【正文】 后治理在管理者和生產(chǎn)者腦海中根深蒂固。加之我國公眾對環(huán)境保護(hù)缺乏認(rèn)識和漠視，這些都影響到立法者在制定法律時對垃圾治理減量化、資源化和無害化不夠重視，把他們放到次要位置，要么在法律中不提，要么就像《固廢法》一樣，只提出一個寬泛的概念原則，而沒有具體的規(guī)定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。我國法律未把垃圾治理的資源化、減量化和無害化作為立法重點，除了思想上不夠重視，還有以下幾個制度缺陷：第一，缺乏一部治理城市生活垃圾的綜合性法律。所謂綜合性法律即在總體上對垃圾提出治理原則、制度。要提出實現(xiàn)垃圾資源化、減量化和無害化的具體措施，規(guī)定要有那幾個部門參與到治理過程中，并分別明確各個部門的責(zé)任，如果在治理過程中出現(xiàn)矛盾糾紛如何處理等。其他有關(guān)的法律法規(guī)在制定時都應(yīng)以這個綜合性法律為指導(dǎo)，從而避免各個法律之間存在矛盾甚至沖突，使各項單行法律成為一個整體，發(fā)揮出最大作用。 第二，缺乏各個城市對垃圾治理的單行法律。各個城市垃圾污染的情況不同，所以應(yīng)該制定適合各自城市治理垃圾的單行法律。比如，各個城市之間垃圾組成不同，因此在治理時應(yīng)該考慮到實際情況分而治之。但是我國大多數(shù)城市還未制定專門治理垃圾的法律法規(guī)，即使有也是千篇一律，不能夠做到對癥下藥，治理效果可想而知。 第三，法律對違反垃圾治理各項原則的行為，沒有足夠的強(qiáng)制性。法律的強(qiáng)制性是保證法律得到遵守和實行的堅強(qiáng)后盾，對治理垃圾而言這也是一樣的。我國目前對違反垃圾治理規(guī)定的強(qiáng)制性措施很少而且力度也不夠大，所以導(dǎo)致了治理垃圾的難度很大，因此，我國以后應(yīng)加大這方面的立法。 約束公眾行為的規(guī)定不規(guī)范 實現(xiàn)持久有效地治理城市生活垃圾對公眾行為的約束至關(guān)重要，所以應(yīng)該在各方面對公眾行為進(jìn)行規(guī)范約束。但是我國法律中要么是缺少這一方面的內(nèi)容，要么是泛泛的規(guī)定，不能夠具體進(jìn)行操作執(zhí)行?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十八條規(guī)定：“對城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理”。實現(xiàn)垃圾治理的減量化和資源化，把垃圾變廢為寶，對垃圾進(jìn)行分類是前提和關(guān)鍵。 陶淵，黃興華，[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2004,12（1）：52現(xiàn)在各種法律只是在形式上對垃圾分類進(jìn)行規(guī)定，沒有明確提出如何對垃圾進(jìn)行分類，誰來監(jiān)督管理，如果不進(jìn)行垃圾分類要不要承擔(dān)相應(yīng)的后果，這些都非常的模糊，以至于現(xiàn)在居民都認(rèn)為進(jìn)行垃圾的分類純屬自愿，并非是自己的義務(wù)。還有一種現(xiàn)象是居民想進(jìn)行垃圾分類，但是我國并沒有制定垃圾分類的具體法規(guī)，相關(guān)部門在這一方面的宣傳力度不夠大。所以導(dǎo)致了居民對城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不清楚，自己不知道怎么區(qū)分可回收物和不可回收物，有機(jī)物和無機(jī)物，這就使得居民沒有興趣對垃圾進(jìn)行分類投放，影響到回收利用。此外，我國現(xiàn)有法律對一些數(shù)量大而且污染嚴(yán)重的生活垃圾沒有做出規(guī)定，比如，廢舊電池，大件的廢舊家電等。這些固體廢物的污染性非常高而且不容易回收利用，所以，我國應(yīng)該盡快制定相應(yīng)法律法規(guī)對這些垃圾的回收利用做出規(guī)定。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八條規(guī)定：“各級人民政府對在固體廢物污染環(huán)境防治工作以及相關(guān)的綜合利用活動中做出明顯成績的單位和個人給予獎勵?！