【導(dǎo)讀】新一屆中央政府高度重視簡(jiǎn)政放權(quán)，出臺(tái)了一系列政策，會(huì)監(jiān)督;加大非行政許可事項(xiàng)的改革力度等。山東省認(rèn)真貫徹落實(shí)中央。政審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)的省份之一。領(lǐng)不如一個(gè)實(shí)際行動(dòng)”，好的政策貴在落實(shí)。可能一蹴而就，必然遭遇一些困難和阻力。此次簡(jiǎn)政放權(quán)雖然取得一定成效，但從總體上看，在落。中心，在山東選取某市作為樣本，由行政審批當(dāng)事人，即行政相對(duì)人，對(duì)政府各職能部門的行政審批效能進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)。改革簡(jiǎn)政放權(quán)深化行政管理體制改革，要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模诹?，法律、行政法?guī)規(guī)定事項(xiàng)。的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。監(jiān)督政府行為提供條件。

　　

【正文】 只能由法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)設(shè)定，規(guī)章的設(shè)定權(quán)被基本排除（只有省級(jí)地方規(guī)章可設(shè)臨時(shí)性許可），這些做法不僅使地方和行業(yè)的保護(hù)主義有所收斂，而且讓貪官污吏難以斂財(cái)。再次，《行政許可法》對(duì)設(shè)定許可的程序作了嚴(yán)格的規(guī)定，最值得一提的是，在設(shè)定許可之前應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)的形式聽取民 意。這就兼顧了管理的需要和老百姓的利益，減少了專門為收費(fèi)而設(shè)定的許可事項(xiàng)，抑制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。 《行政許可法》確立了程序正義原則。因?yàn)榉刹豢赡転樗械脑S可事項(xiàng)規(guī)定實(shí)體要件，所以審批行為更具自由裁量性，容易使審批者濫用職權(quán)。程序正義原則將使制度缺陷得到有效彌補(bǔ)。第一，審查受時(shí)間限制。行政機(jī)關(guān)除當(dāng)場(chǎng)作出許可外，審查的時(shí)限是 20 日，聯(lián)合審查的時(shí)限是 45 日（經(jīng)批準(zhǔn)可分別延長(zhǎng) 10 日和 15 日，但是應(yīng)當(dāng)告知理由）。用拖延戰(zhàn)術(shù)迫使申請(qǐng)人給好處的做法行不通了，違反審查期限的人員必將受到追究。第二，政務(wù)必須公開。一 方面，行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布，未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)；另一方面，行政機(jī)關(guān)作出的行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。俗話說，陽光是最好的防腐劑。有了公開制度，腐敗就無處藏身。第三，推行聽證程序。告知、回避、公開、說明理由等規(guī)定都強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)程序上的義務(wù)，更體現(xiàn)了聽證是一種更加公平的準(zhǔn)司法程序。這不僅有利于查清客觀事實(shí)，更加公正地作出裁判，而且能顧全申請(qǐng)人、利害關(guān)系人各方面的利益和要求。在一定程度上，聽證制度限制了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，防止了權(quán)力的濫用。 《行政許可法》確立了審批 與監(jiān)管并重原則。一方面，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督，另一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)被許可人從事許可活動(dòng)的監(jiān)督。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看，在權(quán)錢交易下，貪官與企圖通過不正當(dāng)手段獲得審批的人形成了博弈關(guān)系，他們都存在利益最大化的傾向，且一方在選擇策略時(shí)要判斷另一方的行動(dòng)模式。在重審批輕監(jiān)管的情況下，行賄方考慮到只需一次性買通審批人就可一勞永逸地獲益，受賄方也認(rèn)為自己有利可圖，因而交易達(dá)成。