【正文】 一城鄉(xiāng)土地制度的立法尚未成熟的情況下，還不能建立起對基層政府的有效監(jiān)督機制，無法保障將集體土地收益公平合理分配給集體經(jīng)濟組織中的成員，那么部分利益主體可能會趁勢將屬于集體所有的土地利益囊為己有。農(nóng)民失去了原本賴以生存的土地，甚至教育、旅游等公共用地，國家失去了土地出讓金、稅收等各種費用，結(jié)果卻是腐敗現(xiàn)象的增加。 浪費了經(jīng)濟資源 小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)在某種程度上不利于節(jié)約經(jīng)濟資源。這一方面表現(xiàn)在部分高收入階層，其通過購買集體土地使用權(quán)修建奢侈、豪華別墅。另一方面表現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房在規(guī)劃建設(shè)、建筑材料選擇和施工技術(shù)等方面沒有政府監(jiān)管，因此其質(zhì)量可能難以保證，配套設(shè)施可能不完備，也可能不利于整個片區(qū)格局的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致將來面臨被拆除的風(fēng)險。因此小產(chǎn)權(quán)房在某種程度上造成了經(jīng)濟資源的浪費。 綜上，小產(chǎn)權(quán)房在某種程度上有助于緩解城市住房需求，使得中低收入家庭暫時住有所居，但是其危害性也是顯而易見的。于民，盡管農(nóng)民從小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)中獲取了一定的利益，但是農(nóng)民也因此失去了賴以生存的土地，尤其是耕地，其今后生產(chǎn)生活必定受到重大影響；于國，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生使得國家喪失了土地出讓金等收益，不利益國家對土地資源利用的宏觀調(diào)控，損害了法律的權(quán)威性。因此，從民生的角度來審視，為保障農(nóng)民長久的生產(chǎn)、生活，維護農(nóng)民群眾根本利益，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展，在我國目前國情下不適合全面解禁小產(chǎn)權(quán)以及賦予農(nóng)民集體對集體土地過多的處分權(quán)。 三、小產(chǎn)權(quán)房問題之處理 小產(chǎn)權(quán)房是在供不應(yīng)求的房地產(chǎn)市場環(huán)境下產(chǎn)生的，其一方面關(guān)涉居民的居住權(quán)，如何處理將對居民的住房利益產(chǎn)生重大影響；另一方面其關(guān)系到國家對土地資源利用的宏觀調(diào)控，關(guān)涉耕地保護，處理不當將影響整個農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，歸根結(jié)底小產(chǎn)權(quán)是一個社會問題，政府在處理該問題時要時刻注意保障民生、民權(quán)，兼顧國家利益、地方利益與農(nóng)民利益。 本文建議政府應(yīng)從以下兩個方向處理小產(chǎn)權(quán)房問題。 （一）現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房分類處理，不可一律強行拆除 應(yīng)將中低收入者購買的或已建未售的普通小產(chǎn)權(quán)房納入保障性住房的行列 伴隨城市化的快速發(fā)展，城市人口的快速增長，近年來住房需求也日益增大，解決城鎮(zhèn)居民住房問題成為政府的重要任務(wù)之一。2009年政府工作報告提出我國將加快落實和完善促進保障性住房建設(shè)的政策措施，加大對廉租房建設(shè)和棚戶區(qū)改造的投資支持力度，加大經(jīng)濟適用住房建設(shè)，落實好支持居民購買自住性和改善性住房的信貸、稅收和其他政策。這表明國家對公民住房利益的極度重視。但是當下部分城鎮(zhèn)中低收入居民，不符合廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房的條件，也無力承擔(dān)高額的商品房價格，最后甘愿冒險購買小產(chǎn)權(quán)房。本文以為中低收入者購買的或已建未售的普通小產(chǎn)權(quán)房的存在一方面可以緩解高房價，抑制房地產(chǎn)市場的投機，另一方面可以保障部分城鎮(zhèn)中低收入居民的住房利益，有助于實現(xiàn)十七大報告提出的住有所居。從保障民生角度看，本文以為若該類普通小產(chǎn)權(quán)房不存在質(zhì)量風(fēng)險立法應(yīng)當將之合法化并納入保障性住房行列。具體如何調(diào)整規(guī)范該類小產(chǎn)權(quán)房及購買人應(yīng)具備哪些條件可以參照經(jīng)濟適用房的管理辦法。購買者在補辦相關(guān)手續(xù)后，可以發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證，使其享有類似經(jīng)濟適用房購買者的有限產(chǎn)權(quán)。 