【正文】 之風及違紀違規(guī)等行為。二、在公路建筑控制區(qū)管理、集鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)管理等公路保護工作中，各級政府相關部門也應依法承擔相應職責，如：國土資源部門不得批準利用公路建筑控制區(qū)范圍內的土地修建住宅、廠房等建筑物、地面構筑物（本條例第十一條、第十三條）；建設、規(guī)劃部門在批準新建村鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、學校和貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點、農貿市場等公共場所時，應盡可能在公路一側建設并與公路建筑控制區(qū)邊界外緣保持一定距離（本條例第十四條）；省級水行政主管部門、流域管理機構應會省級交通運輸主管部門共同做好因搶險、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河床及抽取地下水、架設浮橋等行為的審批工作（本條例第十七條、第十九條）；安全生產監(jiān)督管理部門對在公路兩側一定范圍內禁止設立生產、儲存、銷售易燃、易爆、劇毒、放射性等危險物品的場所、設施（本條例第十八條）；中國人民武裝警察部隊守護重要公路橋梁和公路隧道、搶修的職責（本條例第二十四條、第五十四條）；公安機關審查影響交通安全的涉路施工項目、辦理車輛登記、查處車輛裝載物飄散或者掉落、疏導交通、將危險物品運輸通過特大型橋梁或者特長隧道的相關信息提前告知并進行現(xiàn)場監(jiān)管的職責（本條例第二十八條、第三十一條、第四十二條、第四十三條、第四十七條）。[1] 參見《交通部、公安部、國家發(fā)展和改革委員會、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家安全生產監(jiān)督管理局、國家工商行政管理總局、國務院法制辦公室印發(fā)關于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案的通知》（交公路發(fā)〔2004〕219號）。[2] 根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》（國發(fā)〔2008〕11號），設立交通運輸部，為國務院組成部門，將原交通部的職責，原中國民用航空總局的擬訂民航行業(yè)規(guī)劃、政策和標準職責，原建設部的指導城市客運職責，整合劃入交通運輸部。本書為表述方便，無特殊說明時，將交通部統(tǒng)稱為交通運輸部。[3] 2006年7月，交通部黨組提出在建設創(chuàng)新型交通行業(yè)的過程中，要做好“三個服務”，即：服務國民經濟和社會發(fā)展全局，服務社會主義新農村建設，服務人民群眾安全便捷出行?！叭齻€服務”的提出，既是對多年來交通實踐經驗的總結，也是對交通發(fā)展規(guī)律認識的深化，更是對交通工作全面落實科學發(fā)展觀本質要求的新認識。[4]《公路法》第五十七條規(guī)定：除本法第四十七條第二款的規(guī)定外，本章規(guī)定由交通主管部門行使的路政管理職責，可以依照本法第八條第四款的規(guī)定，由公路管理機構行使?！豆贩ā返诎耸l規(guī)定：除本法第七十四條、第七十五條的規(guī)定外，本章規(guī)定由交通主管部門行使的行政處罰權和行政措施，可以依照本法第八條第四款的規(guī)定由公路管理機構行使。[5] 1988年10月31日，（）的滬嘉高速公路一期工程通車，標志著大陸地區(qū)高速公路實現(xiàn)了零的突破。[6] 2009年5月12日，交通運輸部發(fā)布了《公路交通突發(fā)事件應急預案》（交公路發(fā)〔2009〕226號），將各類公路交通突發(fā)事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。[7] 參見國務委員兼國務院秘書長華建敏在第十一屆全國人民代表大會第一次會議作關于《國務院機構改革方案》的說明。[8] 2004年6月20日，全國治理車輛超限超載工作領導小組成立，交通運輸部、公安部、國家發(fā)展改革委、國家質檢總局、國家安全監(jiān)管局、國家工商總局、國務院法制辦等七部委為成員單位。