薄冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理條例》第八條也有相似的規(guī)定。這幾條規(guī)定在表面上看起來非常不錯，它對那些積極參與到治理垃圾污染的個人給予物質(zhì)獎勵，讓人們更有熱情投入到治理垃圾的工作中。但是這幾條法律只是一個寬泛的規(guī)定，試問怎么樣才能算是“做出明顯成績”，它有沒有具體量化標(biāo)準(zhǔn)，如果做出了成績那么應(yīng)該由哪個部門給予獎勵，給予何種獎勵，獎勵資金來自那里，這些都沒有詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致了在執(zhí)法中“無法可依”。公眾看到了此類法條都會心知肚明，明白這只是個點綴，沒有實際意義，人們也不會當(dāng)真。這不僅不利于治理工作的開展，還影響到法律的權(quán)威性。4 我國城市生活垃圾污染防治的完善建議 完善政府責(zé)任制度 完善監(jiān)督管理體制到底誰是垃圾污染防治的主管部門，或者說誰要對垃圾污染防治負(fù)主要責(zé)任，現(xiàn)在很難劃分。 陳明義，[M].西安：陜西人民出版社，1991:231前面已經(jīng)提到，在我國管理體系中主要涉及到兩個部門即環(huán)境保護(hù)部門和建設(shè)行政主管部門，但是現(xiàn)在二者責(zé)任劃分不清。垃圾治理工作要想達(dá)到一個新臺階，必須明確防治生活垃圾污染的主管部門。 個人認(rèn)為，建設(shè)行政主管部門可以全權(quán)行使對垃圾污染防治的職責(zé)。因為在我國法律體系中，環(huán)境保護(hù)部門主要對垃圾污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，會同有關(guān)部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這些職能建設(shè)行政主管部門也都或多或少的擁有，而且建設(shè)行政主管部門及其下屬的環(huán)衛(wèi)部門主要負(fù)責(zé)城市生活垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸和處理。因此，完全可以讓建設(shè)主管部門及其下屬的環(huán)衛(wèi)部門全權(quán)處理城市生活垃圾，而環(huán)境保護(hù)部門則處于次要的地位，主要提供一些技術(shù)性的支持。 主管部門確定為建設(shè)主管部門還存在著一個很大的隱患。因為建設(shè)部門既是政策的制定者，也是執(zhí)行者而且最后還是監(jiān)督者，集三種職責(zé)于一身，對垃圾治理全程的監(jiān)管。這種從出生到死亡負(fù)責(zé)到底的模式，是我國當(dāng)年計劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，如今已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的今天。長期以來我國都把垃圾處理當(dāng)作一項公益事業(yè)來做，所以把它納入到政府管理中，如今這種政企不分的模式暴露出越來越多的問題。因此，有必要對管理部門的職責(zé)進(jìn)行從新的劃分，可以大膽的進(jìn)行創(chuàng)新，打破固有體制和思想的束縛，嘗試新的改革。環(huán)衛(wèi)部門調(diào)整自己的權(quán)利分配，只負(fù)責(zé)對垃圾防治工作進(jìn)行監(jiān)督和制定各種的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過招投標(biāo)的方式引進(jìn)民營企業(yè)，讓這些企業(yè)行使對垃圾的清潔、收集、運(yùn)輸和處理。引入市場競爭機(jī)制，讓垃圾處理形成一個生產(chǎn)類型進(jìn)入到市場流通中。這樣，就能夠把政府的職權(quán)局限在行政領(lǐng)域，讓其退出生產(chǎn)領(lǐng)域，實現(xiàn)“政企分開”。企業(yè)進(jìn)入這一領(lǐng)域不但能夠提高工作效率而且能夠降低垃圾處理成本，創(chuàng)造更多效益，還能為政府節(jié)約大量資金，從而能夠做更多公益事業(yè)。 