在審批和監(jiān)管并重的情況下，受賄方的行為模式被法律強(qiáng)制改變，定期監(jiān)督相對(duì)方既是其權(quán)力也是其義務(wù)，而行賄方為了讓“不當(dāng)?shù)美本S持下去，就要支付更多的“成本”；當(dāng)支出超過預(yù)期可得利益時(shí)，他的最優(yōu)選擇就是把行賄的支出轉(zhuǎn)移到待審項(xiàng)目的完善上，使之真正達(dá)到審批的要求。因此制度改進(jìn)后的博弈結(jié)果使得腐敗現(xiàn)象減少，社會(huì)收益增多?？梢灶A(yù)見，最近經(jīng)常發(fā)生的煙花廠爆炸、學(xué)生食物中毒的事故，在審批部門加強(qiáng)長(zhǎng)效監(jiān)管后，一定會(huì)大幅度減少。 此外，《行政許可法》還確立了諸如信賴?yán)姹Ｗo(hù)、權(quán)責(zé)一致等許多原則，在此不作贅述?？梢?，從法律上防止行政許可過程中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，是《行政許可法》立法的最基本的出發(fā)點(diǎn)；《行政許可法》所確立的各項(xiàng)原則， 也確實(shí)從各個(gè)角度有效地實(shí)現(xiàn)著這個(gè)立法目的。 《行政許可法》 —— 你是反腐敗的靈丹妙藥嗎？ 《行政許可法》的確是一部反腐敗的力作，將為我國的廉政制度建設(shè)作出貢獻(xiàn)。但是，如果你認(rèn)為，它是反腐敗的靈丹妙藥，能根治腐敗，那就錯(cuò)了。筆者認(rèn)為，反腐敗從來就沒有靈丹妙藥。世界上的任何國家，即使政治非常民主、制度十分健全，腐敗依然會(huì)發(fā)生。任何制度都只能從不同角度抑制某一部分腐敗，這就好比我們不能拿一種抗生素對(duì)付所有的細(xì)菌。反腐敗是一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨的政治任務(wù)，是一個(gè)需要全人類共同克服的世界性難題，是一個(gè)由林林總總 、互為倚重的多種制度構(gòu)架而成的系統(tǒng)工程。 從腐敗發(fā)生的范圍來看，《行政許可法》不可能防止所有的腐敗。所謂腐敗就是一切利用公權(quán)謀取私利的不正當(dāng)行為。從公權(quán)的性質(zhì)來看，腐敗包括了國家機(jī)關(guān)的腐敗，執(zhí)政黨內(nèi)的腐敗，還有其它擁有公權(quán)的組織的腐?。粡闹\私利的主體來看，腐敗包括了集體（部門）腐敗和個(gè)人腐敗?？梢姡姓S可法僅僅規(guī)制了國家機(jī)關(guān)的一部分 ——行政機(jī)關(guān)的部分行為 —— 審批行為，即只能抑制行政機(jī)關(guān)在審批環(huán)節(jié)中搞的腐敗。首先，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨內(nèi)部也存在著腐敗問題。長(zhǎng)期以來，黨政不分，黨管干部，黨管一切，但 是它又很少受到像西方執(zhí)政黨那樣的議會(huì)控制，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察部門、紀(jì)委都是受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的，由它們監(jiān)督本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的做法，存在制度上的缺陷，所以黨內(nèi)的腐敗比較嚴(yán)重。其次、司法腐敗也是群眾非常關(guān)注的問題。司法公正是公民權(quán)利保障的最后一道防線，失去了它，社會(huì)就無正義可言，國家就會(huì)陷入混亂。當(dāng)前，司法權(quán)常常受到黨政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干涉。失去獨(dú)立的司法權(quán)必然腐敗叢生。再次，行政機(jī)關(guān)用于國家行政管理的手段很多，不只是行政審批一種，雖然行政審批環(huán)節(jié)最易產(chǎn)生腐敗，但是行政處罰、行政強(qiáng)制（執(zhí)行）、行政復(fù)議等領(lǐng)域也都可能發(fā)生腐敗 ，我們應(yīng)當(dāng)全面關(guān)注一切行政行為的廉潔性。最后，審批權(quán)也不是僅僅掌握在行政機(jī)關(guān)手中，有一部分已經(jīng)通過法律、法規(guī)的形式授權(quán)給社會(huì)中介組織行使，此時(shí)社會(huì)中介組織使用的也是公權(quán)力，濫用它也是腐敗。 從《行政許可法》本身來看，它自有其先天不足，它不能完全抑制審批環(huán)節(jié)的腐敗。首先，《行政許可法》的一些條文看似斬?cái)嗔烁瘮〉脑搭^，其實(shí)它僅僅使得腐敗的形式發(fā)生了變化。例如，行政審批不得收費(fèi)的規(guī)定，使部門腐敗的行為有所收斂，但是加大了個(gè)人腐敗的可能性。如政府對(duì)特許事項(xiàng)采取人為控制，使得稀缺資源的供應(yīng)價(jià)格低于理論意義上的 市場(chǎng)均衡價(jià)格，造成此類資源的供應(yīng)缺口，如果市場(chǎng)均衡價(jià)格與人為確定的低價(jià)間的差額沒有用于政策設(shè)定的國家整體發(fā)展目標(biāo)，即成為“租”。