2006年至2009年期間，為了進一步加強對全國治理車輛超限超載工作的組織領導，經國務院同意，分別增加國務院糾風辦、中宣部、工業(yè)和信息化部為成員單位。第五條 縣級以上各級人民政府應當將政府及其有關部門從事公路管理、養(yǎng)護所需經費以及公路管理機構行使公路行政管理職能所需經費納入本級人民政府財政預算。但是，專用公路的公路保護經費除外?！踞屃x】本條是有關公路保護經費來源的規(guī)定。一、公路保護經費的由來。1950年7月，交通部頒發(fā)了《公路養(yǎng)路費征收暫行辦法（草案）》，使公路養(yǎng)護有了穩(wěn)定的資金來源。1978年8月5日，國務院批轉《國家計委、交通部、財政部關于整頓公路養(yǎng)路費征收標準的報告》（國發(fā)〔1978〕158號），明確了公路養(yǎng)路費征收標準。為規(guī)范公路養(yǎng)路費的征收和使用，1979年9月24日，國家計委、交通部、財政部、中國人民銀行頒發(fā)《關于公路養(yǎng)路費征收和使用的規(guī)定的聯(lián)合通知》，通知指出，公路養(yǎng)路費，是國家按照“以路養(yǎng)路”的原則，規(guī)定由交通部門向有車單位征收的用于養(yǎng)護和改善公路的事業(yè)費；通知明確，公路養(yǎng)路費的使用范圍規(guī)定如下：（一）養(yǎng)路工程費，包括公路小修保養(yǎng)費，大中修工程費，水毀工程搶修及修復費，改建工程費，公路渡口費，公路綠化費，道（渡）班房修建費，縣社公路補助費等；（二）養(yǎng)路事業(yè)，費包括養(yǎng)路機械、車輛、設備購置費，養(yǎng)路專用的小型機械廠及材料廠（場、庫）建設費，公路科研費，技術革新費，職工培訓費，養(yǎng)路職工宿舍和養(yǎng)路段必需的生產房屋修建費，行政管理費等；（三）養(yǎng)路其它費，包括安全、宣傳、勞動保險及非固定職工的福利、獎勵、醫(yī)藥、撫恤費等。1987年10月13日，國務院頒布《公路管理條例》，首次在行政法規(guī)的層面，明確提出擁有車輛的單位和個人，必須按照國家規(guī)定，向公路養(yǎng)護部門繳納養(yǎng)路費。養(yǎng)路費應當在國家規(guī)定的范圍內?？顚Ｓ?。任何單位和個人不得平調、挪用、濫用、截留、拖欠養(yǎng)路費。此后，為進一步整頓和加強養(yǎng)路費征收管理工作，交通部、財政部、國家計委、國家物價局聯(lián)合下發(fā)了《公路養(yǎng)路費征收管理規(guī)定》，按照健全法制、依法行政、按章征費的要求，對國家計委、交通部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《公路養(yǎng)路征收和使用規(guī)定》進行了重新規(guī)定。1998年1月1日，《公路法》頒布實施，該法第三十六條規(guī)定，公路養(yǎng)路費用采取征收燃油附加費的辦法。擁有車輛的單位和個人，在購買燃油時，應當按照國家有關規(guī)定繳納燃油附加費。征收燃油附加費的，不得再征收公路養(yǎng)路費。具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。燃油附加費征收辦法施行前，仍實現(xiàn)現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費征收辦法。公路養(yǎng)路費必須用于公路的養(yǎng)護和改建。擁有車輛的單位和個人繳納公路養(yǎng)路費的，由交通主管部門發(fā)給公路養(yǎng)路費收訖標志；公路養(yǎng)路費收訖標志應當放置在車輛的明顯位置。沒有公路養(yǎng)路費收訖標志的車輛不得在公路上行駛。1999年10月31日，第9屆全國人民代表大會常務委員會第12次會議通過《關于修改〈中華人民共和國公路法〉的決定》，將《公路法》第三十六條修改為，國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建。根據(jù)《公路法》的規(guī)定，國務院有關部門共同制定了《交通和車輛稅費改革實施方案》，2000年10月經國務院批準后發(fā)布。方案規(guī)定，在車輛購置稅、燃油稅出臺前，各地區(qū)和有關部門要繼續(xù)加強車輛購置附加費、養(yǎng)路費等國家規(guī)定的有關政府性基金和行政事業(yè)性收費的征管工作，確保各項收入的足額征繳。