【正文】 引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內在化的財政政策應當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策?！　★L險內在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監(jiān)控制度。風險分擔制度是風險內在化體制的基礎，它使風險在不同層面上相應化解，減少公共風險的出現(xiàn)的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監(jiān)控制度是協(xié)調政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現(xiàn)實來看，我們還沒有建立起風險內在化的體制，這是導致避險能力嚴重不足的根本因素?！　　　∵@是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應當溶合在部門預算的編制過程之中。實際上，項目預算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應的權力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預算的改革還沒有到位，項目預算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。　　從這里也可看出，避險能力的不足是一種綜合癥，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。　　三、公共風險的積聚與集中　　現(xiàn)代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉型時期，各類公共風險發(fā)生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的合成謬誤.這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預來防止各種可能的合成謬誤的形成?！　〉绻F(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經(jīng)濟運行過程中及其各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風險就不能在相應的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實中風險大鍋飯的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件。風險大鍋飯使企業(yè)、個人等經(jīng)濟主體的邊際風險得以轉移給社會，構成公共風險，并最終轉化為政府財政風險。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當?shù)膫€人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟市場化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財政風險加劇?！　《硪环矫?，政府對公共風險的干預并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預失當，在介入時機、介入標準等方面出現(xiàn)失誤，就會導致干預成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內部不協(xié)調，風險責任不清，風險大鍋飯嚴重的情況下，政府在干預公共風險過程中往往會產(chǎn)生新的風險。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對政府干預給予嚴密的風險監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實當中，政府干預公共風險失當?shù)睦颖缺冉允??！　★L險大鍋飯的制度性存在從兩個方面導致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機構的風險，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務清償總是轉移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務清償?shù)呢熑瓮詈笕哭D移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務，上級政府很難見死不救，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以金蟬脫殼，轉移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎的風險轉移，導致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大?！　】梢姡L險大鍋飯是當前經(jīng)濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破風險大鍋飯應成為今后深化改革的核心內容.15 /