【正文】 一。同時，憲法又明確借鑒國際通行做法，我國應(yīng)構(gòu)建“立法監(jiān)督+行政監(jiān)督”的復(fù)合型財政監(jiān)督制度，即審計隸屬人大，同時加強財政內(nèi)部監(jiān)督。這種監(jiān)督制度最大的特點是：既能充分發(fā)揮立法監(jiān)督的優(yōu)勢，以法律、法規(guī)形式規(guī)范財政行為，把財政監(jiān)督更好的納入規(guī)范化、法制化的軌道；又能發(fā)揮行政監(jiān)督的優(yōu)勢，在整個財政資金運行過程中，及時掌握相關(guān)信息，把財政監(jiān)督貫穿于整個財政管理過程中。采取這種類型可以實現(xiàn)二者的優(yōu)勢互補，通過立法監(jiān)督與行政監(jiān)督的組合，使監(jiān)督更權(quán)威、更規(guī)范、更有效，突出其優(yōu)勢，彌補其明顯的缺陷。第六節(jié) 發(fā)達國家的績效預(yù)算制度績效預(yù)算制度標志著財政預(yù)算管理從投入導(dǎo)向型向結(jié)果導(dǎo)向型的改變。自20世紀80年代“新公共管理運動”以來，績效預(yù)算制度改革逐漸成為發(fā)達國家財政預(yù)算制度改革潮流，至今方興未艾，取得了一些成績，但仍處于探索之中。一、發(fā)達國家績效預(yù)算制度改革的時代背景和基本歷程績效預(yù)算管理的思想啟蒙最早在美國。早在1911年的時候，就提出政府財政預(yù)算管理要注重組織目標的實現(xiàn)。到1949年，在胡佛委員會的推薦之下，美國在世界上首先提出了績效預(yù)算改革的設(shè)想，并大規(guī)模采用績效預(yù)算編制方法，把財政預(yù)算編制的重點向測量完全成本、估計工作量和單位成本轉(zhuǎn)移。1951年第一次明確地提出了“績效預(yù)算”概念，并通過預(yù)算賬戶和業(yè)績報表把計劃和活動納入財政預(yù)算。這次試驗以失敗告終。1954年，菲律賓政府又開始績效預(yù)算編制實驗。1956年，菲律賓政府的12家政府部門采用了業(yè)績預(yù)算模型，放棄了詳細的預(yù)算分項方法，把財政支出按計劃和項目大類列入預(yù)算。由于財政預(yù)算活動的復(fù)雜性，這種放權(quán)導(dǎo)致財政預(yù)算管理失去控制，使財政預(yù)算制度倒退，因此此次實驗也以失敗告終。1964年，美國議會要求80%的政府機構(gòu)在預(yù)算編制時要提供成本資料，并于1965年啟動了計劃——方案——預(yù)算一體化制度。這種制度企圖通過計劃與預(yù)算決策融為一體實現(xiàn)完美的政府管理目標，但由于這種制度的不切實際、遇到了來自官僚機構(gòu)的阻力、混淆了部門職責，再次導(dǎo)致失敗。在20世紀60和70年代，許多發(fā)達國家一而再、再而三的反復(fù)試驗，也都沒有任何建樹，最后不得不放棄這種嘗試。到20世紀80年代，在美國，隨著里根思潮的興起，人們更加關(guān)注政府目標和效率。特別是里根執(zhí)政期間，美國國債翻了4倍，社會公眾對政府預(yù)算管理的效果提出質(zhì)疑，于是開始推行系統(tǒng)測量項目評價政府績效。到克林頓時代，為了重塑政府形象，擺脫財政債務(wù)危機，提出要建設(shè)“以目標為目的，以結(jié)果為目標，以顧客為動力，企業(yè)型、市場導(dǎo)向型政府”。1993年國會通過了政府業(yè)績法（GPRA），要求政府追求業(yè)績表現(xiàn)，追求使命、目標和可測量結(jié)果，并要求所有組織2000年要出臺業(yè)績評估辦法。至此，美國績效預(yù)算管理改革運動進入新的階段。與此同時，隨著20世紀80年代以來“新公共管理運動”的逐漸興起，以英國、新西蘭、澳大利亞、瑞典、加拿大為代表的發(fā)達國家進行了以政府預(yù)算為重心的公共財政管理改革，改變“只問投入、不問結(jié)果”的傳統(tǒng)財政預(yù)算模式和理念，全力建立基于結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算。