【正文】 有效保證開發(fā)項目的科學性和生態(tài)保護，同時也是對土地開發(fā)進行科學化管理的關鍵。加大科技投入，提升補充耕地質(zhì)量，實現(xiàn)耕地“占補平衡”戰(zhàn)略目標。針對當前存在“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象和生態(tài)化整治理論和技術的缺乏，應加大土地整治科技投入，創(chuàng)新理論基礎，加強共性技術研究，加強土地整治實用技術的開發(fā)和推廣，堅持“數(shù)、質(zhì)、生”并重的原則，增加耕地后備資源開發(fā)的科技含量，提高補充耕地的質(zhì)量等級，探索更加合理的跨區(qū)域補充耕地機制和占補平衡指標市場化交易機制，努力實現(xiàn)國家耕地“占補平衡”的戰(zhàn)略目標。吸引社會資本，完善耕地后備資源開發(fā)利益分配機制。耕地后備資源開發(fā)是一項耗資巨大的工程，需要有大量資金保障，政府投資是一項重要的資金來源。但財政資金畢竟有限，所以應針對具體的開發(fā)項目，按照市場規(guī)律，在開發(fā)利用建設及經(jīng)營過程中，吸引社會資本投入，采用市場機制充分調(diào)動社會各界參與的積極性。按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應市場經(jīng)濟要求的耕地后備資源開發(fā)利益分配機制，明晰各方職責義務，解決土地開發(fā)的資金投入、過程監(jiān)管、后續(xù)實施和收入分配等切實問題，推進耕地后備資源開發(fā)的產(chǎn)業(yè)化，可有效地推進土地整治進程和當?shù)厣鐣?jīng)濟的繁榮，同時可以減輕國家財政壓力?！　娀睾髠滟Y源開發(fā)監(jiān)督約束機制。要加強耕地后備資源開發(fā)利用的宣傳，充分利用各種媒體，對土地整治規(guī)劃、土地開發(fā)年度計劃與土地開發(fā)項目的規(guī)劃設計與實施效果進行廣泛宣傳，提高全社會對耕地后備資源開發(fā)利用的認識，樹立保護和建設生態(tài)環(huán)境中重要作用的認知。在耕地后備資源開發(fā)利用項目規(guī)劃與實施過程中，建立、健全農(nóng)戶參與機制，合理定位政府、專家的職能，提高農(nóng)戶在生產(chǎn)方式選擇、用地布局、市場開發(fā)等方面的參與性，強化在耕地后備資源開發(fā)利用中的監(jiān)督約束機制，增強公眾參與和監(jiān)督意識，從而促進耕地后備資源開發(fā)利用項目規(guī)劃的可行性和效率的提高 “不穩(wěn)定耕地”和新增耕地調(diào)查結果“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價“不穩(wěn)定耕地”數(shù)量、分布及質(zhì)量等級狀況根據(jù)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查結果可知，XXX“不穩(wěn)定耕地” hm2。從“不穩(wěn)定耕地”的分布情況來看，主要分布于XX。其中， hm2， hm2， hm2。詳細的面積和分布情況見表51所示。表51 XXX“不穩(wěn)定耕地”面積分布情況一覽表單位：hm2，%鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）名稱不穩(wěn)定耕地類型比例林區(qū)內(nèi)林業(yè)職工自行開墾合計從XXX“不穩(wěn)定耕地”的質(zhì)量等級狀況來看，主要為112和13等地， hm2，%； hm2，%； hm2 ，%； ，%；，%； ， %?！安环€(wěn)定耕地”的類型XXX“不穩(wěn)定耕地”的類型全部為位于林區(qū)內(nèi)林業(yè)職工自行開墾的“不穩(wěn)定耕地”， hm2?！安环€(wěn)定耕地”的利用狀況通過實地調(diào)查可知，位于林區(qū)內(nèi)的“不穩(wěn)定耕地”受林木的影響較大，其大部分為歷史上村集體自發(fā)占用林區(qū)開墾的耕地，經(jīng)過多年耕種和質(zhì)量，耕地質(zhì)量和穩(wěn)定性逐漸提高，可通過土地整治等措施繼續(xù)加以改善。