過去“租”的一部分被大大小小的行政審批部門用收費(fèi)的形式“尋”去了。禁止收費(fèi)后，資源還是稀缺的，人們還是想盡辦法得到它，申請(qǐng)人就可能以更加隱蔽的形式把“租”的一部分以賄賂的形式交給握有實(shí)權(quán)的個(gè)人，造成個(gè)人腐敗的增多。其次，《行政許可法》的實(shí)體性規(guī)定過于原則，對(duì)審批行為的規(guī)制主要還是體現(xiàn)在程序上。例如，本法只是籠統(tǒng)地規(guī)定了六類事項(xiàng)可以設(shè)定許可，一般情況下，法律還應(yīng)設(shè)置排除條款彌補(bǔ)正面規(guī) 定的不足，但隨后規(guī)定的卻是四類“可以不設(shè)行政許可”的事項(xiàng)，“可以不”三個(gè)字不帶有強(qiáng)制性，并沒有排除不能設(shè)定許可的事項(xiàng)，實(shí)踐中，如果許可設(shè)定機(jī)關(guān)不能準(zhǔn)確地把握，或者不愿善意地理解立法的精神，就很有可能使法律的原則性規(guī)定流于形式，從而讓某些腐敗分子鉆了法律的空子。再次，提高設(shè)定許可的規(guī)范層級(jí)也不能絕對(duì)抑制腐敗。一般認(rèn)為，立法主體的層級(jí)越高，所代表的民意就越廣泛，所立的法就越具有民主性。但是行政立法應(yīng)當(dāng)例外，因?yàn)槌俗非蠼?jīng)濟(jì)利益以外，行政機(jī)關(guān)還有擴(kuò)張權(quán)力和便宜行事的需要。今后，原先由各部委設(shè)定的許可事項(xiàng)將轉(zhuǎn)交給國 務(wù)院設(shè)定，權(quán)力的集中使得腐敗的數(shù)量減少，但是腐敗的“質(zhì)量”也許會(huì)提高。而且國務(wù)院不可能親自設(shè)定各個(gè)領(lǐng)域的許可事項(xiàng)，制定行政法規(guī)的具體操作必須由相關(guān)部委完成，包括立法建議、立法調(diào)研、草案編寫等等。這在某種程度上還是部門立法，可能摻雜部門利益，造成本應(yīng)取締的審批項(xiàng)目反而得到了行政法規(guī)的保留。 從法律的執(zhí)行角度來看，《行政許可法》對(duì)反腐敗的有效性受到兩方面的挑戰(zhàn)。一方面，人民群眾用法律維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)淡薄?！缎姓V訟法》已經(jīng)施行了十多年，但是“民告官”的案件卻寥寥無幾，許多老百姓對(duì)腐敗現(xiàn)象采取漠視或者容 忍的態(tài)度，民間甚至提出了“肥豬理論”（大意為：貪官肥了，胃口小了；新官來了，貪得多了），客觀上造成腐敗現(xiàn)象更加嚴(yán)重。如今，我國的法律逐步健全，為反腐敗提供了制度保障，但是作為受益者的老百姓，由于法治觀念談薄，卻將其擱置一旁。如果他們還把《行政許可法》僅僅看作擺設(shè)，即使條文規(guī)定得再好，也會(huì)失去反腐敗的效用。另一方面，任何反腐敗的措施都會(huì)受到腐敗分子的抵制，《行政許可法》也不例外。由于行政許可涉及權(quán)力與利益的分配與再分配，必然會(huì)引起既得利益集團(tuán)的反對(duì)，它們會(huì)設(shè)法規(guī)避法律的制約。前一段時(shí)間，行政審批制度改革在全國各級(jí)政府內(nèi)展開，中央與地方都砍去了一半的審批項(xiàng)目，但大多是一些不常用或是不收費(fèi)的項(xiàng)目，觸及地方與部門根本利益的項(xiàng)目幾乎未動(dòng)。由此可見，行政部門頑固地守護(hù)著自己的既得利益，改革難度很大。同時(shí)隨著法律對(duì)審批行為的控制加強(qiáng)，腐敗分子的注意力會(huì)轉(zhuǎn)移到其它領(lǐng)域，企圖失之東隅，收之桑榆。例如，收容審查制度被廢除后，勞動(dòng)教養(yǎng)案件就大幅增加，后者成了前者的替代品。因此，《行政許可法》既要克服人民群眾的消極對(duì)待，又要克服腐敗分子的積極抵制，惟其如是，才能實(shí)現(xiàn)它的立法目的。 《行政許可法》 —— 如何實(shí)現(xiàn)你的反腐敗理想？ 我們不能奢望《行政許可法》根治腐敗，它絕對(duì)不是反腐敗的靈丹妙藥。即使是在某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的腐敗，一部法律也不可能徹底解決問題，若是沒有其它制度、法律、觀念等諸多因素的配合，其本應(yīng)具有的反腐敗效用也會(huì)不斷遞減，最終導(dǎo)致聊勝于無的結(jié)果。為了實(shí)現(xiàn)《行政許可法》的反腐敗理想，我們應(yīng)當(dāng)做些什么呢？ 第一，我們應(yīng)當(dāng)樹立法律的權(quán)威，增強(qiáng)全民族的法治觀念。憲法規(guī)定，我國要依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。