比如，澳大利亞推行了“財政管理改進方案”和“項目管理與預(yù)算”兩項改革，使業(yè)績定性衡量推行得很順利。1993—1994年度的一個“項目業(yè)績報告”，被視為1994年5月將要出臺的預(yù)算的一部分。從此，項目目標完成情況報告，成為部門預(yù)算措施部分的最重要內(nèi)容，在每年結(jié)束時要列入機構(gòu)的年度報告。英國業(yè)績度量也實行了一些改革。1991年公布的公民憲章，強調(diào)業(yè)績的質(zhì)量和用戶對公共服務(wù)的回饋，這一憲章要求發(fā)布服務(wù)準則。雖然這項改革在各個部門中進度不一，但標志著從對工作量的簡單度量到業(yè)績度量轉(zhuǎn)變趨向。目前，世界上近50個國家采用了績效預(yù)算。但總的來看，績效預(yù)算制度仍處于探索階段，還沒有形成成熟完善的制度，其在財政預(yù)算管理中的作用也被世人所觀望。但從績效預(yù)算管理改革曲折向前的發(fā)展軌跡來看，追求政府預(yù)算管理績效，應(yīng)該是財政預(yù)算管理不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展潮流和方向。二、發(fā)達國家績效預(yù)算管理的基本做法和經(jīng)驗從發(fā)達國家已經(jīng)取得的一些經(jīng)驗看，實行績效預(yù)算是一個系統(tǒng)工程。其主要做法可以做如下的總結(jié)和概括。（一）績效預(yù)算管理的基本理念。從發(fā)達國家財政預(yù)算管理的實踐來看，績效預(yù)算管理的基本理念就是把政府投入與產(chǎn)出結(jié)果結(jié)合起來，把政府績效與政府責任結(jié)合起來。在此基礎(chǔ)上，從以下四個方面實施財政預(yù)算管理。投入。是指提供公共服務(wù)的資源，如醫(yī)生、護士、醫(yī)療、設(shè)備、藥品等。投入的社會價值用他們耗費的成本來衡量。與投入相對應(yīng)的績效預(yù)算標準是，嚴格遵守預(yù)算上限，實行嚴格并且靈活的政府采購程序。產(chǎn)出。是指公共服務(wù)本身，如兒童接種疫苗數(shù)量。產(chǎn)出的社會價值用公共服務(wù)的市場價格來衡量。與產(chǎn)出相對應(yīng)的績效標準是效率，即以最小的投入換取最大的產(chǎn)出。結(jié)果。是指服務(wù)達到的目標，比如兒童死亡率和發(fā)病率的降低。結(jié)果的社會價值就是公眾的滿意程度。與產(chǎn)出相對應(yīng)的績效標準就是有效性，即與產(chǎn)出相關(guān)的結(jié)果最大化。過程。是指進行投入、得到產(chǎn)出、獲得結(jié)果的方式。好的過程要求把投入與結(jié)果很好的結(jié)合起來，并且要遵守投入的有關(guān)規(guī)則，與公共服務(wù)領(lǐng)域的法律規(guī)范相一致等。過程指標可以定性也可定量。當產(chǎn)出或效果指標難以清晰地設(shè)定時，過程指標可以發(fā)揮替代作用，比如醫(yī)療服務(wù)的臨床作風等。這四個方面構(gòu)成績效預(yù)算管理的四個要素，也反映了績效預(yù)算管理的基本理念。（二）相對靈活的支出管理機制。實行績效預(yù)算在強調(diào)業(yè)績指標的同時，對支出管理一般相應(yīng)采取相對靈活的管理機制。比如，澳大利亞、瑞典、新加坡，目前都引入了整筆撥款方式。這種撥款方式向政府各部門整筆撥款，政府各部門自行決定支出項目。20世紀80年代，加拿大采用了信封預(yù)算[1]編制體制，這一體制是整筆撥款的先驅(qū)。(三)全過程的業(yè)績測量工具。許多發(fā)達國家為有效測量政府業(yè)績，在如何測量政府績效方面都做出了探索。