【正文】 實踐中逐步具備了成熟的治理能力，國家權力自然得以逐漸退出。這既考慮到當前中國宏觀政治結構中的社區(qū)發(fā)展，也考慮到了未來社區(qū)發(fā)展。五、實施與建議（一）社區(qū)自治的前提：行政功能的剝離社區(qū)自治的前提在于專業(yè)性行政功能的剝離。在深圳鹽田模式中，改革方案將居委會承擔的行政、自治和服務三種功能進行分化，把政府行政職能和公共服務功能從居委會中剝離出來，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務站，同時由居民直選產生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織——社區(qū)居委會來履行社區(qū)自治功能，以此來理順政府與社區(qū)關系的制度設計。在社區(qū)管理體制改革中，一個重要的問題是：政府在離開了社區(qū)的“腿”之后，如何解決城市管理的有效性？建議如下：l 政府職能部門可直接向社區(qū)派出機構或人員，受理和處理行政事務，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服務送上門。l 政府職能部門在街道設立分支機構或派出人員，或者在街道設各職能部門人員集中辦理業(yè)務的社區(qū)服務大廳。l 在區(qū)一級建立各部門集中辦理業(yè)務的政務中心，并與職能部門開門辦公相結合，有些事務可以讓居民直接上政務中心去辦理，有些難以集中的事務則留在職能部門讓居民上門來辦理。l 把政府行政職能和公共服務功能從居委會中剝離出來，創(chuàng)建與社區(qū)居委會平行的政府派出組織——社區(qū)工作站。這樣，在區(qū)、街道、社區(qū)三個層面，都可建立起職能部門獨立承擔行政職能的新方式，[11]使社區(qū)從“行政的腿”中擺脫出來，這是社區(qū)自治的前提。（二）社區(qū)自治的必然要求：街道辦結構—職能的調整隨著社區(qū)自治組織的完善和自治能力的增強，街道組織體系和管理體制改革提上日程。實現(xiàn)社區(qū)自治，不可避免地要求街道辦結構—職能的調整?！敖值擂k”的改革主要有三種設想：第一種主張將“街道辦”建成一級政府，理由是，目前“街道辦”事實上已經承擔了一級政府的工作，不如從法律上明確規(guī)定，從而結束現(xiàn)實中“街道辦”之行政于法無據(jù)的現(xiàn)象。反對者認為：若“街道辦”明確為一級政府，則城市的社區(qū)管理就變成“三級政府、三級管理”，政府管理的縱向層次太多，不符合城市政府管理職能轉變和效率要求。不改變由政府包攬一切社會事務的現(xiàn)行體制，即使把“街道辦”變?yōu)橐患壵瑢嵭惺些^(qū)─“街道辦”的三級管理體制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多數(shù)研究者認為，“街道辦”沒有必要改為一級政府。也有學者建議，可將現(xiàn)有的“街道辦”適當合并，減少數(shù)量，擴大轄區(qū)，然后改為一級政府；同時將現(xiàn)有的區(qū)政府改為市政府的派出機關，負責指導、聯(lián)系、監(jiān)督“街道政府”。浦興祖教授將這種新的“兩級政府”體制稱為“虛區(qū)實街”。方案優(yōu)點在于：既可防止城市行政管理的層次過多、行政權力過于分散，又將城市基層政府下移，使之更貼近市民、貼近社區(qū)，由于“街道政府”的數(shù)量多于區(qū)政府的數(shù)量，又少于現(xiàn)有的“街道辦”的數(shù)量，故會有更多的基層政府來有效地分擔日益繁重的城區(qū)管理任務。但將“街道辦”升格為一級政府需經國家立法機關修改憲法和地方組織法，短期內難以實現(xiàn)。第二種主張建議取消“街道辦”的建制，減少政府的管理層級，真正實現(xiàn)“二級政府、二級管理”。主張把區(qū)的管轄范圍劃小，由區(qū)政府直接指導“居民委員會”。目前中國的大城市里，市政府所轄之區(qū)數(shù)量較少，而每個區(qū)的面積和人口又非常大，有的甚至相當于一些國家的中等城市。要取消“街道辦”，減少管理層級，最佳辦法是適當增加區(qū)的數(shù)量，縮小區(qū)政府的管理范圍，將其降為基層政府，面向居民直接管理。這種管理幅度與管理層級的科學化、合理化設置符合現(xiàn)代城市管理高效率的要求，但長期以來區(qū)政府已習慣于擔當城市管理的中間層次角色，一時難以改變。