【正文】 非曲直給予法律上的公正判斷，用法律的方法解決法律爭議，而無法提供法律之外的利益救濟。尤其是伴隨著社會轉(zhuǎn)型的日益深入，許多訴求背后實際上是因經(jīng)濟高速發(fā)展過程中利益格局深刻調(diào)整而引發(fā)的普遍性社會問題，需要社會各界共同解決。一旦人民法院不能完全滿足其全部利益訴求，當(dāng)事人往往將不利后果歸咎為司法救濟不力，從而不斷地向各級黨委、人大、政法委申訴，形成當(dāng)前蔚為壯觀的“涉訴信訪”。僅根據(jù)上海市人大常委會信訪辦登記的信訪情況看，2008年，全市涉民商事信訪件為11541件，2009年這一數(shù)字上升到12022件，%，遠高于同期當(dāng)事人向人民法院的申請再審案件量。三是對申訴權(quán)和申請再審權(quán)的界定存在實踐誤區(qū)。申訴權(quán)是憲法規(guī)定我國公民所享有的一項政治權(quán)利。根據(jù)我國憲法規(guī)定，申訴權(quán)所指向的對象是針對國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，而非具體個案中司法裁判結(jié)果的正確與否問題。但實踐中，許多機關(guān)對二者并不作有效區(qū)分，而是將大量已窮盡司法程序，依然對具體裁判結(jié)果不滿的來信來訪再次納入到司法解決體制中，向法院交辦解決。同時在法院內(nèi)部，對于申訴信訪權(quán)和申請再審權(quán)也未能做出有效區(qū)分，實踐中存在的申訴信訪既有對人民法院具體裁判法律適用的異議，也大量包含了對人民法院違法失職行為的申訴。從性質(zhì)上看，他們具有不同的權(quán)利屬性，應(yīng)通過訴訪分離的方式分別予以處理，而不能混為一談。否則，上述行為不僅容易誘發(fā)和刺激當(dāng)事人多頭申訴、重復(fù)申訴行為，也因有關(guān)機關(guān)不斷向法院交辦信訪件，以及法院內(nèi)部未能有效實行訴訪分離，而導(dǎo)致案件終審不終的現(xiàn)象惡性循環(huán)，不斷反復(fù)，當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系和社會秩序永遠處于不穩(wěn)定狀態(tài)，損害了司法裁判的既判力與權(quán)威性，也不利于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。（三）當(dāng)事人對申請再審案件審查結(jié)果的信服度并未因申請再審上提一級而有所提高?！睹袷略V訟法》對于再審制度的設(shè)計，旨在通過對當(dāng)事人申請再審權(quán)的保護，人民法院糾錯力度的加強，以維護當(dāng)事人合法權(quán)益，提升當(dāng)事人對司法結(jié)果的認同度，從而實現(xiàn)案結(jié)事了。但實踐中，當(dāng)事人對申請再審案件的審查結(jié)果信服度依然不高，如最高法院2008年信訪接待不服各地高級法院駁回民商事再審申請的信訪案件為13321件次，2009年增加為20152件次，%。在調(diào)研組召開的律師界座談會上，一些律師也向調(diào)研組表達了類似的意見。這顯然有違《民事訴訟法》修改的初衷。造成這一問題的原因，調(diào)研組認為主要有兩個方面：一是審查方式不夠公開、民主。雖然最高法院在《關(guān)于受理審查申請再審案件的若干意見》中規(guī)定了對申請再審的四種審查方式（審查材料、審閱卷宗、詢問當(dāng)事人和聽證），但是不少法院囿于案多人少矛盾的壓力，主要采取書面審的方式，聽證程序運用比例較少，％。二是審查程序不夠明確、規(guī)范。《民事訴訟法》雖然規(guī)定了申請再審上提一級審理，但就具體的審查程序沒有作細化規(guī)定，尤其是缺乏聽證程序的具體規(guī)則，難以保障當(dāng)事人的意見通過審查程序得到充分表達。三是駁回再審申請理由不夠充分、有力。不少駁回當(dāng)事人再審申請書沒有將駁回的理由闡釋清楚，導(dǎo)致當(dāng)事人和社會公眾對審查公正性的懷疑，影響了對審查結(jié)果的認可度。三、對策建議（一）完善管轄制度，推動矛盾就地化解，實現(xiàn)四級法院功能科學(xué)定位。根據(jù)審級設(shè)置原理，基于廣大基層法院的地緣、人員構(gòu)成等因素，由基層法院審理大量的社會爭議糾紛，更能查明爭議糾紛的真實面目、更能減輕當(dāng)事人的訴訟成本、更能有效化解社會矛盾。