這些國家測量業(yè)績的基本方法包括以下五個方面。一是要求提供業(yè)績報告。即要求政府系統(tǒng)地向居民或客戶發(fā)布有關(guān)結(jié)果的數(shù)據(jù)，一些關(guān)鍵的度量指標是事前選定的，而且會定期公布結(jié)果。業(yè)績報告所涵蓋的信息范圍比政府或機構(gòu)的年度報告更大，它主要是從公共服務(wù)購買者或接受人的角度考慮業(yè)績，并進行評估。業(yè)績報告有時專注于一個具體的政策領(lǐng)域，如學(xué)校的績效通過標準化測試的分數(shù)來衡量，醫(yī)院的業(yè)績通過評定死亡率(即按病人的年齡、性別、健康狀況和相關(guān)條件確定的比率)來衡量。業(yè)績報告也用于評估政府服務(wù)，在這種情況下，這種報告成了評估政府工作質(zhì)量的工具。二是明確業(yè)績目標。指事先明確所期望或承諾的結(jié)果。這些目標既可能是與當前行為相關(guān)的短期目標，也可能是政府或機構(gòu)的長期目標。明確業(yè)績目標的目的是要影響政府活動，也就是說，要把政府的注意力和資源引導(dǎo)到優(yōu)先的項目或領(lǐng)域中。將業(yè)績目標公之于眾，可以增加目標的份量，也表達了政府實現(xiàn)其目標的決心。三是加強業(yè)績審計。指政府或機構(gòu)的業(yè)績報告提交審計師審核。在發(fā)達國家，這種審計形式也尚不成熟，主要是審計師的確切作用和審計范圍還沒有很好地界定。四是簽訂業(yè)績合同。指詳細規(guī)定一個部門在一定的資源條件下所應(yīng)取得的業(yè)績或產(chǎn)出。業(yè)績合同是支出機構(gòu)與中央機構(gòu)(如預(yù)算司)之間或一個機構(gòu)與其管理人之間討價還價的結(jié)果。一些國家的業(yè)績合同清楚說明了部門與其組成機構(gòu)之間的關(guān)系。合同的期限通常是三年或更長，在此期間執(zhí)行者的業(yè)績情況一直是受到關(guān)注的，以確保合同的順利執(zhí)行。五是編制業(yè)績預(yù)算。績效預(yù)算把提供的資源與承諾的產(chǎn)出結(jié)果聯(lián)系在一起。績效預(yù)算一方面會列出資源投入，另一方面也會列出與這個投入相應(yīng)的期望結(jié)果。三、發(fā)達國家績效預(yù)算管理制度改革面臨的困難和問題發(fā)達國家績效預(yù)算管理盡管經(jīng)過了多年的探索和嘗試，但還面臨許多問題沒有很好地解決，這些問題制約了績效預(yù)算管理在更廣范圍的推開，也影響著人們對績效預(yù)算的認可。從發(fā)達國家的實踐情況看，績效預(yù)算管理改革主要面臨以下三個問題。一是績效評估問題。目前績效評估是實行績效預(yù)算改革國家面臨的一個普遍問題。政府追求績效是社會公眾的良好期望，但是把一個部門或機構(gòu)的績效用一系列指標來考量卻面臨許多技術(shù)性問題。針對一個部門，設(shè)計一套績效指標全面衡量其績效是很困難的，并且即便有這樣一套指標，若干個指標之間還可能相互沖突，用以作為衡量標準也不科學(xué)?；谶@樣的困難，在大多數(shù)發(fā)達國家并沒有完全把績效作為財政資源配置的一種依據(jù)，而是作為資金分配時的一種信息來源和決策參照。二是績效預(yù)算的定位很難確定。績效預(yù)算到底在預(yù)算分配中應(yīng)該發(fā)揮什么作用、能夠發(fā)揮什么作用，在發(fā)達國家也存在很多爭議。財政預(yù)算分配往往是政治力量較量、各種公共需求相互碰撞的最終結(jié)果，而不僅是用績效來衡量?？冃гu價這種技術(shù)過程與財政預(yù)算分配的政治過程相比到底能發(fā)揮多大作用，至今尚無定論。這也是績效預(yù)算在一些發(fā)達國家受到批評的原因之一。三是績效預(yù)算的放權(quán)機制與財政控制存在沖突。