強(qiáng)化政府的責(zé)任政府是治理城市生活垃圾污染的主要承擔(dān)著，因此政府應(yīng)該承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變理念，把治理城市生活垃圾作為義務(wù)，無論是立法上還是執(zhí)法上都足夠重視。在立法上應(yīng)該加強(qiáng)政府在治理城市生活垃圾中承擔(dān)的義務(wù)，其應(yīng)該承擔(dān)起大部分責(zé)任。不能僅僅規(guī)定政府在治理中享有的權(quán)利，還應(yīng)規(guī)定如果不能履行責(zé)任應(yīng)付的義務(wù)，做到權(quán)利和責(zé)任相對等。應(yīng)該明確政府責(zé)任人的義務(wù)，政府責(zé)任人應(yīng)該和環(huán)境保護(hù)的行政主管機(jī)關(guān)負(fù)有相同的責(zé)任。建立政府責(zé)任人對環(huán)境負(fù)責(zé)的制度，完善對公民受到垃圾污染的救濟(jì)措施，讓人們有一個維權(quán)的途徑。政府可以采取多種措施來實現(xiàn)自己的責(zé)任，具體來講有三個措施，即行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和社會手段。行政手段即所謂看得見的手，在這一方面政府是主動地位。提供資金建設(shè)一批治理垃圾的設(shè)施，組建專業(yè)的人員對城市的環(huán)境進(jìn)行維護(hù)，引進(jìn)最先進(jìn)的技術(shù)治理污染。通過制定一系列的政策和法律，對人們和各個組織進(jìn)行規(guī)范，調(diào)整人們的行為，對危害社會環(huán)境的行為進(jìn)行制裁。經(jīng)濟(jì)手段就是看不見得手，主要是通過市場來進(jìn)行調(diào)節(jié)。城市生活垃圾通過回收，然后進(jìn)行再加工，最后進(jìn)入到市場中，就是經(jīng)濟(jì)手段的體現(xiàn)。政府在這個領(lǐng)域是被動地位，主要的職責(zé)是把治理垃圾和市場經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來，可以通過招商引資和招投標(biāo)的形式來吸引經(jīng)濟(jì)組織參與到治理垃圾中來。至于社會手段就是政府要通過大力的倡導(dǎo)，在全社會宣傳治理垃圾的必要性，讓人們意識到治理垃圾的因果利弊，從而形成良好的社會風(fēng)氣。政府應(yīng)該成為治理垃圾污染的急先鋒和風(fēng)向標(biāo)。 [J].河北法學(xué)，2008,26（3）：17—25此外，也應(yīng)該規(guī)定立法和司法部門的義務(wù)，讓他們也要對治理生活垃圾承擔(dān)一定責(zé)任。在環(huán)境立法上，應(yīng)該規(guī)定司法等國家機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，并建立法院和檢察院受理、審理環(huán)境案件和完善環(huán)境法律監(jiān)督的程序和制度。這樣能夠形成完善的責(zé)任體系，有利于對環(huán)境的治理。 充實城市生活垃圾減量化制度 減量化就是采取各種措施，特別是在源頭上控制垃圾的數(shù)量，它是治理垃圾的首要原則，也體現(xiàn)了源頭治理、預(yù)防為主的要求。生產(chǎn)者，消費(fèi)者是垃圾產(chǎn)生的主要源頭，因此，要針對這二者采取措施?？梢圆扇±召M(fèi)，生產(chǎn)者責(zé)任延伸和收取押金等措施進(jìn)行治理。 建立垃圾收費(fèi)制度按照“誰產(chǎn)生、誰付費(fèi)”的原則，建立城市生活垃圾處理收費(fèi)制度。垃圾主管部門可以委托社區(qū)進(jìn)行垃圾費(fèi)收取工作，有專門工作人員進(jìn)行收取，并向相對方出具相應(yīng)票據(jù)?？梢愿鶕?jù)產(chǎn)生生活垃圾的數(shù)量、種類、傾倒次數(shù)等進(jìn)行收費(fèi)。在此基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H生活情況，制定每戶每月生活垃圾基準(zhǔn)排放量。在基量以內(nèi)，收取正常垃圾治理費(fèi)用，如果超過了基準(zhǔn)量，對超過部分加收垃圾治理費(fèi)。具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由城市人民政府根據(jù)城市生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素合理確定?？