【正文】 作的情況下，國(guó)家的控制力、政府的政策意圖及需要公用事業(yè)承載的多元目標(biāo)的整合，主要應(yīng)該通過(guò)政府規(guī)制以及規(guī)制方式、手段的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)主要通過(guò)規(guī)范的政府監(jiān)管的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。既然我們沒(méi)有為城市公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)改革設(shè)定另外的目標(biāo)，在把國(guó)有企業(yè)改造成法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的同一目標(biāo)下，為了實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)效率運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)由政府運(yùn)作向法人企業(yè)運(yùn)作的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)是大勢(shì)所趨?！　』谏鲜雠袛啵瑧?yīng)該在對(duì)主要公用事業(yè)中的自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域作出明確界定的基礎(chǔ)上，除了在某些特殊的自然壟斷領(lǐng)域可以采取國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司的財(cái)產(chǎn)組織形式及相應(yīng)的公司治理結(jié)構(gòu)，大多數(shù)公用事業(yè)領(lǐng)域可以采取國(guó)有參股、控股形式，其中的非自然壟斷的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，在與自然壟斷業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離以后，國(guó)有經(jīng)濟(jì)可以完全退出，同時(shí)放開(kāi)外資和民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入。　　鑒于目前我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域中，國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股公司治理結(jié)構(gòu)是主流形式，從實(shí)際出發(fā)完善國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股公司的治理結(jié)構(gòu)，培育公用事業(yè)企業(yè)的法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位，為公用事業(yè)逐步從政府運(yùn)作向企業(yè)運(yùn)作轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，是現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)選擇?！　?duì)于國(guó)有獨(dú)資公司來(lái)說(shuō)，建立健全公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)方面：　　第一，合理行使股東會(huì)的職能。國(guó)有獨(dú)資公司雖不設(shè)股東會(huì)，但需要股東會(huì)行使的職能仍然存在，應(yīng)合理劃分和行使，不能簡(jiǎn)單地定性為由政府和董事會(huì)各自行使部分職能。特別是關(guān)于董事、監(jiān)事的任免，確定報(bào)酬，批準(zhǔn)審議董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的報(bào)告，以及其他重大事項(xiàng)的決定等職權(quán)，顯然不宜由董事會(huì)行使。因此，股東會(huì)職權(quán)的行使只能由政府來(lái)承擔(dān)，而其中的關(guān)鍵就是由什么機(jī)構(gòu)(或部門(mén))承擔(dān)？如何承擔(dān)？一個(gè)相對(duì)可行的辦法是由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)(如國(guó)資委)來(lái)行使股東會(huì)職權(quán)。因?yàn)槌闪?guó)資委的目標(biāo)就是將其它部門(mén)干預(yù)企業(yè)權(quán)力加以剔除，由國(guó)資委專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的管理。這樣，至少能保證管理部門(mén)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)比較熟悉，管理權(quán)責(zé)明確。　　第二，完善董事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中處于中心位置，完善董事會(huì)結(jié)構(gòu)，合理行使董事會(huì)職能是建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司來(lái)說(shuō)，董事由政府任免的原則無(wú)疑是正確的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。其中需要探討的是董事會(huì)的構(gòu)成及其產(chǎn)生辦法。首先，董事會(huì)構(gòu)成要有廣泛性。董事長(zhǎng)由政府部門(mén)直接任命，可以由國(guó)資委直接委派，報(bào)相關(guān)部門(mén)(如人事部門(mén)、組織部門(mén))備案。但董事長(zhǎng)不應(yīng)當(dāng)兼任總經(jīng)理。董事則要求既有內(nèi)部董事也要有外部董事。內(nèi)部董事可從經(jīng)理層、黨委會(huì)和職工中產(chǎn)生，其中經(jīng)理層、黨委會(huì)中產(chǎn)生的董事，可以由監(jiān)事會(huì)提名，政府部門(mén)(國(guó)資委)審批任命。這一方面是因?yàn)楸O(jiān)事會(huì)有掌握更多信息的優(yōu)勢(shì)，另一方面也能強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的職權(quán)。職工董事按《公司法》由職工大會(huì)選舉產(chǎn)生。為了防止內(nèi)部人控制，實(shí)現(xiàn)有效制衡，內(nèi)部董事比例不宜過(guò)大，不應(yīng)超過(guò)半數(shù)。外部董事的來(lái)源要有廣泛性，可以從社會(huì)公開(kāi)招聘，由監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)承辦，保證監(jiān)事會(huì)的提名權(quán)，最終由政府審批任命。外部董事應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、管理、技術(shù)和有關(guān)業(yè)務(wù)方面的人才、專(zhuān)家，以確保來(lái)源廣泛、素質(zhì)較高，克服“董事不懂事”現(xiàn)象。其次，要明確董事會(huì)的權(quán)利與義務(wù)，保證權(quán)責(zé)對(duì)等?！