“不穩(wěn)定耕地”利用條件XXX“不穩(wěn)定耕地”主要位于林區(qū)，通過實地調(diào)研，按照“不穩(wěn)定耕地”的面積進行分級，面積大于100 hm2的為一級潛力區(qū)；面積大于50 hm2小于100 hm2的為二級潛力區(qū)，面積小于50 hm2的為三級潛力區(qū)，以此標準確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”利用潛力。全市二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地” hm2，其中一級潛力區(qū)主要為蘇村鎮(zhèn)、垂楊鎮(zhèn)、明化鎮(zhèn)、薛吳村鄉(xiāng)、段蘆頭鎮(zhèn)、紫冢鎮(zhèn)和南；二級潛力區(qū)主要為大高村鎮(zhèn)和大村鄉(xiāng)；三級潛力區(qū)主要為鳳崗鄉(xiāng)、南杜街道辦事處、北胡辦事處、西丁辦事處、南便鄉(xiāng)、大屯鄉(xiāng)、王道寨鄉(xiāng)和北。表32 XXX“不穩(wěn)定耕地”潛力分布情況一覽表單位：hm2鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）名稱不穩(wěn)定耕地類型潛力級別林區(qū)內(nèi)林業(yè)職工自行開墾33331232331111113合計　由于XXX二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”主要為林區(qū)內(nèi)林業(yè)職工自行開墾的耕地，受周圍林木的影響較大，年積溫、土壤條件相對較差，在耕種時要注重土壤肥力的提升，農(nóng)作物要以林糧間作的方式進行種植。 、分布及質(zhì)量等級狀況根據(jù)二次調(diào)查新增耕地調(diào)查結果可知， hm2。從分布上來看，新增耕地在段蘆頭鎮(zhèn)和垂楊鎮(zhèn)分布最廣， hm2， % %；南便鄉(xiāng)分布相對較少， %。表52 XXX二次調(diào)查新增耕地面積分布情況一覽表單位：hm2，%鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱面積比例總計 經(jīng)調(diào)查核實，XXX二次調(diào)查新增耕地主要類型為個人自行開墾， hm2，轄區(qū)范圍內(nèi)無單位自行開墾類型。通過將第二次土地調(diào)查成果與第一次土地詳查成果對比分析可知，新增耕地的地類來源主要為水工建筑物和未利用地。水工建筑用地主要位于索瀘河兩側(cè)，村集體在平常年份開墾耕種，經(jīng)過多面開墾整治，耕地淹沒損毀和安全隱患較小。XXX二次調(diào)查新增耕地主要為個人自行開墾的自留地，通過實地調(diào)研，按照二次調(diào)查新增耕地的面積進行分級，面積大于100 hm2的為一級潛力區(qū)；面積大于50 hm2小于100 hm2的為二級潛力區(qū)，面積小于50 hm2的為三級潛力區(qū)，以此標準確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)二次調(diào)查新增耕地利用潛力。 hm2，其中一級潛力區(qū)主要為大高村鎮(zhèn)、大屯鄉(xiāng)、垂楊鎮(zhèn)、明化鎮(zhèn)、薛吳村鄉(xiāng)、段蘆頭鎮(zhèn)和紫冢鎮(zhèn)；二級潛力區(qū)主要為鳳崗鄉(xiāng)和王道寨鄉(xiāng)；三級潛力區(qū)主要為南杜街道辦事處和南便鄉(xiāng)。表33 XXX二次調(diào)查新增耕地潛力分布情況一覽表單位：hm2鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱面積潛力23316111211111總計　由于XXX二次調(diào)查新增耕地主要為個人自行開墾，地塊面積較小，而且分布較為零散，土壤肥力較差。在耕種時應注重土壤肥力的提升，另外由于新增耕地屬于個人自行開墾，農(nóng)田配套設施不完善，應通過土地整治項目，完善新增耕地農(nóng)田水利設施，提高新增耕地質(zhì)量。 