強行拆除已建已售或已建未售的奢侈型、嚴重占用耕地及存在安全隱患的小產(chǎn)權(quán)房 那些嚴重占用耕地，破壞生態(tài)環(huán)境，存在安全隱患以及城市富人修建的奢侈型小產(chǎn)權(quán)房一方面損害了國家對土地合理利用的宏觀調(diào)控政策，另一方面違法亂占、濫用土地，尤其是耕地損害了法律的權(quán)威性，在社會上產(chǎn)生不良影響，更有甚者威脅公民生命財產(chǎn)安全，因此該類小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)強行拆除。對于參與修建這類小產(chǎn)權(quán)房的基層干部、開發(fā)商應(yīng)嚴格按照土地管理法、刑法等相關(guān)法律法規(guī)進行懲處。 （二）制定相關(guān)措施，嚴厲制止小產(chǎn)權(quán)房的進一步蔓延 如前文所述小產(chǎn)權(quán)房存在諸多危害，不僅威脅我國18億畝耕地的警戒線，而且還容易滋生腐敗，造成經(jīng)濟資源浪費。為了保護農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，保障廣大農(nóng)民群眾最根本的生產(chǎn)、生活利益，本文以為應(yīng)從以下幾方面制止小產(chǎn)權(quán)房的進一步蔓延。 1﹑應(yīng)采取措施抑制房價進一步上漲 房價問題是一個非常復(fù)雜的問題，房價漲跌是多種因素作用的結(jié)果。如購房人主動的、被動的強大剛求，政府寬松的房貸政策，開發(fā)商高價競地對房價的強力上拉[11]，土地出讓金、稅費以及房地產(chǎn)市場管理造成的各種巨額腐敗成本。[12]為了保障城鎮(zhèn)中低收入居民的住房利益，控制小產(chǎn)權(quán)房的進一步蔓延，保護農(nóng)民利益，本文以為應(yīng)從下列方面抑制房價，首先，在出讓土地使用權(quán)時不應(yīng)僅僅根據(jù)競價結(jié)果決定中標人，應(yīng)綜合評估中標房地產(chǎn)商的狀況，鼓勵其開發(fā)中低價位、中小戶型的普通商品房，嚴厲制止炒賣土地的行為。其次，銀行在發(fā)放住房貸款時嚴格審查貸款人，鼓勵消費型住房貸款的發(fā)放。最后，政府應(yīng)加強房地產(chǎn)市場的監(jiān)管，制止房地產(chǎn)市場管理造成的腐敗。 調(diào)整城市房地產(chǎn)租賃市場，降低租金 城市住房租金過高也是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房蔓延發(fā)展的一個原因。據(jù)調(diào)查北京市今年7月份租賃均價達每套每月2509元。其中西城區(qū)、東城區(qū)和海淀區(qū)租賃均價更高，分別為2865元、2822元和2787元。[13]因此政府應(yīng)當采取相關(guān)措施調(diào)整房地產(chǎn)租賃市場，降低租金，保障更多居民的居住利益。 3﹑擴大保障性住房覆蓋面 我國正在加大力度建設(shè)經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房，但是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)保障性住房覆蓋人群范圍狹小，不能滿足中低收入家庭的需求。因此應(yīng)修改相關(guān)法律法規(guī)，擴大保障性住房的覆蓋面，將城市中的普通工薪階層納入覆蓋范圍。 4﹑修訂《土地管理法》，保障農(nóng)民利益 根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》集體土地只有先被征收為國有以后，才能進入二級市場[14]流轉(zhuǎn)。這表明了集體土地和國有土地在土地市場中的不同地位，[15]可以說這種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與發(fā)展的根本原因。因此實踐中有建議我國修改《土地管理法》逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)。本文以為法制建設(shè)應(yīng)以民生和民權(quán)為中心?！锻恋毓芾矸ā芬环矫嬉Ｕ厦裆簿褪潜Ｗo耕地，保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因為農(nóng)業(yè)是我國立國之本，動搖了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展將影響廣大農(nóng)民群眾最根本的利益；另一方面《土地管理法》要充分保障民權(quán)，做到國不與民爭利，具體而言就是要賦予農(nóng)民充分的對集體土地享有的權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。 本文以為依目前國情，修訂《土地管理法》應(yīng)注意兩點： 首先對是否應(yīng)當建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)的問題。