另一種方案是，不改變市區(qū)兩級政府的設置，直接改革“街道辦”，以社區(qū)制逐漸取而代之，建立政府管理與社區(qū)自治相結合的城市管理新體制。目前全國有一些城市（如青島、北京、南京、武漢等）開展了這方面的試點工作。第三種主張是維持現(xiàn)狀、稍加調整，理由是“街道辦“改成一級政府，不符合國際慣例，而目前全面取消“街道辦”建制又不太現(xiàn)實，因此還是維持“街道辦”派出機構的性質為好，但也要在職能和管理方式上作一些調整。持這種主張的人認為，可以適當擴大“街道辦”的權限，適度加強“街道辦”的職能，但不應該把“街道辦”的權限（職能）加強到“相當于一級政府”的程度；應當克服“全能政府”的傳統(tǒng)觀念，突破“在政府上下級之間放權”的思維框架，將視野拓展到政府與社會的關系上，引進“小政府、大社會”的思路；政府在承擔必要的職能時，應盡可能地培植社會的自我管理能力，讓“街道辦”在繁雜的社會事務中解放出來。[12]我們認為，街道不應再作為一級準政府組織，但也不宜取消，否則，區(qū)政府要直接面對的社區(qū)數(shù)量過多，管理幅度過大，必然制約管理效率?；舅悸肥潜Ａ艚值肋@一級組織，改革街道管理體制和組織體系；剝離街道辦事處專業(yè)管理職責，推進政府部門專業(yè)管理到位。街道辦的改革思路：保留、精簡，剝離專業(yè)管理職能，塑造溝通平臺。具體建議如下：保留街道辦，改革街道管理體制和組織體系。街道不再作為一級準政府組織，而定位成市區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的平臺，市區(qū)政府進行城市綜合治理的一個整合資源、聯(lián)合行動的平臺。在目前城市社區(qū)自治不斷推進的情況下，為繼續(xù)發(fā)揮黨和政府對社區(qū)自治的引導和支持作用，需要街道代表市區(qū)政府對下轄社區(qū)進行工作指導和信息溝通，及時把情況反映給市區(qū)政府作為決策依據(jù)；另一方面，在社區(qū)上交了大部分行政職能，而市區(qū)職能部門由于人有限，不可能對所有社區(qū)管理一插到底的情況下，很容易出現(xiàn)城市管理的空白地帶，這需要街道作為一個層級，加強其對轄區(qū)范圍的城市管理事務進行統(tǒng)籌協(xié)調、聯(lián)合執(zhí)法的作用。剝離街道辦事處專業(yè)管理職責，推進政府部門專業(yè)管理到位。 堅持街道辦事處作為政府派出機構的職能，進一步明確街道辦事處的職責定位。街道辦事處的主要職責是：根據(jù)區(qū)政府的授權，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共服務，指導社區(qū)建設。街道辦事處要堅持區(qū)政府派出機構的職能，逐步剝離專業(yè)管理事項，切實加強綜合管理和對公共服務的組織工作。一是清理街道辦事處目前承擔的行政管理事項。按照綜合管理、專業(yè)管理、協(xié)助管理等類別進行分類。二是進行街道層面的政府管理機構整合。l 一方面要根據(jù)基層管理的需要，市區(qū)政府專業(yè)管理部門建立必要的工作機構或工作機制，將原設在街道辦事處內部的科室改為站所，切實負起基層專業(yè)管理和服務的責任。l 另一方面街道辦事處要在剝離專業(yè)管理職責的前提下，根據(jù)自身承擔的職能，進行內設機構的調整，減少與專業(yè)管理部門對應的科室，實行“大科制”，加強綜合管理和組織公共服務的部門。l 街道不再設立市區(qū)職能部門的對口機構，只保留街道黨工委和街道辦事處領導職數(shù)、辦公室、城市綜合治理委員會以及社區(qū)服務委員會等機構和人員。（三）社區(qū)自治的體系社區(qū)結構重組在議行分離的社區(qū)治理結構下，社區(qū)居民大會或社區(qū)代表會議反映社區(qū)居民意志，是社區(qū)決策組織。社區(qū)居民委員會是社區(qū)的執(zhí)行組織，負責執(zhí)行社區(qū)決策組織的決定和決議。為更好地承擔起社區(qū)管理和服務的職責，需要建設職業(yè)化的居民委員會干部隊伍，和一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍。前者是經法定選舉程序進入居民委員會工作的人員，后者則是經過招聘上崗、承擔居民委員會具體工作任務的人員。