并明確指出，考慮到國際市場原油價格較高，為穩(wěn)定國內油品市場，燃油稅的出臺時間將根據(jù)國際市場原油價格變動情況，由國務院另行通知。2008年12月18日，國務院下發(fā)《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發(fā)〔2008〕37號），決定實施成品油價格和稅費改革，明確取消公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等6項收費，并決定征收成品油消費稅。改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變，新增稅收收入主要用以替代公路養(yǎng)路費等6項收費的支出。二、公路保護經費應該納入政府財政預算管理。根據(jù)《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，從1996年起，公路養(yǎng)路費納入地方財政預算管理，即收入應當由地方交通主管部門全部上繳地方國庫，支出通過地方財政預算安排，實行?？顚Ｓ?。為加強農村公路的管理和養(yǎng)護，確保公路完好暢通，2005年《國務院辦公廳關于印發(fā)農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案的通知》明確規(guī)定，公路養(yǎng)路費（包括汽車養(yǎng)路費、拖拉機養(yǎng)路費和摩托車養(yǎng)路費）應主要用于公路養(yǎng)護，首先保證公路達到規(guī)定的養(yǎng)護質量標準，并確保一定比例用于農村公路養(yǎng)護，如有節(jié)余，再安排公路建設。2008年底，財政部、交通運輸部等部門根據(jù)《國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發(fā)〔2008〕37號）文件精神，下發(fā)《關于實施成品油價格和稅費改革有關預算管理問題的通知》（財預〔2008〕479號），明確將公路養(yǎng)路費等6項收費收入安排的人員支出以及公路養(yǎng)護和建設、公路運輸和站場建設與養(yǎng)護、航道養(yǎng)護和水路管理及中央本級替代性等方面的支出納入一般預算管理，由財政部門通過部門預算或經財政部門批準的列支渠道予以保障。本條例進一步明確了公路保護經費納入政府財政預算，實行財政統(tǒng)一安排，這有利于有效確保公路保護經費來源穩(wěn)定，同時也有利于加強財政監(jiān)管，規(guī)范和約束預算資金的使用，確保公路保護經費專款專用。三、納入政府財政預算管理的公路保護經費主要是指交通運輸主管部門、公路管理機構從事公路管理、養(yǎng)護所需經費及公路管理機構行使公路行政管理職能所需的經費。這其中，不包括經營性收費公路的養(yǎng)護經費。根據(jù)《收費公路管理條例》的規(guī)定，經營性收費公路的養(yǎng)護工作由公路經營企業(yè)負責，從公路通行費中支出。而由于公路管理機構對經營性收費公路行使公路行政管理職能的行為，系政府行政行為，其經費理應由政府財政予以保障?！妒召M公路管理條例》第四十五條明確規(guī)定，行政執(zhí)法機關依法對收費公路實施監(jiān)督檢查時，不得向收費公路經營管理者收取任何費用。行政執(zhí)法是國家行政機關根據(jù)法律、法規(guī)授權而實施的產生法律效力的行為。它是一種國家職能活動，其目的在于實現(xiàn)公共利益，維護公共秩序。這些執(zhí)法活動體現(xiàn)的是國家職能，履行的是政府職責，屬于行政執(zhí)法機關的正常工作，所需費用應從行政機關正常行政事業(yè)經費中列支。目前，一些地方的行政執(zhí)法機關在收費公路上進行執(zhí)法工作時，公開向收費公路經營管理者索取巨額行政管理費用。這種做法，一是加重了收費公路經營管理者的負擔，影響了收費公路還貸效率；二是損害了政府形象，危害了企業(yè)與政府的關系。特別是對一些外資企業(yè)來講，還損害了我國的國際形象，不利于吸引外國資本進入公路建設；三是容易滋生腐敗，使本應用于保護公民權益的公共執(zhí)法權，變成有關部門或個人獲取私利的手段；四是影響執(zhí)法的公正性，企業(yè)負擔執(zhí)法經費，從本質上講，會使政府執(zhí)法部門淪為企業(yè)的雇傭者，必然會影響行政執(zhí)法的公正和公平。這顯然與我國目前正在大力推進的依法行政和建設廉潔、勤政、務實、高效政府的目標背道而弛?