本文以為賦予農(nóng)民集體過多對集體土地的處分權(quán)，包括出讓集體土地的權(quán)利，表面上增加了農(nóng)民的權(quán)利，有利于實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。但是由于我國還沒有建立起對基層政府有效的監(jiān)督機制，農(nóng)民集體相對于基層政府處于弱勢群體的地位，這樣勢必滋生鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層政府的腐敗行為，將出讓集體土地所得收益囊為己有。甚至各種主體基于對土地利益的追逐，大肆占用耕地，破環(huán)環(huán)境，最終影響整個農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定有序發(fā)展。因此《土地管理法》不宜賦予農(nóng)民集體過多對集體土地的處分權(quán)，包括出讓集體土地的權(quán)利。 其次，如上文所述國家征地補償與土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地之后增值利益之間的巨大落差是導(dǎo)致基層政府及農(nóng)民集體違法開發(fā)、轉(zhuǎn)售小產(chǎn)權(quán)房的重要原因。為制止小產(chǎn)權(quán)房進一步蔓延，同時為了更好的保障被征地農(nóng)民今后的生產(chǎn)、生活，因此修改《土地管理法》時要完善土地征收制度。一方面要提高征地補償金額，使得補償金額高于或接近農(nóng)民從小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)、建設(shè)中獲取的利益。有效抑制小產(chǎn)權(quán)房的蔓延。另一方面由于農(nóng)村基層民主尚不健全，因此要限制基層政府在分配土地補償費中享有的權(quán)利，防止鄉(xiāng)、村干部截留、挪用甚至貪污征地補償款，使得征地補償真正歸于農(nóng)民群眾。 四、總結(jié) 小產(chǎn)權(quán)房是在我國特殊的國情和現(xiàn)實背景下產(chǎn)生的。本文以保障民生的角度審視小產(chǎn)權(quán)房問題，先后分析了其違法性、風(fēng)險性、成因及危害性，最后提出了處理小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)對策，認為一方面要保障居民居住權(quán)，實現(xiàn)住有所居；另一方面要繼續(xù)堅持國家保護耕地，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障民生的政策。【作者簡介】孫潔麗，山東聊城大學(xué)法學(xué)院，講師?！咀⑨尅縖1] 此處購房者特指購買小產(chǎn)權(quán)房的人。[2] 新浪廣州房產(chǎn)，20091009.[3]《城市房地產(chǎn)管理法》第2條規(guī)定在中華人民共和國城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內(nèi)取得房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實施房地產(chǎn)管理，應(yīng)當遵守本法。[4] 李長健，卞小偉，孫舟燕.小產(chǎn)權(quán)房的法律問題探究[J].福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2009（1）.[5] [N].華夏晨報，20081024.[6] [N].天府早報，20080107.[7] [N].天府早報，20080107.[8] 小產(chǎn)權(quán)房問題的法律思考[J].探求，2009（2）：46.[9] 也就是說，在2006年的基礎(chǔ)上，%，18億畝耕地的底線就將失守。[10] [N].天府早報，20080107.[11] 李海霞. 房價一年漲40%到50% 房價上漲誰是幕后推手？[N].北京晚報，20091015.[12] 李長健，卞小偉，孫舟燕.小產(chǎn)權(quán)房的法律問題探究[J].福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2009（1）.[13] 佚名. 北京7月房租創(chuàng)3月以來最高 均價達每月2509元[N].京華時報，20090813.[14] 房地產(chǎn)二級市場是土地使用者經(jīng)過開發(fā)建設(shè)，將新建成的房地產(chǎn)進行出售和出租的市場。房地產(chǎn)二級市場也包括土地二級市場，即土地使用者將達到規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的土地，進入流通領(lǐng)域進行交易的市場。[15] [J].特區(qū)經(jīng)濟，2009（2）：243.　