積極發(fā)展各種專業(yè)協(xié)會和社區(qū)志愿者組織，提高社區(qū)居民對社區(qū)建設的參與度。要廣泛宣傳發(fā)動、引導社區(qū)居民踴躍參與社區(qū)建設。培育與發(fā)展社區(qū)志愿者組織和專業(yè)協(xié)會等中介組織，通過共產黨員、共青團員和其他先進分子的模范行為，不斷壯大社區(qū)志愿者隊伍。選擇一批社區(qū)作為大學生假期社會實踐活動基地、畢業(yè)實習基地，學生在社區(qū)實踐納入實習學分管理。 職能重配：按照“政社分開”原則，將屬于社會管理的職能交給社區(qū)管理。社區(qū)受政府指導，擁有國家法律、法規(guī)和政策范圍內自主決定社區(qū)內部各項事務的職責。社區(qū)自治職責主要包括：民主選舉、社區(qū)決策、日常管理、財務自主、攤派拒絕、內部監(jiān)督等。社區(qū)服務職責主要包括：組織開展面向社區(qū)居民的各種社區(qū)服務和文化娛樂、體育活動，發(fā)展便民利民的社區(qū)服務業(yè)，發(fā)展志愿者隊伍，開展群眾性的互助、互濟活動，組織開展多種形式的精神文明創(chuàng)建活動。建議推行“社區(qū)工作準入制度”。 社區(qū)工作準入制度，針對社區(qū)行政性工作負擔過重而提出來的對策措施，旨在減少和規(guī)范政府職能部門給社區(qū)居委會分派行政工作的行為。目前，海淀區(qū)已經制定了《海淀區(qū)社區(qū)建設工作準入辦法》。依此方法，政府職能管理部門的工作如果要進入社區(qū)，必須首先向海淀區(qū)社區(qū)建設工作領導小組提出書面申請和實施方案，闡述進入社區(qū)的政策依據(jù)，明確進入社區(qū)的工作目標、具體任務、期限和落實措施。海淀區(qū)社區(qū)建設工作領導小組辦公室街道申請后，要根據(jù)相關政策規(guī)定、法律法規(guī)級社區(qū)居委會的承受能力進行初審，并與街道辦事處共同研究，召開社區(qū)建設會議，對申請及實施方案進行討論，廣泛征求意見，提出初步建議。同時召開區(qū)社區(qū)建設工作牽頭單位會議，對初步建議進行研究、審定。未經審定的工作擅自進行如社區(qū)，居委會有權拒絕。財政保障：社區(qū)自治的物質基礎。目前，我國城市社區(qū)的發(fā)展基本上處于起步階段，社區(qū)自治組織的辦公條件較差，社區(qū)服務設施嚴重缺乏。城市政府應以專項經費方式，投入社區(qū)辦公條件和社區(qū)服務設施的建設，為社區(qū)自治奠定一定的物質基礎。社區(qū)居委會要實現(xiàn)正常運轉，功能充分發(fā)揮，須具有一定的獨立的財務管理自主權。由于各國國情不同，社區(qū)活動經費來源也有所不同，大致有以下幾種類型：一是由政府撥款，也就是社區(qū)內部的公共設施的日常經費由政府提供；二是來源于個人和組織捐款。在有些國家的社區(qū)中，活動經費很大部分來源于捐款和稅收，比如宗教組織和慈善機構的資助；三是來源于自籌經費。歐洲國家完全自治性組織的活動經費一般由組織成員自籌，社區(qū)組織的領導人基本上是志愿者，因而可節(jié)省費用。結合已有經驗，我國社區(qū)自治的財務建設，建議如下：l 政府按社區(qū)規(guī)模撥給的費用，應當列入政府的財政預算。各級政府建立社區(qū)建設專項資金，列入當年財政預算，并根據(jù)經濟增長比例逐步增加。省級社區(qū)建設專項資金，可用“以獎代補”的方法，加大對社區(qū)基礎設施建設的支持，市、區(qū)兩級社區(qū)建設專項資金主要用于社區(qū)工作者的生活補貼、辦公經費和基礎設施建設經費。辦公經費按小區(qū)居民戶數(shù)制定統(tǒng)一標準，由市、區(qū)兩級撥付，并且每年有適當增加。 l 權隨責走，費隨事轉。區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關的”工作時，征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權利和必要的經費；區(qū)街政府部門做不好、也做不了的社會服務性職能向社區(qū)轉移時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時或在承接社會性服務職能時，做到“有職、有權、有錢”。