法人主體和市場競爭主體的同一目標下，為了實現(xiàn)公用事業(yè)效率運營，實現(xiàn)公用事業(yè)由政府運作向法人企業(yè)運作的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)是大勢所趨。 　　基于上述判斷，應該在對主要公用事業(yè)中的自然壟斷業(yè)務與非自然壟斷的競爭性業(yè)務領域作出明確界定的基礎上，除了在某些特殊的自然壟斷領域可以采取國有獨資有限責任公司的財產(chǎn)組織形式及相應的公司治理結構，大多數(shù)公用事業(yè)領域可以采取國有參股、控股形式，其中的非自然壟斷的競爭性業(yè)務，在與自然壟斷業(yè)務進行剝離以后，國有經(jīng)濟可以完全退出，同時放開外資和民間資本的市場準入。 　　鑒于目前我國公用事業(yè)領域中，國有獨資、國有控股公司治理結構是主流形式，從實際出發(fā)完善國有獨資公司和國有控股公司的治理結構，培育公用事業(yè)企業(yè)的法人主體和市場競爭主體地位，為公用事業(yè)逐步從政府運作向企業(yè)運作轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，是現(xiàn)階段的現(xiàn)實選擇。 　　對于國有獨資公司來說，建立健全公司治理結構應著重考慮以下幾個方面：第一，合理行使股東會的職能。國有獨資公司雖不設股東會，但需要股東會行使的職能仍然存在，應合理劃分和行使，不能簡單地定性為由政府和董事會各自行使部分職能。特別是關于董事、監(jiān)事的任免，確定報酬，批準審議董事會、監(jiān)事會的報告，以及其他重大事項的決定等職權，顯然不宜由董事會行使。因此，股東會職權的行使只能由政府來承擔，而其中的關鍵就是由什么機構（或部門）承擔？如何承擔？一個相對可行的辦法是由國有資產(chǎn)管理部門（如國資委）來行使股東會職權。因為成立國資委的目標就是將其它部門干預企業(yè)權力加以剔除，由國資委專門負責國有資產(chǎn)的管理。這樣，至少能保證管理部門對企業(yè)經(jīng)營業(yè)務比較熟悉，管理權責明確。 　　第二，完善董事會的組織結構。董事會在公司治理結構中處于中心位置，完善董事會結構，合理行使董事會職能是建立有效公司治理結構的重要任務。對于國有獨資公司來說，董事由政府任免的原則無疑是正確的，應當堅持。其中需要探討的是董事會的構成及其產(chǎn)生辦法。首先，董事會構成要有廣泛性。董事長由政府部門直接任命，可以由國資委直接委派，報相關部門（如人事部門、組織部門）備案。但董事長不應當兼任總經(jīng)理。董事則要求既有內(nèi)部董事也要有外部董事。內(nèi)部董事可從經(jīng)理層、黨委會和職工中產(chǎn)生，其中經(jīng)理層、黨委會中產(chǎn)生的董事，可以由監(jiān)事會提名，政府部門（國資委）審批任命。這一方面是因為監(jiān)事會有掌握更多信息的優(yōu)勢，另一方面也能強化監(jiān)事會的職權。職工董事按《公司法》由職工大會選舉產(chǎn)生。為了防止內(nèi)部人控制，實現(xiàn)有效制衡，內(nèi)部董事比例不宜過大，不應超過半數(shù)。外部董事的來源要有廣泛性，可以從社會公開招聘，由監(jiān)事會負責承辦，保證監(jiān)事會的提名權，最終由政府審批任命。外部董事應該是經(jīng)濟、管理、技術和有關業(yè)務方面的人才、專家，以確保來源廣泛、素質(zhì)較高，克服“董事不懂事”現(xiàn)象。其次，要明確董事會的權利與義務，保證權責對等?！豆痉ā穼Χ聲穆殭嘤性敿氁?guī)定，其中特別需要強調(diào)的一項職權是：聘任或解聘公司總經(jīng)理，根據(jù)經(jīng)理提名，聘任或解聘公司副經(jīng)理、財務負責人，決定其報酬事項。這項職權能否充分實現(xiàn)，直接關系到董事會在公司的核心地位。目前國有獨資公司的總經(jīng)理、副經(jīng)理等人員，普遍由政府相關部門直接任免，其報酬也根據(jù)由政府核定的級別、檔次確定。