因此，有必要建立民商事案件管轄標準的適時調(diào)整機制，推動矛盾爭議在地方解決、在一線化解，從而減少大量申請再審案件不斷涌入最高法院、高級法院，進而實現(xiàn)四級法院功能的科學(xué)定位，即讓基層法院成為化解矛盾糾紛、案結(jié)事了的主體；中級法院成為二審終審、定紛止爭的主體；高級法院成為審訴審查、依法糾錯的主體；最高法院成為審判指導(dǎo)、統(tǒng)一司法的主體。這一調(diào)整機制具體包括兩個方面：在現(xiàn)行級別管轄規(guī)定的基礎(chǔ)上，建議通過提高民商事案件管轄標準，將一審民商事大標的案件進一步下放到基層法院審理，高級法院原則上不再受理一審民商事案件。通過下放一審民商事案件管轄的標的額，不僅適應(yīng)經(jīng)濟高速發(fā)展而帶來的案件標的不斷上升的新形勢，而且方便當(dāng)事人訴訟、減少當(dāng)事人訴訟成本，通過確保矛盾化解在一線、糾紛解決在基層，切實減少最高法院、高級法院不斷加劇的辦案壓力，有效實現(xiàn)四級法院的科學(xué)功能定位。在統(tǒng)籌國際、國內(nèi)兩個市場，不斷擴大對外開放的形勢下，涉外民商事案件將處于全面、常態(tài)化發(fā)生態(tài)勢，建議在對外開放程度較高、基層法院司法能力較強的直轄市及沿海有條件地區(qū)，率先統(tǒng)一涉內(nèi)、涉外民商事案件的審理，以體現(xiàn)司法對當(dāng)事人權(quán)益的平等保護，實現(xiàn)法律統(tǒng)一適用，并增強我國司法對國際規(guī)則制定的影響力。同時，擴大基層法院受理涉外民商事案件和知識產(chǎn)權(quán)案件的范圍，以適應(yīng)因國際貿(mào)易活動逐步增加、知識產(chǎn)權(quán)保護力度逐漸增強所帶來的涉外民商事案件和知產(chǎn)案件不斷增加的新形勢，以實現(xiàn)糾紛的就地就近解決。（二）完善再審制度，建立訴訟終結(jié)機制，維護司法終局裁判的既判力。法律爭議應(yīng)當(dāng)有最終的裁判，否則社會紛爭難以最終平息，社會秩序也難以實現(xiàn)真正的和諧穩(wěn)定。正如有學(xué)者指出，任何一個爭議必須有一個最終的裁判者。司法之所以有權(quán)威，不僅僅因為它是正確的，而且因為它是不可更改的。要實現(xiàn)訴訟的有效終結(jié)，切實維護裁判的既判力，首先，需要建立訴訟的內(nèi)部終結(jié)機制，確保法律爭議在司法體系內(nèi)得到有效終結(jié)。再審制度是特殊的糾錯程序，是對二審終審制度的補充。在再審制度設(shè)計上，要注重維護二審終審制度的基本功能，對申請再審權(quán)的行使予以必要的規(guī)范。一是明確不適用申請再審的具體情形。為防止當(dāng)事人將原本作為特別救濟程序的再審程序替代正常的二審程序，應(yīng)明確以下案件當(dāng)事人不得申請再審，以實現(xiàn)訴訟終結(jié)：一審裁判生效后當(dāng)事人均未提出上訴的（有證據(jù)表明存在妨礙當(dāng)事人上訴權(quán)情形除外）；調(diào)解結(jié)案，且無第三人提出權(quán)利主張的；上一級法院再審后已做出再審裁判的；檢察機關(guān)審查后作出不予受理或不予抗訴決定，當(dāng)事人再向法院申請的等。二是明確將申請再審的次數(shù)限制為一次。反復(fù)的再審不僅浪費司法資源、影響司法權(quán)威，也對穩(wěn)定的社會經(jīng)濟秩序造成沖擊，因此，應(yīng)確立有限糾錯理念，規(guī)定申請再審人對同一裁判只能提起一次再審申請，否則不予受理。其次，需要在建立訴訟終結(jié)的外部保障機制，確保司法終結(jié)法律爭議的效力不受干擾。一是需要理順司法救濟程序與申訴信訪之間的關(guān)系。明確申訴信訪的性質(zhì)是對權(quán)力的監(jiān)督制度，而非權(quán)利的救濟制度，司法內(nèi)的問題最終需要依法納入法治軌道，通過司法程序加以解決。因此，應(yīng)明確規(guī)定，在當(dāng)事人向人民法院申請再審，窮盡司法救濟程序前，其他機關(guān)不得受理當(dāng)事人就法院裁判提出的申訴，以避免申請再審與信訪申訴的交叉、重疊，引發(fā)終審不終。二是需要理順司法救濟程序與社會救濟程序之間的關(guān)系。對于已經(jīng)窮盡一審、二審，尤其是再審等司法程序，依然無法解決的當(dāng)事人的實際困難和問題，應(yīng)當(dāng)從司法救濟程序中剝離，各機關(guān)作為信訪件受理后也不應(yīng)再交由法院處理，而應(yīng)納入到社會保障體系和社會救濟程序之內(nèi)妥善化解。（三）完善審查程序，推動司法民主公開，提升當(dāng)事人對再審結(jié)果的認可度。