經(jīng)驗及體會耕地后備資源調(diào)查評價工作的順利實施，是與良好的組織協(xié)調(diào)，嚴格的質(zhì)量控制，嚴謹?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，以及專家的悉心指導密不可分的。本次XXX耕地后備資源調(diào)查評價工作的開展，為本縣土地資源調(diào)查與評價相關工作積累了大量的經(jīng)驗。主要經(jīng)驗與體會如下：（1）領導重視與部門配合，是搞好本次調(diào)查評價工作的關鍵耕地后備資源調(diào)查評價的工作量大，涉及面廣，在工作中需要對各方面的資料進行分析對比，因而需要多部門的支持與配合。XXX國土資源局對此項工作非常重視，專門成立了領導小組負責組織協(xié)調(diào)，使資料收集工作能夠在短時間內(nèi)順利完成。調(diào)查評價基本完成后，國土資源局又專門召集有關部門技術骨干進行了討論研究，充分保障了工作質(zhì)量。（2）精心策劃，認真組織，是完成調(diào)查評價工作的前提此次耕地后備資源調(diào)查評價工作涉及的領域較廣泛，且該項工作政策性較強，因此，認真搞好組織管理工作是保證該項工作完成的前提。為此，XXX國土資源局指派專業(yè)人員具體負責各部門協(xié)調(diào)工作，使外業(yè)調(diào)查及各方面的資料收集工作能順利完成。（3）嚴格執(zhí)行技術規(guī)程，及時跟蹤檢查，是保證更新成果質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)調(diào)查工作嚴格按照相關規(guī)程規(guī)范要求的操作方法及技術要求進行實施。調(diào)查評價工作實施過程中，通過及時的質(zhì)量檢查，對基礎資料與技術參數(shù)是否符合本地實際進行校核及修正，對更新圖件中所采用技術資料及時進行審核及校對，對圖件認真進行檢查及修改，及時解決了研究工作中所發(fā)現(xiàn)的問題，調(diào)整了所采用的有關技術參數(shù)，從而保證了成果質(zhì)量。（4）堅持嚴謹?shù)目茖W工作態(tài)度，是搞好更新工作的保障耕地后備資源調(diào)查評價工作是一項涉及面廣的艱苦細致的工作，只有堅持科學的工作態(tài)度與實事求是的工作作風，才能有效地提高工作效率及較好地完成工作任務。在外業(yè)調(diào)查中，外業(yè)調(diào)查人員對每個地塊都須進行詳細的調(diào)查，并進行登記、分析、測量，調(diào)查中出現(xiàn)的問題能反復核對，提出疑問，細致分析；在內(nèi)業(yè)工作中，作業(yè)人員嚴格按技術要求進行操作，對有關資料數(shù)據(jù)進行反復運算及檢查、修正、調(diào)整；在圖件編制中，編圖人員逐幅地進行精心檢查與反復校核；在編寫文字報告時，編寫人員多方收集資料，反復思考及推敲修改。經(jīng)過全體工作人員艱苦細致的辛勤勞動與團結協(xié)作，按工作計劃圓滿完成工作任務。（5）充分發(fā)揮技術骨干及專家的指導作用是更新工作優(yōu)質(zhì)、高效完成的重要措施在耕地后備資源調(diào)查評價工作中，充分發(fā)揮了技術人員的技術骨干作用，他們在工作中一絲不茍地努力工作，認真地處理及解決問題，使工作能迅速完成。在研究報告初步完成后，又充分征求各方面意見，使本研究結果更趨合理及符合實際工作的需要。開發(fā)利用建議（1）建立完善耕地后備資源開發(fā)復墾的資金投入機制耕地后備資源的開發(fā)復墾要高度重視資金投入問題，應采取多渠道、多層次、多方位的方式來籌集資金，建立并逐步完善用于耕地后備資源開發(fā)的資金投入機制。隨著財政收入的逐步增長，應同時增加財政用于土地開發(fā)和復墾的支出總量。廣辟籌資渠道，鼓勵集體和農(nóng)民群眾發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的精神，自籌資金搞開發(fā)。逐步建立起政府、集體、農(nóng)戶多層次以及財政、銀行、外資等多渠道的投入機制，以確保耕地后備資源開發(fā)的數(shù)量和質(zhì)量。