l 居民委員會興辦公益事業(yè)所需費用、經居民會議決定，可以根據(jù)自愿原則向居民籌集，也可以經受益單位同意，向本居住地區(qū)的受益單位籌集。l 實行稅收增量比例返還制度。即以街道為單位，以目前提供的稅收為基數(shù)，按每年新增稅收的一定比例由市、區(qū)財政返還給街道辦事處專項用于社區(qū)建設。 同時完善稅收協(xié)管制度。對稅收協(xié)管實行獎勵，提高街居護稅的積極性。 l 居民委員會可以接受募捐和饋贈。（四）合作與溝通：政府管理與社區(qū)自治的協(xié)調機制政府應履行起社區(qū)建設的“掌舵”功能，社區(qū)則應逐漸地實踐起社區(qū)建設的“劃槳”功能，兩者通過溝通形成互動的復合體制。社區(qū)自治并不意味著政府對社區(qū)撒手不管，社區(qū)自治雖然體現(xiàn)為自我管理、自我服務、自我發(fā)展，但政府對社區(qū)仍然負有掌舵的功能，即支持、指導和協(xié)助社區(qū)建設的責任，承擔社區(qū)公共產品生產的一部分費用，政府應該把社區(qū)自治和社區(qū)公共服務的支出納入國家財政預算，以專項財政支出來支持社區(qū)自治發(fā)展。1．市一級設立社區(qū)建設領導機構。由市委、市政府領導牽頭、有關部門和單位參與，主要負責制定、審核全市范圍的社區(qū)建設、規(guī)劃和工作計劃；研究制定社區(qū)建設的方針、政策和重大措施；督促、檢察全市范圍內社區(qū)建設的先進經驗；協(xié)助市委、市政府推進基層行政管理體制改革，理順基層條塊關系；努力解決社區(qū)建設中的政策保證和財力保障等問題；協(xié)調有關部門和單位之間的關系，為全市開展社區(qū)建設創(chuàng)造條件。2．市轄區(qū)一級建立社區(qū)建設指導機構或協(xié)調組織。由區(qū)委、區(qū)政府主要領導牽頭，有關部門負責人和駐區(qū)大單位代表參加，負責制定全區(qū)性社區(qū)建設的措施；協(xié)調有關部門和轄區(qū)內的各種社會力量積極參與社區(qū)建設活動；理順街道條塊關系，充分調動街道辦事處開展社區(qū)建設工作的積極性。3．街道一級建立健全社區(qū)協(xié)調組織。由街道辦事處黨政主要負責人牽頭，轄區(qū)內有關部門、企事業(yè)單位、社會中介組織和居民代表參加，主要職責是貫徹落實上級黨委、政府有關社區(qū)建設的決定、決議和工作部署；研究、制定街道范圍社區(qū)建設規(guī)劃和工作計劃，并付諸實施；發(fā)動、組織轄區(qū)各種社會力量積極參與社區(qū)建設工作，探索實現(xiàn)社區(qū)共建的新機制；指導居民委員會和社會中介組織開展靈活多樣的社區(qū)建設活動。(五)法治化：改革經驗的剛性化縱觀世界各國社區(qū)建設法治化過程，總先有社區(qū)管理的成熟經驗，然后再把經驗的基本原則與基本制度，用法律形式加以確立。西方諸國城市社區(qū)管理在長期的歷史演進上逐步實現(xiàn)法治化，主要通過法律方式，來調整社區(qū)中各單位、各家庭以及個人在社區(qū)生活中發(fā)生的各種關系。社區(qū)中的公民行為受到法律的約束和保護，社區(qū)工作依法律法規(guī)運行。我國居民委員會自治的法律依據(jù)主要包括三部分：一是憲法，1982年的《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定：城市與農村居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會的任務是：辦理本居住區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。二是居民委員會組織法，1989年通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》是以1954年通過的《城市居民委員會組織條例》為基礎，并參照1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（草案）》來制定，對城市居民委員會的性質、任務、組成、選舉辦法、經費來源等都作了規(guī)定。三是通則與條例，即1954年通過，1980年又予以重新頒布的《人民調解委員會暫行組織通則》和《治安保衛(wèi)委員會暫行條例》等。當前，我國“社區(qū)自治”尚處于發(fā)展初期，在我國經濟社