梢越梃b德國的先進(jìn)經(jīng)驗，按照垃圾袋收取費(fèi)用。用戶要向當(dāng)?shù)氐睦鞴懿块T購買一定數(shù)量和種類的垃圾袋，只有把垃圾存放到這些特定的垃圾袋內(nèi)，并放置于特定的地點，垃圾處理組織才會來收取。如果不是把垃圾投放到這些特定的袋子內(nèi)，就不會得到處理，通過出售垃圾袋，實現(xiàn)對垃圾制造者的收費(fèi)。對于垃圾費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該采取聽證制度。聽證會的組成人員必須包括市民代表、專家、垃圾處理組織、物價部門代表以及政府官員。具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該向社會公布，如果相關(guān)規(guī)定有修改，應(yīng)該通過各種程序讓公眾知曉。征收的垃圾費(fèi)應(yīng)該?？顚Ｓ茫荒芘沧魉?。對于垃圾費(fèi)的用途應(yīng)該向市民公布，接受市民監(jiān)督，同時還得接受審計部門的審計。對于市民發(fā)出的疑問，在規(guī)定時間內(nèi)必須予以答復(fù)。對于拒不繳納費(fèi)用者，應(yīng)當(dāng)按照適當(dāng)程序進(jìn)行處理，應(yīng)該先進(jìn)行告誡，并下發(fā)費(fèi)用追繳通知書。在告誡無效的情況下，采用滯納金制度，在仍然無效的情況下，追究相關(guān)人員的行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的要依據(jù)刑法追究刑事責(zé)任。 完善生產(chǎn)者責(zé)任在我國城市生活垃圾的組成中，商品包裝物占了很大一部分比重。這些包裝物大部分是不實用的，而且成為城市生活垃圾污染一大來源，因此，有必要對商品過度包裝做出新的規(guī)定。新《固體廢物污染環(huán)境防治法》就有意識加強(qiáng)這一方面立法，試圖遏制這一趨勢。但是，此項規(guī)定對包裝廢棄物的具體管理操作缺乏實效性，顯得過于籠統(tǒng)，因此，應(yīng)當(dāng)參照國外的先進(jìn)立法，結(jié)合我國的實際情況，盡快制定專門的《包裝廢棄物管理法》。這部法律的核心原則就是要對商品包裝物在生產(chǎn)、銷售、使用和回收各方面做出規(guī)定，努力實現(xiàn)包裝物垃圾的減量化。依照法律規(guī)定，生產(chǎn)者在生產(chǎn)、使用和回收的各個環(huán)節(jié)中均負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，這部法律可大體分為兩個部分：第一，建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。生產(chǎn)者從包裝物設(shè)計開始時就應(yīng)該考慮，如何在滿足包裝需求的基礎(chǔ)上使用最少的包裝物，而且這些包裝物應(yīng)最大節(jié)省材料、節(jié)約能源。 姚慧娥，[J].環(huán)境保護(hù)，2005（4）:11—14最主要的是要易于回收利用，使包裝廢棄物的數(shù)量達(dá)到最小。生產(chǎn)者應(yīng)在包裝物上進(jìn)行標(biāo)記，注明這一包裝物是否可回收利用，屬于哪一類的垃圾等，有利于使用者對其分類投放。此外，生產(chǎn)者還負(fù)有對特定包裝物進(jìn)行回收的義務(wù)。第二，運(yùn)用獎懲措施對包裝進(jìn)行調(diào)控。比如法律可規(guī)定對回收、再利用廢舊包裝物的企業(yè)，給予減免稅等具體的優(yōu)惠措施，這樣可以調(diào)動企業(yè)的積極性，提高廢棄包裝物回收利用效率。還可以規(guī)定國家給企業(yè)投入資金，鼓勵企業(yè)減少包裝物的數(shù)量和研究開發(fā)綠色環(huán)保的包裝材料代替?zhèn)鹘y(tǒng)的材料?？梢越o予相應(yīng)的稱號，以彰顯企業(yè)在回收方面所做出的突出貢獻(xiàn)，能夠給企業(yè)帶來無形的利益和號召力。有獎就有罰，對那些執(zhí)行不力的企業(yè)，給予相應(yīng)處罰，可以利用稅收等手段督促他們把減少廢棄包裝物垃圾的工作做好。 