（2）堅持政策引導，強化管理措施土地開發(fā)和復墾應本著“誰開發(fā)誰受益”的政策去進行；同時，應突出重點，擇優(yōu)立項，連片開發(fā)，講求規(guī)模效益；堅持高起點、高標準、高質(zhì)量、高效益，堅持自力更生為主，國家支援為輔的方針。明確經(jīng)濟主體權責關系，規(guī)范開發(fā)者的行為，維護環(huán)境和生態(tài)的平衡。各級土地管理部門要加強管理，嚴格執(zhí)行現(xiàn)有的各種規(guī)章制度。加強對耕地后備資源開發(fā)項目的審查工作，積極配合各級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室，認真參與開發(fā)項目的驗收工作，特別是對造成或可能造成土地退化等危害生態(tài)環(huán)境的工程不得通過驗收，并限期整治。（3）建立土地開發(fā)復墾項目管理制度，實行土地開發(fā)的科學管理針對具體耕地后備資源開發(fā)項目，在進行開發(fā)復墾前，必須組織多領域的專業(yè)技術人員，從不同角度調(diào)查、研究與土地開發(fā)復墾項目有關的自然、社會、經(jīng)濟和技術資料，分析、比較可能的投資建設和施工設計方案，預測項目的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益或后果，在此基礎上，形成土地開發(fā)復墾項目的可行性研究報告。編制具體實施計劃，組織力量和資金實際實施，定期進行技術、質(zhì)量和財務監(jiān)督，實行土地開發(fā)復墾項目的全程跟蹤管理。有效保證土地開發(fā)復墾項目的科學性和順利實施，同時也是對土地開發(fā)復墾進行科學化管理的關鍵，可以防治土地開發(fā)復墾的短期行為，確保土地開發(fā)復墾資金的?？顚Ｓ煤凸こ藤|(zhì)量。（4）明晰和穩(wěn)定產(chǎn)權，建立土地開發(fā)收益的公平分配機制80年代初期農(nóng)村推行的劃分責任山、自留地、鼓勵農(nóng)民植樹造林政策，由于土地產(chǎn)權不明晰，農(nóng)民擔心土地承包不穩(wěn)定，積極性不高，效果不明顯。80年代后期實行“四荒”拍賣或租賃承包，農(nóng)民或其它投資者出一筆錢就可以得到幾十年長期的土地使用收益權，而且還規(guī)定在出讓期間允許轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，極大地調(diào)動了各方面投資開發(fā)的積極性，推動了“四荒”資源的合理開發(fā)利用。借鑒上述的經(jīng)驗和教訓，耕地后備資源開發(fā)，必須從法律角度確立待開發(fā)土地的使用權，建立穩(wěn)定合理的土地開發(fā)收益分配機制，才能極大地刺激投資主體進行長期的開發(fā)復墾投入，調(diào)動國家、集體和個人開發(fā)的積極性?！安环€(wěn)定耕地”利用對策根據(jù)XXX“不穩(wěn)定耕地”利用狀況，通過實地調(diào)查可知，位于林區(qū)內(nèi)的“不穩(wěn)定耕地”受林木的影響較大，其大部分為歷史上村集體自發(fā)占用林區(qū)開墾的耕地，經(jīng)過多年耕種和質(zhì)量，耕地質(zhì)量和穩(wěn)定性逐漸提高，可通過土地整治等措施繼續(xù)加以改善另外， “不穩(wěn)定耕地”雖大部分為水澆地，現(xiàn)狀具備一定灌溉條件，但隨著限采政策的逐步推廣和深入，其灌溉條件在現(xiàn)有條件下將進一步下降，耕地產(chǎn)能難以得到充分保障。因此，利用地表水資源并推廣節(jié)水灌溉技術，成為該區(qū)域“不穩(wěn)定耕地”主要的改造手段。XXX二次調(diào)查新增耕地多為村集體自行開墾的耕地，因受技術和投入等條件的限制，耕地質(zhì)量偏低。另外，部分新增耕地也屬于“不穩(wěn)定耕地”，尤其是位于河道防洪泄洪區(qū)的新增耕地，利用條件差、存在安全隱患，不適合再繼續(xù)加以利用，應逐步退耕。其他新增耕地應適當提高投入水平，改善耕作條件，通過土地整治手段，改善其耕作便利條件和灌溉排水條件，提高耕地產(chǎn)能。54