如此以來，董事會對經(jīng)理層缺乏硬性約束，其他職權也難以實現(xiàn)，以致董事會被“架空”成為普遍現(xiàn)象。因此，需要特別強調(diào)董事會對這一職權的充分行使?！豆痉ā穼Χ铝x務的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只制訂了一些原則性較強的禁止性條款，實踐中缺乏可操作性。因此，需政府部門在制訂和修改公司章程（股東會職權）時，明確、詳盡地補充有關董事義務的條款。同時，制訂出有關董事罷免的相關條款。 　　第三，強化公司監(jiān)事會監(jiān)督職能和行使職權的保障措施。監(jiān)事會能否真正起到監(jiān)督作用，取決于監(jiān)事會的獨立性及其職權的有效性。為了確保監(jiān)事會的獨立性，必須改變當前這種下級監(jiān)督上級、內(nèi)部人監(jiān)督內(nèi)部人的體制。因此，國有獨資公司監(jiān)事會主席（或召集人）應由政府部門（國資委）直接委派。監(jiān)事也應由內(nèi)部監(jiān)事和外部監(jiān)事共同組成，內(nèi)部監(jiān)事為職工代表（含財務人員），由職工代表大會民主選舉產(chǎn)生；外部監(jiān)事，由國資委從社會公開招聘，要求是有關會計、審計、經(jīng)濟、法律等專業(yè)人員。同時，還應確保監(jiān)事會職權的有效性。必須保證監(jiān)事會有充分的檢查權，包括列席董事會會議及質(zhì)詢、陳述、建議權；對公司經(jīng)營者有關違章行為的調(diào)查權；公司財務、資產(chǎn)的審核權；對董事任免的提名、建議權，對經(jīng)理解聘的建議權；以公司名義對董事、經(jīng)理的起訴權以及公司章程授予的其他權利。公司應為監(jiān)事會行使職權提供便利條件。 　　第四，協(xié)調(diào)董事會、經(jīng)理層與黨委會之間的關系。 　　公司治理結構的核心是強調(diào)股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間職權的制衡關系，就其本來意義而言，并未將黨委會、職代會和工會納入其中。由于工會實際上是由黨領導的，職代會則受經(jīng)理層約束，所以“新三會”與“老三會”的關系，可以歸結為董事會、經(jīng)理層與黨委會的關系。因此，需要將黨委會的職權加以明確，以緩解他們相互之間的掣肘碰撞問題。根據(jù)“黨管干部”原則，黨委會主要負責干部的培養(yǎng)、考察、監(jiān)督，向董事會、經(jīng)理層推薦管理干部，參與對經(jīng)理層的任免決策，查處干部違紀行為等。 　　對于國有控股的城市公用事業(yè)企業(yè)而言，其公司治理結構，既存在著與國有獨資企業(yè)類似的問題，又有著自身的特殊性。 　　針對股份有限公司國有股一股獨大，股東大會受政府超強控制，中小股東利益得不到保障的問題，可以從兩個方面著手解決：一是促進股權流動，在保持主導地位的條件下降低國有股份額，實行國有股減持。尤其應當引入機構投資者，如商業(yè)銀行的投資基金、共同基金、保險基金以及境外投資機構的資金等。由于他們談判能力強，熟悉資本運營，可以強化股東大會、董事會職權。二是借鑒國外法人交叉持股經(jīng)驗，在確保國有資本控制力的條件下，分散國有股權。如嘗試發(fā)展法人持股和機構持股，特別是法人交叉持股，以此弱化“內(nèi)部人控制”。在此基礎上，嚴格按照《公司法》要求，明確股東大會職權，保證其權威性。 　　作為改革開放初期的產(chǎn)物，合資合作經(jīng)營企業(yè)應當逐步按照規(guī)范的股份公司整合有關投資各方責、權、利，堅持利益共享、風險均擔的原則，并建立健全公司治理結構。事實上，要把國有資本和非國有資本的目標整合起來，使企業(yè)在追求利潤最大化的同時兼顧社會目標的實現(xiàn)，應結合政府規(guī)制體制改革，如通過價格規(guī)制改革，使特定價格水平有一定的利潤空間，價格制定符合激勵性原則，等等。23 / 23