據(jù)報道，國土資源部相關(guān)負責(zé)人日前在廣州召開的全國推進構(gòu)建國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制座談會上表示，今年全國將開始選擇試點城市，妥善處理好現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的問題。　　對此，有網(wǎng)民認為，小產(chǎn)權(quán)房是個歷史遺留問題，處理方式必須慎之又慎。要解決小產(chǎn)權(quán)房問題，政府需要明確界定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)空間，讓一些想投機取巧的人無空可鉆?！　〗鉀Q歷史問題不容易　　署名“王偉業(yè)”的博文認為，中央政府采取了一系列措施解決房地產(chǎn)泡沫問題。但這些政府措施都是針對所謂的大產(chǎn)權(quán)房。相對于此，在中國還有一個被稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”的房地產(chǎn)問題存在。關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的界定，目前有很多的不明確，國土資源部的說法，“小產(chǎn)權(quán)房”就是在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，包括在這些土地上開發(fā)并銷售的商品房。應(yīng)該說，沒有取得國家房屋產(chǎn)權(quán)證的房屋都應(yīng)該是小產(chǎn)權(quán)房。　　署名“劉明剛”的博文認為，我國在處理小產(chǎn)權(quán)房事件上，還缺乏完善的法律法規(guī)以及執(zhí)法歷程，小產(chǎn)權(quán)房是必須經(jīng)過多方的關(guān)注和協(xié)調(diào)才能最終達成一致。而此次國土部明確要求，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，不予確權(quán)登記。直接指向已建及在建并包括已售的小產(chǎn)權(quán)房，這樣的決策能夠帶來利益相關(guān)者的反應(yīng)恐怕不亞于降價所引發(fā)的“退房潮”?！　⌒‘a(chǎn)權(quán)房法律風(fēng)險不可忽視　　署名為“九翼蟲”的微博認為，小產(chǎn)權(quán)房無法辦理房產(chǎn)證就意味著有可能會血本無歸。若求心安，還得買商品房!署名“左云天天”的博文認為，小產(chǎn)權(quán)房是一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。小產(chǎn)權(quán)的房子買來住勉強可以，但是小產(chǎn)權(quán)的房子住戶的權(quán)益無法得到保障，如果房子拆遷的話，沒有任何補償，因為是集體用地，你只有使用權(quán)，沒有擁有權(quán)，小產(chǎn)權(quán)在交易中如果被騙也只能認栽。　　署名“名不副實”的博文認為，不可置否的是，小產(chǎn)權(quán)房有著其自身最大的缺陷，即沒有合法產(chǎn)權(quán)，從而其產(chǎn)權(quán)的合法性是得不到保障，法律上的風(fēng)險是不可忽視的。雖然小產(chǎn)權(quán)房市場可能短期內(nèi)會得益于房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響，但長遠來說，商品房市場價格進入調(diào)整階段，小產(chǎn)權(quán)房市場也將不可避免地進入調(diào)整階段。　　試點政策應(yīng)慎重　　署名“劉明剛”的博文認為，種種留待解決的問題，的確可以說明小產(chǎn)權(quán)房的處理方式必須慎之又慎，況且針對的對象中有很大一部分是農(nóng)民或者處于收入較低階層的購房人群，而且小產(chǎn)權(quán)房在我國行業(yè)發(fā)展初期對市場也形成了一定的補充，甚至在一定程度上彌補了政府保障性住房的短板，因此其處理方式應(yīng)當循序漸進、分而治之，這些方法和思路沒有絕對的公平，只有相對的適合。而對于立法和體制完善層面的問題，則更是長遠需要解決的問題了。　　署名為“盧建波”的博文認為，中國“小產(chǎn)權(quán)房”問題不能一拖再拖。首先一個原因是，“小產(chǎn)權(quán)房”問題遲早是要解決的，而久拖不決會生出更多的問題，從而不利于問題的解決。其次，把“小產(chǎn)權(quán)房”長期在合法與不合法之間游移，對于商品房市場和社會都會產(chǎn)生不少的負面影響。再者，在土地財政受到影響的地區(qū)，早日著手解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，會在一定程度上緩解財政壓力。盡管可能作用不是太大，但緩解總比不緩解好。有一個重要因素就是，盡快解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，也可以讓擁有“小產(chǎn)權(quán)房”者早日解除后顧之憂。總而言之，筆者認為國家在強力而堅定地推行房價調(diào)控政策之前提下，理應(yīng)早日妥善地解決好“小產(chǎn)權(quán)房”問題。