豆痉ā穼?duì)董事會(huì)的職權(quán)有詳細(xì)規(guī)定，其中特別需要強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)職權(quán)是：聘任或解聘公司總經(jīng)理，根據(jù)經(jīng)理提名，聘任或解聘公司副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，決定其報(bào)酬事項(xiàng)。這項(xiàng)職權(quán)能否充分實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到董事會(huì)在公司的核心地位。目前國(guó)有獨(dú)資公司的總經(jīng)理、副經(jīng)理等人員，普遍由政府相關(guān)部門(mén)直接任免，其報(bào)酬也根據(jù)由政府核定的級(jí)別、檔次確定。如此以來(lái)，董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層缺乏硬性約束，其他職權(quán)也難以實(shí)現(xiàn)，以致董事會(huì)被“架空”成為普遍現(xiàn)象。因此，需要特別強(qiáng)調(diào)董事會(huì)對(duì)這一職權(quán)的充分行使?！豆痉ā穼?duì)董事義務(wù)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，只制訂了一些原則性較強(qiáng)的禁止性條款，實(shí)踐中缺乏可操作性。因此，需政府部門(mén)在制訂和修改公司章程(股東會(huì)職權(quán))時(shí)，明確、詳盡地補(bǔ)充有關(guān)董事義務(wù)的條款。同時(shí)，制訂出有關(guān)董事罷免的相關(guān)條款。　　第三，強(qiáng)化公司監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能和行使職權(quán)的保障措施。監(jiān)事會(huì)能否真正起到監(jiān)督作用，取決于監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性及其職權(quán)的有效性。為了確保監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性，必須改變當(dāng)前這種下級(jí)監(jiān)督上級(jí)、內(nèi)部人監(jiān)督內(nèi)部人的體制。因此，國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)主席(或召集人)應(yīng)由政府部門(mén)(國(guó)資委)直接委派。監(jiān)事也應(yīng)由內(nèi)部監(jiān)事和外部監(jiān)事共同組成，內(nèi)部監(jiān)事為職工代表(含財(cái)務(wù)人員)，由職工代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生；外部監(jiān)事，由國(guó)資委從社會(huì)公開(kāi)招聘，要求是有關(guān)會(huì)計(jì)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、法律等專(zhuān)業(yè)人員。同時(shí)，還應(yīng)確保監(jiān)事會(huì)職權(quán)的有效性。必須保證監(jiān)事會(huì)有充分的檢查權(quán)，包括列席董事會(huì)會(huì)議及質(zhì)詢(xún)、陳述、建議權(quán)；對(duì)公司經(jīng)營(yíng)者有關(guān)違章行為的調(diào)查權(quán)；公司財(cái)務(wù)、資產(chǎn)的審核權(quán)；對(duì)董事任免的提名、建議權(quán)，對(duì)經(jīng)理解聘的建議權(quán)；以公司名義對(duì)董事、經(jīng)理的起訴權(quán)以及公司章程授予的其他權(quán)利。公司應(yīng)為監(jiān)事會(huì)行使職權(quán)提供便利條件?！　〉谒?，協(xié)調(diào)董事會(huì)、經(jīng)理層與黨委會(huì)之間的關(guān)系?！　」局卫斫Y(jié)構(gòu)的核心是強(qiáng)調(diào)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層之間職權(quán)的制衡關(guān)系，就其本來(lái)意義而言，并未將黨委會(huì)、職代會(huì)和工會(huì)納入其中。由于工會(huì)實(shí)際上是由黨領(lǐng)導(dǎo)的，職代會(huì)則受經(jīng)理層約束，所以“新三會(huì)”與“老三會(huì)”的關(guān)系，可以歸結(jié)為董事會(huì)、經(jīng)理層與黨委會(huì)的關(guān)系。因此，需要將黨委會(huì)的職權(quán)加以明確，以緩解他們相互之間的掣肘碰撞問(wèn)題。根據(jù)“黨管干部”原則，黨委會(huì)主要負(fù)責(zé)干部的培養(yǎng)、考察、監(jiān)督，向董事會(huì)、經(jīng)理層推薦管理干部，參與對(duì)經(jīng)理層的任免決策，查處干部違紀(jì)行為等?！　?duì)于國(guó)有控股的城市公用事業(yè)企業(yè)而言，其公司治理結(jié)構(gòu)，既存在著與國(guó)有獨(dú)資企業(yè)類(lèi)似的問(wèn)題，又有著自身的特殊性。　　針對(duì)股份有限公司國(guó)有股一股獨(dú)大，股東大會(huì)受政府超強(qiáng)控制，中小股東利益得不到保障的問(wèn)題，可以從兩個(gè)方面著手解決：一是促進(jìn)股權(quán)流動(dòng)，在保持主導(dǎo)地位的條件下降低國(guó)有股份額，實(shí)行國(guó)有股減持。尤其應(yīng)當(dāng)引入機(jī)構(gòu)投資者，如商業(yè)銀行的投資基金、共同基金、保險(xiǎn)基金以及境外投資機(jī)構(gòu)的資金等。由于他們談判能力強(qiáng)，熟悉資本運(yùn)營(yíng)，可以強(qiáng)化股東大會(huì)、董事會(huì)職權(quán)。二是借鑒國(guó)外法人交叉持股經(jīng)驗(yàn)，在確保國(guó)有資本控制力的條件下，分散國(guó)有股權(quán)。如嘗試發(fā)展法人持股和機(jī)構(gòu)持股，特別是法人交叉持股，以此弱化“內(nèi)部人控制”。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照《公司法》要求，明確股東大會(huì)職權(quán)，保證其權(quán)威性?！　∽鳛楦母镩_(kāi)放初期的產(chǎn)物，合資合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)逐步按照規(guī)范的股份公司整合有關(guān)投資各方責(zé)、權(quán)、利，堅(jiān)持利益共享、風(fēng)險(xiǎn)均擔(dān)的原則，并建立健全公司治理結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，要把國(guó)有資本和非國(guó)有資本的目標(biāo)整合起來(lái)，使企業(yè)在追　　求利潤(rùn)最大化的同時(shí)兼顧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)結(jié)合政府規(guī)制體制改革，如通過(guò)價(jià)格規(guī)制改革，使特定價(jià)格水平有一定的利潤(rùn)空間，價(jià)格制定符合激勵(lì)性原則，等等。27 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