；诖?，本條例明確規(guī)定，公路管理機構行使公路行政管理職能包括對經營性收費公路行使行政管理職能的經費，一律應由政府財政預算安排。根據(jù)公路保護工作的特點及實踐，公路保護預算經費的科目應包括：公路日常養(yǎng)護經費，小修保養(yǎng)經費，大中修和改建工程經費，水毀工程搶修及修復經費，安保工程經費，應急搶險經費，公路綠化經費，養(yǎng)路機械、車輛、設備購置經費，路政管理經費，公路標志標線設置與維護經費、路政管理裝備、車輛、設備購置經費，路政管理宣傳教育經費，路政（養(yǎng)護）管理用房建設、維護經費，治超專項經費，行政管理經費，人頭經費，路況及交通量調查經費等。四、公路保護經費應當納入縣級以上各級人民政府財政預算。這是充分反映事權與財權相對應的基本原則，有利于厘清各級交通運輸主管部門、公路管理機構的職責權限，屬于本級事權范圍的職責由本級政府預算予以安排，有利于公路保護各項工作職責真正落到實處。五、專用公路的保護經費不納入政府財政預算。根據(jù)《公路法》第十一條規(guī)定，專用公路是指由企業(yè)或者其他單位建設、養(yǎng)護、管理，專為或者主要為本企業(yè)或者本單位提供運輸服務的道路。這類公路主要服務于自建、自養(yǎng)和自管該公路的企業(yè)或單位，其保護經費應由其管養(yǎng)企業(yè)或單位自行承擔。第六條 縣級以上各級人民政府交通運輸主管部門應當綜合考慮國家有關車輛技術標準、公路使用狀況等因素，逐步提高公路建設、管理和養(yǎng)護水平，努力滿足國民經濟和社會發(fā)展以及人民群眾生產、生活需要?！踞屃x】本條是有關公路“建、管、養(yǎng)”與社會發(fā)展相適應原則的規(guī)定。一、公路是為國民經濟、社會發(fā)展以及人民群眾生產、生活服務的公共基礎設施，是衡量一個國家經濟實力和現(xiàn)代化水平的重要標志。與航空、鐵路和水路等其他主要運輸方式相比，公路運輸能夠直接提供“門到門”的運輸服務，因而顯得更為方便，在各種運輸方式中始終占有不可替代的重要位置。據(jù)2008年底的統(tǒng)計，全國公路運輸所承擔的客、分別占全社會運輸總量的92％和77％，公路運輸已成為我國綜合運輸體系中的重要組成部分，其通達深度和廣度，是其他運輸方式所不能比擬的。綜觀國際國內經濟發(fā)展史，可以說，經濟的發(fā)展，離不開公路的發(fā)展；經濟發(fā)達的國家和地區(qū)，其公路網(wǎng)也必然發(fā)達。二、我國公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和村道，并按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。公路功能分類與公路交通出行特性、公路交通出行需求及公路服務特性密切相關。按功能對公路進行分類，意義在于通過建立起層次分明、功能明確的公路網(wǎng)體系，以滿足不同層面的社會經濟發(fā)展需求。公路主干線形成公路交通運輸?shù)拇笸ǖ老到y(tǒng)，為實現(xiàn)區(qū)域社會經濟長遠發(fā)展戰(zhàn)略服務，公路次干線提高主干線的通達深度和輻射效應。同時，通過對公路網(wǎng)結構的優(yōu)化，有利于提高路網(wǎng)使用效能和服務水平。對公路管理而言，明確各層級公路的功能，可以使中央、省、地、市縣各級在各層次公路的規(guī)劃、建設、管理等方面職責分明，更好地協(xié)調局部與整體的利益關系，從而最大限度地發(fā)揮不同層次路網(wǎng)的效率。三、公路工程技術標準的發(fā)展?！豆饭こ碳夹g標準》是公路工程建設最基本的技術法規(guī)，是進行公路建設前期工作的重要依據(jù)和制定公路工程勘察、設計、施工及養(yǎng)護等標準、規(guī)范、規(guī)程的綱領性文件。每一時期的公路工程技術標準都是國家有關經濟技術等政策在公路交通行業(yè)的綜合體現(xiàn)，也是相應時期公路規(guī)劃、設計、施工等技術以及經濟實力的綜合反映。我國現(xiàn)行《公路工程技術標準》的前身是《公路工程技術準則》，1972年修訂時改名為《公路工程技術標準》。建國初期，交通運輸部在1951年制定頒發(fā)了《中華人民共和國公路工程技術準則（草案）》，在以后的50多年中，隨著公路建設事業(yè)的不斷發(fā)展，交通運輸部先后在1954年、1956年、1972年、1981年、19