【導讀】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究...市共有39240個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。方，需要進一步的改革。三是農(nóng)村基層民主發(fā)展形勢下對國家基層行政權威的挑戰(zhàn)。府的角色定位問題，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何應對挑戰(zhàn)實現(xiàn)體制的創(chuàng)新問題。應，中國基層政治體制改革一直是學術界和政策研究部門關注的熱門話題。年撤社建鄉(xiāng)，人民公社解體。農(nóng)村稅費改革以后，中國農(nóng)村政治和行政體制首。權及其行政機構。市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府。行政建制，開始出現(xiàn)于宋代，比鄉(xiāng)制晚了2020多年。新中國成立初期，建立了。1958年建立政社合一的人民公社制度，鄉(xiāng)政權一。度由人民公社行使，鄉(xiāng)制撤銷。1982年《憲法》規(guī)定恢復鄉(xiāng)建制，全國普遍恢。是中央政府的分支機構；在聯(lián)邦制國家，是成員政府的分支機構。機關，不包括地方立法機關和司法機關。行中央和上級政府政策、方針、政策，完成上級政府的各項任務，維護農(nóng)村穩(wěn)定，其實質(zhì)而言，政府職能體現(xiàn)的是社會對政府的權威性管理方面的要求。

　　

【正文】 ald F. Kettl, The Politics of the Administrative Process. Chatham, NewJersey: Chatham House Publishers,Inc.,1996,p68－ 81. 41 Lawrence R. Johnes amp。 Fred Thompson, Public Management Renewal for the Twenty — First Cenrury. Stamford , Connecticut: JAI Press Inc.,1999 ,p32. 浙江大學碩士學位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 21 個特征： 權力轉(zhuǎn)移，提高柔性； 確?？冃?、控制和說明義務； 發(fā)展競爭和選擇； 提供響應式服務； 提升人力資源管理； 優(yōu)化信息管理； 提高管制質(zhì)量； 加強中央政府的調(diào)節(jié)而非干預職能?！?42 國內(nèi)學者對新公共管理一般持辯證的態(tài)度。如周志忍在 《當代國外行政改革比較研究》一書中 對新公共管理作了介紹，認為其基本觀點主要包括： 公共部門與私營部門之間在管理上并 無本質(zhì)差別。 私營部門的管理水平比公共部門要先進、優(yōu)越得多。 借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術來“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑（周志忍， 1999）。 陳振明對新公共管理持謹慎的支持態(tài)度，他認為 ， 作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物 ， “新公共管理”實踐模式的出現(xiàn)是公共部門管理特別是政府管理的一次重大突破。這種實踐模式盡管遠非完善 ， 但在西方公共管理中產(chǎn)生了深刻的影響和積極的作用 ， 因而對于我國的行政體制改革與創(chuàng)新具有重要的借鑒意義（陳振明， 2020）。對此金太軍等學者也 有相同看法。 張成福等則對新公共管理持一定的懷疑態(tài)度， 他 認為，新公共管理以自利人（ Self－ interest）為假設，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心點在于：強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性、強調(diào)市場機能、強調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學與技術、強調(diào)顧客導向的行政風格，代表著現(xiàn)實世界中人們持續(xù)不斷改進政府，實現(xiàn)理想政府治理的一個努力方向。但它是否意味著政府治理的一個新典范時代的到來，現(xiàn)在下結論還為時過早（張成福， 2020）。齊明山則認為，新公共管理是公共行政在新 形勢下的發(fā)展，它的一些理論和方法值得我們借鑒。但是新公共管理能否成為一門獨立的新學科，政府和政府官員是否利己的，政府是否一定低效以及顧客導向等理論，是值得深入研究的（齊明山， 2020）。 新公共管理與公共選擇的共同點是尊崇市場力量、市場作用、市場機制，但兩者也是有區(qū)別的，主要區(qū)別在于：公共選擇關注的焦點是政府與市場和社會的關系，主張減少政府干預，充分發(fā)揮市場的力量解決政府面臨的困境；新公共管理關注的重點是政府公共部門內(nèi)部，主張通過引進市場機制來完善政府公共組織。正如一位德國學者所說的，“當代行政改革中存在兩 種發(fā)展趨勢：一是物質(zhì)私有化（ material privatization） —— 行動責任從國家向市場的轉(zhuǎn)移；二是內(nèi)部理性化（ internal rationalization） —— 提高行政管理活動的經(jīng)濟效率。盡管新公共管理也主張政府活動向外部轉(zhuǎn)移如合同出租，但它更關注的是公共部門的內(nèi)部理性化?！?43 42 OECD， Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries, Paris: OECD, 1995， p3. 43 轉(zhuǎn)引自 周志忍，《當代國外行政改革比較研究》，北京：國家行政學院出版社， 1999， p28。 浙江大學碩士學位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 22 4． 2． 新公共服務 所謂“新公共服務”，指的是關于公共行政 在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。首次正式系統(tǒng)地提出新公共服務的是美國行政學者 羅伯特 B登哈特和珍妮特 V登哈特。他們在《 新公共服務 ： 服務而非掌舵》一文中認為， 目前與其說公共行政官員正集中于控制官僚機構和提供服務 ， 倒不如說他們更加關注掌舵而不是劃槳的勸告 ， 即他們更加關注成為一個更傾向于日益私有化的新政府的企業(yè)家。但是 ， 在忙于掌舵的時候 ， 他們是否忘記了是誰擁有這艘船呢 ?公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該致力于承擔為公民服務和向公民放權的職責 ， 其工作重點既不應是“掌舵” ， 也不應是“劃槳” ，而應是建立一套明顯具有完善整合力和回應力的公共機構（登哈特， 2020）。 新公共服務緣起于對現(xiàn)今居于支配地位的管理主義模型的批判 ， 但它的話語卻沒有停留在否定性階段上 ， 而是在理論探索和實踐革新的基礎上 ， 提出重要的、切實可行的替代性選擇方案。它以民主公民權理論、社區(qū)和市民社會理論、組織人本主義與新公共行政、后現(xiàn)代公共行政理論為重要理論來源 ， 從公民權利、社會資本、公共對話三個維度樹立了檢驗公共行政發(fā)展的標尺 ， 構建政府與市民平等對話、溝通協(xié)商與互動合作的公共管理新模式，“ 為我們描述了一個充分重視民主、公民權和為公共利益服務的理論框架?！? 44 在對傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、和新公共服務比較的基礎上，登哈特提出了新公共服務理論的基本理念包括 ： 服務而非掌 舵：即政府越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。 追求公共利益：即公共行政目標不是要在個人選擇的驅(qū)動下找到解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責任。 