盡管從原則上講，增加財政預(yù)算編制的靈活性是有利的，但如果沒有嚴格的財政控制勢必給財政預(yù)算管理帶來混亂。這在發(fā)達國家實行績效預(yù)算改革中也是不容回避的問題。四、啟示與分析從發(fā)達國家績效預(yù)算改革經(jīng)驗中，我們可以對績效預(yù)算的來龍去脈和現(xiàn)狀有更加清晰的認識，其對我國正在進行的財政預(yù)算管理改革實踐啟示意義也很大。第一，績效預(yù)算體現(xiàn)了為民服務(wù)的財政預(yù)算管理新理念，其在方向上與以人為本的社會發(fā)展潮流是一致的。從發(fā)達國家的經(jīng)驗我們看出，實行績效預(yù)算改革的最根本動機還是樹立政府在社會公眾中的信心，提高政府為社會公眾的服務(wù)效率和質(zhì)量。這體現(xiàn)了以人為本的政治理念。因此，盡管績效預(yù)算改革還面臨諸多技術(shù)性問題，但其在發(fā)展方向上是無庸置疑的。特別對我們國家而言，從長期以政府本位的計劃經(jīng)濟財政預(yù)算制度向以公眾本位的公共財政制度轉(zhuǎn)變，迫切需要財政預(yù)算理念的根本創(chuàng)新。關(guān)注社會公眾利益，關(guān)注政府預(yù)算績效，是進行公共財政改革必須樹立的財政預(yù)算理念。這是確保我國財政預(yù)算管理改革沿著公共財政方向不斷推進的一個重要保證。第二，績效預(yù)算改革是一個技術(shù)性非常強的系統(tǒng)工程?；仡櫚l(fā)達國家的績效預(yù)算改革，從20世紀初起步，幾十年的時間里眾多國家在反復(fù)嘗試，歷經(jīng)多次失敗、反復(fù)，其原因就在于這是一個技術(shù)性、系統(tǒng)性很強的改革工程。從績效評價方法、預(yù)算會計方法到整個政府管理機制，哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會招致改革的失敗。因此，可以得出結(jié)論，績效預(yù)算制度應(yīng)該建立在較為完善的財政預(yù)算管理制度基礎(chǔ)之上，建立在較為發(fā)達的財政預(yù)算管理技術(shù)基礎(chǔ)之上，建立在自律規(guī)范的政府運作機制基礎(chǔ)之上，建立在較高的社會文化素質(zhì)基礎(chǔ)之上。第三，我國的績效預(yù)算改革不能超越歷史階段?？傮w而言，我國的財政預(yù)算管理水平尚處于初級階段，相當于美國20世紀初的水平和狀況。那個時候的美國，為了減少財政預(yù)算管理中的資金損失浪費、擠占挪用等問題實行了細化預(yù)算編制改革，收到了較好的效果?？冃ьA(yù)算改革是美國細化預(yù)算編制改革實行幾十年之后的事情，也正是當初的細化預(yù)算編制改革為后來的績效預(yù)算改革提供了基礎(chǔ)。因此，我國財政預(yù)算管理改革最迫切的問題還是規(guī)范管理，推行部門預(yù)算改革。把項目預(yù)算細編到位。如果沒有部門細編預(yù)算的基礎(chǔ)，盲目地推行放權(quán)機制為導(dǎo)向的績效預(yù)算，必然出現(xiàn)財政管理的混亂，甚至回到改革前的水平，導(dǎo)致財政預(yù)算管理改革的失敗。正確的選擇應(yīng)該是深化部門預(yù)算的改革，對具體項目實行績效考核。一言以蔽之，推行績效預(yù)算改革，不能超越我國財政預(yù)算管理所處的歷史階段第七節(jié) 發(fā)達國家政府間事權(quán)與財權(quán)關(guān)系發(fā)達國家政府間事權(quán)與財權(quán)關(guān)系是一種事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合、集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、放權(quán)與支持相結(jié)合的權(quán)力配置方式。