實行押金制度可以實行押金制度，即使用者購買特定商品時，要對包裝物交付押金，在使用完商品后，拿著包裝物向銷售者換取押金。銷售者可以拿著這些特定包裝物向生產(chǎn)者套取現(xiàn)金或換取商品。這樣可以督促使用者把包裝物送到回收點，從而減少垃圾的數(shù)量。此外，還要針對廢舊電池和大件垃圾，比如舊家電、舊家具等不易處理的垃圾制定專門性的法律，實行專門性的押金制度，努力提高這些廢棄物的回收利用率，建立專業(yè)性和技術(shù)含量高的家電綠色環(huán)保體系，保護(hù)環(huán)境，建立資源循環(huán)型可持續(xù)發(fā)展社會。 [J].中國環(huán)境報，2002（4）：2 健全城市生活垃圾資源化制度資源化就是要把垃圾看作一種資源，通過回收利用或者是再加工把它作為一種能再次利用的產(chǎn)品，或是形成商品再次進(jìn)入流通領(lǐng)域。對垃圾實行分類，能夠加快回收再利用垃圾的效率。在立法上，應(yīng)該盡快制定相應(yīng)法律法規(guī)，規(guī)定實行垃圾分類的各項具體措施。應(yīng)該引進(jìn)社會上的其他組織，參與到垃圾回收利用中來，實現(xiàn)垃圾再利用的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，以適應(yīng)當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)體制。 制定垃圾分類細(xì)則要想實現(xiàn)垃圾的資源化，在法律上必須有保障。盡管我國多部法律都有相關(guān)規(guī)定，但是都存在著一些問題。其中，在立法指導(dǎo)思想上就存在偏差，未能把可持續(xù)發(fā)展原則和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論作為立法的方向。 王金南，[J].中國環(huán)境報，2002（2）：3因此，在法律設(shè)計上應(yīng)該制定專門的《城市生活垃圾分類細(xì)則》，對城市生活垃圾進(jìn)行分類是治理垃圾污染的基礎(chǔ)步驟。按照垃圾組成的物質(zhì)不同進(jìn)行回收，這樣既可以采取不同處理措施，也有利于實現(xiàn)資源化和無害化。但是我國現(xiàn)在對垃圾進(jìn)行分類只是停留在口頭上，沒有明確的法律規(guī)定，因此，我國必須制定《城市生活垃圾分類細(xì)則》，應(yīng)對以下方面進(jìn)行規(guī)定：第一，環(huán)保部門應(yīng)該規(guī)定垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和具體名稱。應(yīng)該采用科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)對垃圾進(jìn)行分類，而且應(yīng)該采用通俗易懂的名稱，讓老百姓一看就懂。還應(yīng)規(guī)定用于垃圾分類的垃圾袋、垃圾桶和各類垃圾投放的時間等，最主要的是制定相應(yīng)的懲罰、獎勵措施。要對垃圾分類進(jìn)行全程監(jiān)管，可以組織一些志愿者，去各個社區(qū)進(jìn)行檢查，對那些沒有按照規(guī)定進(jìn)行垃圾分類的個人進(jìn)行罰款，如果情節(jié)嚴(yán)重甚至可以采取行政拘留的手段。對那些表現(xiàn)突出的個人給予適當(dāng)獎勵，可分為物質(zhì)和精神兩個方面。第二，對產(chǎn)品生產(chǎn)者做出要求。生產(chǎn)者要在自己生產(chǎn)的商品上進(jìn)行標(biāo)注，注明產(chǎn)品是否可回收利用，并標(biāo)注回收物品的材料名稱及其代號、符號。 白建磊，[J].重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2000（6）這樣居民看到這些標(biāo)注就會明白哪樣的產(chǎn)品是可以回收利用的，它屬于哪一類，應(yīng)該投放到哪個垃圾箱里去，這樣就能夠非常有效的提高垃圾回收效率。第三，居民要嚴(yán)格按照《城市生活垃圾分類細(xì)則》對日常生活中的垃圾進(jìn)行分類。這個可以和垃圾費(fèi)的收取掛鉤。如果居民對垃圾分類做得很好，可以對垃圾費(fèi)進(jìn)行部分減免；如果不按照分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，可以收取懲