戰(zhàn)略地思考、民主的行動：即符合公共需要的政策和計劃，通過集體努力和協(xié)作的過程，能夠最有效地、最負責任地得到貫徹執(zhí)行。 服務于公民而非顧客：即公共利益不是個體自我利益的簡單相加，公務員回應“顧客”需求的同時，更要建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。 責任并不是單一的：即公務員不應當 僅僅關注市場，他們也應該關注憲法和法令，關注社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益。 重視人而不只是生產(chǎn)率：即公共組織及其所參與的網(wǎng)絡，如果能在尊重所有人的基礎上通過合作和共同領導的過程來運作，它們最終就更有可能獲得成功。 超越企業(yè)家身份，重視公民身份：使公共行政人員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻，公共利益就會得到更好的實現(xiàn)（登哈特，2020）。 新公共服務理論也并不是 對新公共管理理論的全盤否定， 它試圖在承認新公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價值 ， 擯棄新公共管理理論 44 羅伯特 B登哈特、珍妮特 V登哈特，《 新公共服務 ： 服務而不是掌舵》，北京：中國人民大學出版社， 2020， p164。 浙江大學碩士學位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 23 特別是企業(yè) 家政府理論的固有缺陷的基礎上 ， 提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。正如登哈特在 《 新公共服務 ： 服務而非掌舵》一文中說到的那樣，“ 即使在一種思想占據(jù)支配地位的時期里 ， 其他思想也從來不會被完全忽略。 ?? 在民主社會里 ,當我們思考治理制度時 ， 對民主價值觀的關注應該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價值觀不應喪失 ， 但應當被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。隨著時間的流逝 ， 這個爭論肯定還會持續(xù)若干年。但新公共服務理論提供了一個令人振奮的觀點 ， 圍繞 這個觀點 ,我們可以展望公共服務的前景。未來的公共服務將以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎 ， 并與后兩者充分結合?！?5 4． 2． 治理理論 90年代以來，治理（ Governance）和善治（ Good governance）理論開始在西方社會科學中流行起來。治理和善治理論有兩個來源，一個是部分政治學和行政管理學者在研究 70年代以來西方國家政府改革與創(chuàng)新特別是地方政府改革與創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗后所做的理論概括，一個是世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署及與之有著密切關系的部分研究發(fā)展問題的學者在總結對發(fā)展中國家發(fā)展援助項目的成功經(jīng) 驗和失敗教訓基礎上提出來的。 “ 1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了 ‘ 治理危機 ’ （ crisis in governance） ，此后 ‘ 治理 ’ 一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，聯(lián)合國有關機構還成立了一個 ‘ 全球治理委員會 ’（ the Commission on Global Governance） ，并出版了一份名為《全球治理》的雜志（ Global Governance）?！? 46除此以外， 新制度經(jīng)濟學、產(chǎn)權理論、公共選擇理論等也都對治理和善治理論作出了貢獻。 治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅森瑙（ ）在其代表作 《 沒有政府統(tǒng)治的治理 》 和 《 21世紀的治理 》 等文章中將治理定義為 “ 一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。 ” 47 全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會于 1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，并在該報告中對治理作出了如下界定： “ 治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益 得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為 45 羅伯特 B登哈特、珍妮特 V登哈特 ， “新公共服務 ： 服務而非掌 舵”，《中國行政管理》， 2020 年第 10 期。 46 俞可平，“引論：治理與善治”，載俞可平主編《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社， 2020， p1。 47 轉(zhuǎn)引自俞可平，“引論：治理與善治”，載俞可平主編《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社， 2020，p2。 浙江大學碩士學位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 24 符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。 ” 48 研究治理理論的另 一 位權威格里 斯托克（ Gerry Stoker）認為 到目前為止各國學者們對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點。這五種觀點分別是： 治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府 的社會公共機構和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不層面上的權力中心。 治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。 治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。進一步說，致力于集體行動 的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。 治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡。這一自主的網(wǎng)絡在某個特定的領域中擁有發(fā)號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。 治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。 49 從 中我們可以看出 治理理論與傳統(tǒng)的政府理論不同之處在于，它是在國家 －市場經(jīng)濟 － 公民社會或公共部門 － 私人經(jīng)濟部門 － 第三部門的三維結構框架下來探討政府作用與能力等問題。治理理論的一個基本前提是，國家的作用和能力都是是有限的 ，因此它強調(diào)多中心治理和管理方式和手段的多樣化，要求管理對象的參與，以形成上下互動的管理過程，提倡 平等協(xié)商與合作 ， 反對單純依靠行政命令或市場機制來進行協(xié)調(diào) ， 主張國家、市場和公民社會組織之間在職能上是一種相互補充和彼此合作的關系。 治理可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，但也內(nèi)在地存在著 許多局限，在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治