法治國家有兩條標(biāo)準(zhǔn)，一是，法制要健全，也就是要有法可依；二是，全社會(huì)要依法辦事，樹立法律的最高權(quán)威，也就是要 有法必依。我國當(dāng)前的現(xiàn)狀是：法律制度越來越完善，無法可依的時(shí)代過去了；而全社會(huì)卻沒有形成法律至上的觀念，有法不依的現(xiàn)象比比皆是。我們現(xiàn)在很難通過法律來預(yù)防和制裁腐敗行為，貪官污吏面對(duì)法律有恃無恐，老百姓也不拿法律作武器保護(hù)自己。在不少人眼里只有打官司才用得上法律，也有很多人不知道有“民告官”的行政訴訟制度。其實(shí)，百分之八十以上的法律都是由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)若是違法一樣可以做被告。如果行政機(jī)關(guān)不依法辦事，它的違法行為又不能通過司法程序糾正，那么整個(gè)社會(huì)就不會(huì)有正義，腐敗現(xiàn)象也就不可避免。只有行政機(jī)關(guān)做 到依法行政，人民群眾學(xué)會(huì)用法維權(quán)，整個(gè)社會(huì)的法治水平才能提高，腐敗現(xiàn)象才會(huì)減少。 第二，我們應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)力的多元化和權(quán)力的相互制衡。俗話說，權(quán)力產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。我們應(yīng)當(dāng)打破原先以國家權(quán)力作為統(tǒng)治社會(huì)唯一權(quán)力的局面，要讓人民群眾、非政府組織和國際組織的權(quán)力也加入到支配社會(huì)的力量中去，從而形成國家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和超國家權(quán)力三足鼎立的態(tài)勢(shì)。一方面，國家要向社會(huì)放權(quán)、讓權(quán)和還權(quán)，把自己管不好、管不了或者不該管的事務(wù)交給社會(huì)自我管理，自覺地從社會(huì)自治領(lǐng)域退出，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織的自治性 管理權(quán)；另一方面，國家要在維護(hù)主權(quán)的前提下，尊重某些國際性組織的權(quán)力，使本國法律與國際通行規(guī)則一致。在新的“三權(quán)分立”下，國家的權(quán)力減少了，政府的規(guī)模變小了，有條件搞腐敗的人也就不多了。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)改變立法、司法、行政三權(quán)失衡的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力間的平衡。因?yàn)樾姓?quán)具有主動(dòng)性、干涉性和擴(kuò)張性，成為 三權(quán)中最強(qiáng)的一極，最容易產(chǎn)生腐敗，所以我們不僅要加強(qiáng)人大制度建設(shè)，充分發(fā)揮其立法和監(jiān)督功能，有效控制政府的系統(tǒng)性腐敗，而且應(yīng)當(dāng)建立相對(duì)獨(dú)立的司法系統(tǒng)，防止行政機(jī)關(guān)干預(yù)法院的運(yùn)行和日常事務(wù)，確保司法審查的 公正。 第三、我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，使各種制度相互配合共同抑制腐敗。反腐敗是一個(gè)系統(tǒng)工程，僅僅依靠某一部法律是不夠的，我們不僅要制定新的法律，還要完善已有的法律，要對(duì)腐敗進(jìn)行圍追堵截，最終斬盡殺絕。就防止行政領(lǐng)域的腐敗而言，首先，我們要建立公務(wù)員制度并完善政府組織法，使其為政府管理體制改革以及精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員提供制度保障，只有依法建立的政府才可能是“有限政府”，才不至于侵犯社會(huì)的自治和公民的權(quán)利，才不會(huì)因?yàn)闄?quán)力過大和握有公權(quán)的人太多而造成腐敗。其次，我們要制定《行政收費(fèi)法》、《行政程序法》、《行 政強(qiáng)制法》等一系列規(guī)范政府行為的法律，防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員的腐敗行為向沒有法律規(guī)制的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，全面堵住制度的漏洞，不讓腐敗分子有機(jī)可乘。再次，我們要完善《行政訴訟法》，把抽象行政行為納入到司法審查的范圍，這是世界各國通行的做法，也是 WTO 規(guī)則的要求，它將使得違法的規(guī)范性文件在實(shí)施的過程中被及時(shí)撤銷，從而有效地縮小腐敗行為產(chǎn)生的社會(huì)影響范圍。