權(quán)力邊界清晰、責任與權(quán)力對等、事權(quán)與財權(quán)關(guān)系規(guī)范穩(wěn)定，是發(fā)達國家政府間事權(quán)與財權(quán)關(guān)系的一個顯著特征。一、發(fā)達國家劃分政府間財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的基本原則發(fā)達國家政府間財權(quán)與事權(quán)劃分基于公平服務(wù)的公共財政理念。在各級政府間的財權(quán)與事權(quán)劃分方面，主要遵循了以下原則。一是等價原則。各種公共服務(wù)的空間范圍各不相同。一些服務(wù)的收益是全國性的,比如外交、國防；另一些是地區(qū)性的，比如道路和洪水控制；還有一些是地方性的，比如城市警察和路燈等。要使政府間財權(quán)與事權(quán)的劃分有效，每項服務(wù)都要堅持誰受益，誰決定，誰支付成本的原則。二是集中在分配原則。財政政策的再分配職能（比如累進稅和轉(zhuǎn)移支付）集中在中央政府手中，并以此作為集中權(quán)力的重要手段。三是位置中性原則。一定程度的干預(yù)是中央政府必不可少的成本，但這種成本必須最小化，因此賦予地方政府獨立的稅收權(quán)力。四是集中穩(wěn)定原則。以宏觀政策為目的財政工具應(yīng)確保在全國范圍內(nèi)實行，因此，地方政府沒有制定財政政策的權(quán)力。五是基本公共服務(wù)最低供應(yīng)原則。中央政府應(yīng)保證每個公民，無論居住在什么地方，都能享受到安全、健康、福利和教育等基本公共服務(wù)的最低水準，這是轉(zhuǎn)移支付政策的基本依據(jù)。六是提高效率原則。某項事務(wù)或項目誰投資成本最低，誰工作效率最高，就由那一級政府負責。七是事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則。一級政府事權(quán)與一級政府財權(quán)相適應(yīng)，并使財政能力在各級政府間合理分配。二、發(fā)達國家政府間事權(quán)與財權(quán)劃分的基本經(jīng)驗（一）各級政府間事權(quán)與支出范圍的劃分。在發(fā)達國家，事權(quán)與支出范圍向?qū)ΨQ，誰的事權(quán)誰支出。比如在美國，聯(lián)邦政府的事權(quán)主要是負責國防、外交、制定和調(diào)整貨幣政策、稅收貿(mào)易政策、制定科技、教育、社會福利計劃，以及處理州與州之間的糾紛和聯(lián)邦本級事務(wù)。聯(lián)邦財政支出范圍與其事權(quán)相適應(yīng)。比如，聯(lián)邦政府在1999財年預(yù)算17320億美元的支出總額中，用于國防、%；用于社保、醫(yī)保、科技、教育、環(huán)保、交通和社區(qū)發(fā)展方面的支出占65%以上。州和地方政府主要負責聯(lián)邦政府事權(quán)以外州和地方分別管轄范圍的事務(wù)，即提供本地受益的公共服務(wù)項目，并依據(jù)州和地方法律處理本地事務(wù)，包括提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)教育，警察，消防，公共服務(wù)以及債務(wù)還本付息等。比如，伊利諾州1999財年預(yù)算全部財政撥款382億美元中，用于教育26%，衛(wèi)生和公共服務(wù)保護設(shè)施25%，公共補助16%，交通運輸13%資源和環(huán)保4%，債務(wù)償還、法律設(shè)施和立法司法等其他部門經(jīng)費16%。但應(yīng)當注意的是，由于各國國情不同，發(fā)達國家各國在不同級次政府事權(quán)的劃分方面各有特色。如衛(wèi)生服務(wù)在德國屬于中央政府的職責，在加拿大則是省級政府的職責；對于社會保障和社會福利，在澳大利亞、德國和瑞典是中央政府的責任，在美國則是中央和州政府的共同