要增強當(dāng)事人對再審依法糾錯的信服度，提升司法公信力和司法權(quán)威，就要通過保證審查程序的規(guī)范性、公開性和透明性，提高申訴審查的質(zhì)量，從實體和程序上切實保障當(dāng)事人合法權(quán)益。為此，要從三個方面入手，一是要規(guī)范申請再審審查程序，明確對民商事案件再審申請的審查要以聽證審查為原則，以書面審查為例外。要通過立法或最高人民法院出臺司法解釋，明確需要組織當(dāng)事人聽證的具體事項，完善申請再審審查聽證的相關(guān)程序，確保當(dāng)事人切實參與審查程序，實時了解審查進程，充分發(fā)表自身意見；二是在再審申請審查中適度引入陪審制度或人大代表旁聽制度，在雙方當(dāng)事人同意的情況下，由人民陪審員作為合議庭成員參加案件審查，或邀請人大代表旁聽審查過程，表達意見并記錄在案，作為審查的重要參考依據(jù)。三是增強再審申請審查裁判文書的說理性，尤其就駁回再審申請的理由加強闡釋力度，確保當(dāng)事人充分了解再審申請審查結(jié)果作出的理由，增加其對結(jié)果的認同度，使其在申訴審查結(jié)束后能夠服判息訴，不因?qū)彶檫^程不公開、不民主而加劇對司法公正的質(zhì)疑。（四）完善檢察監(jiān)督，強化監(jiān)督效力，發(fā)揮司法資源化解社會矛盾的合力優(yōu)勢。檢察機關(guān)對民商事案件裁判提起抗訴，一方面履行了其抗訴監(jiān)督的職責(zé)，促進了法院審判質(zhì)量提升，維護了當(dāng)事人的合法權(quán)益；另一方面，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，其作出的決定又具備當(dāng)然的專業(yè)性、客觀性與公正性，具有一定的社會公信力與權(quán)威性。因此，有必要在民商事再審制度的完善中，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的積極作用，通過立法明確賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)，即當(dāng)事人對已經(jīng)生效裁判不服的，可以向人民法院申請再審，也可以向人民檢察院申請?zhí)崞鹂乖V，但兩者原則上不可同時提起。以此在保障當(dāng)事人權(quán)益的基礎(chǔ)上，發(fā)揮司法資源在化解社會矛盾糾紛中的合力作用，避免司法資源的浪費。司法權(quán)威是國家權(quán)威和法律權(quán)威的重要體現(xiàn)，也是黨的執(zhí)政權(quán)威的重要組成部分。司法權(quán)威既是推進依法治國基本方略的必然途徑，也是保障社會正義、維護社會穩(wěn)定的必然選擇，更是保障各類主體合法權(quán)益的必然要求，因此，樹立和維護司法權(quán)威應(yīng)成為各級黨政機關(guān)、社會組織和個人的自覺行動。司法權(quán)威的基礎(chǔ)在于公正，關(guān)鍵在于公信。提升司法權(quán)威，首先要通過司法機關(guān)自身的努力，既要從專業(yè)知識、社會閱歷、實踐磨練等方面，著力提升法官的能力和水平；又要通過加強審判管理，強化監(jiān)督制約，確保司法廉潔，保障司法程序透明、規(guī)范，確保實體裁判公正、合理；還要增強為民司法意識，進一步推進司法民主、公開，落實便民舉措，通過豐富、拓展、深化民主化手段和公開舉措，讓司法機關(guān)確保司法公正的努力為當(dāng)事人所了解、為社會公眾所熟知，從而讓當(dāng)事人發(fā)自內(nèi)心地相信法院裁判結(jié)果的公正性，主動服判息訴。要以裁判的公正性和過程的民主性提升公眾對司法的認同度，從而增強司法公信力。當(dāng)然，維護司法權(quán)威，是一項綜合性、系統(tǒng)性、漸進性的工程，不僅需要司法機關(guān)自身的努力，還需要全社會的熱情參與和積極介入。要在全社會培育樹立和維護司法權(quán)威的法治理念，推動司法機關(guān)和人民群眾之間的良性互動；要從推進依法治國方略的高度，加強司法機關(guān)和其它政府機關(guān)之間的溝通與合作，發(fā)揮各機關(guān)在權(quán)力監(jiān)督制約、社會矛盾化解和民眾權(quán)益保護方面的合力優(yōu)勢，為司法權(quán)威的樹立提供有力的制度和機制保障。全國人大代表“完善民商事再審制度、進一步維護司法權(quán)威”專題調(diào)研組召集人：應(yīng) 勇 張兆安 林蔭茂代 表：王榮華 朱國萍 劉云耕 孫毅彪 沈志剛陳 旭 金長榮 金建忠 姚明寶 盛亞飛 2010年10月38