【正文】 否上繳租金中的土地收益部分，均不能使《租賃協(xié)議書》有效。但頗具戲劇性的是，時隔不到一年，對蘭州紅麗園商貿(mào)有限責任公司上訴甘肅誠信電線電纜有限責任公司房屋租賃合同糾紛一案，最高人民法院卻以（20xx）民一終字第4號民事判決書[③]判決認定，改變劃撥土地用途的房屋租賃合同有效。其判決理由為：根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十五條和《城市房屋租賃管理辦法》第二十五條的規(guī)定，即房屋所有人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中的土地收益按財政部《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關于國有土地使用權有償使用收入若干財政問題的暫行規(guī)定》的規(guī)定，由市縣人民政府房地產(chǎn)管理部門代收代繳。（二）成因分析1．對不得擅自改變土地用途的強制性規(guī)定究竟為管理性強制性規(guī)定還是效力性強制性規(guī)定理解不一對改變劃撥土地用途租賃合同效力持肯定說的學者和實務人士認為，《土地管理法》及《土地管理法實施條例》中關于不得擅自改變土地用途，改變土地用途的必須經(jīng)相關土地和規(guī)劃主管部門批準，并辦理土地用途變更登記的規(guī)定系管理性強制性規(guī)定，是土地行政主管部門從土地用途管制角度對土地使用者應按規(guī)劃用途使用土地的行政管理性要求。違反該規(guī)定，僅導致相關行政管理機關對其進行行政處罰的法律后果，不必然導致改變劃撥土用途的租賃合同無效。其法律依據(jù)是《房地產(chǎn)管理法》及其與之配套的《城市房屋租賃管理辦法》并未禁止劃撥土地上房屋出租，只要將租金中的土地收益中上繳國家，并不損害國家利益。對改變劃撥土地用途租賃合同效力持否定說的學者和實務人則士認為，《土地管理法》及《土地管理法實施條例》關于不得擅自改變土地用途的規(guī)定系效力性強制性規(guī)定，其目的在于否定改變土地用途的行為在民商法上的效力，以引導民商事主體遵循我國土地用途管制的基本原則，按照既定土地用途合理使用土地，否則，土地用途管制將形同虛設。同時，由于房屋租賃主管部門沒有足夠的人員、精力主動強制作為房屋所有權人的出租人辦理房屋租賃備案登記，其監(jiān)管只能是被動監(jiān)管，即主要依賴于出租人自覺辦理房屋租賃備案登記。但基于趨利避害和追求利益最大化的本能，大多數(shù)出租人不會主動辦理房屋租賃備案登記。因此，寄望于改變劃撥土地用途的房屋有所有權人以國家利益為大局，將劃撥土地上房屋出租的收益中的土地收益部分上繳國家，是不切實際。2. 未區(qū)分劃撥土地上房屋現(xiàn)狀用途出租和改變房屋用途出租的法律性質有法律專家和實務人士認為，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（下稱《出讓和轉讓暫行條例》）第四十五條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（下稱《城市房地產(chǎn)管理法》）第五十六條的規(guī)定，為改變劃撥土地上房屋的出租合同效力的提供了法律依據(jù)。根據(jù)《出讓和轉讓暫行條例》第四十五條規(guī)定，只要經(jīng)土地和房屋管理部門批準，滿足土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人，具有國有土地使用證和建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權證明，以及按規(guī)定簽訂土地使用權出讓合同，向當?shù)厥?、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以出租房屋所獲收益抵交土地使用權出讓金等條件，劃撥土地及地上建筑物、附著物即可出租。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》）第五十六條規(guī)定：只要房屋所有權人將租金中所含的土地收益上繳國家，劃撥土地上的房屋即可出租。筆者認為，《出讓和轉讓暫行條例》第四十五條以及《城市房地產(chǎn)管理法》）第五十六條所調整和規(guī)范的對象主要為劃撥土地上房屋現(xiàn)狀用途下的房屋出租行為，而不包括改變劃撥土地上房屋用途的房屋出租行為，理由如下：（1）我國實行房地一體主義，不僅房屋和土地的物權歸屬應適用該規(guī)則，房屋和土地的用途亦應遵循該基本規(guī)則，土地用途直接決定房屋用途。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條的規(guī)定，建設單位應當按照規(guī)劃條件進行建設，確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內容不符合控制性詳細規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準。同時，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法》第四十二條的規(guī)定，控制性詳細規(guī)劃確定的各地塊的主要用途應當作為強制性內容。綜上可知，房屋建設應當按照城市總體規(guī)劃和相應地塊控制性詳細規(guī)劃確定的土地用途進行建設。因此，土地用途直接和終局的決定房屋用途，改變房屋用途，其實質是改變了土地用途。（2）我國對土地用途實行嚴格的管制制度，土地使用者必須按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。任何改變土地用途的行為，都應當履行法定的審批程序，即須經(jīng)土地主管部門同意，并報批準用地的人民政府批準。城市規(guī)劃區(qū)內改變土地用途的，還必須符合城市總體規(guī)劃要求，經(jīng)得規(guī)劃主管部門的同意。經(jīng)過上述程序改變土地用途后，還應在土地登記主管部門作土地用途變更登記。（3）劃撥土地是指土地使用者通過各種方式依法無償或以極低的對價獲得的土地，具有很強的政策性，必須符合《劃撥用地目錄》對使用主體和特定用途的要求。根據(jù)國土資源部令第9號《劃撥用地目錄》第四條的規(guī)定，以劃撥方式取得的土地使用權，因企業(yè)改制、土地使用權權轉讓或者改變土地用途等不再符合本目錄的，應當實行有償使用。因此，房屋所有權人改變劃撥土地上房屋用途，其本質是改變了劃撥土地的用途，已經(jīng)不再符合《劃撥用地目錄》的規(guī)定，應當通過補繳土地出讓金的方式將劃撥土地轉為出讓用地。3. 法不責眾的心態(tài)部分法律專家和實務人士認為，改變劃撥土地上房屋用途的房屋出租行為大量存在，不僅國有企事業(yè)單位存在該種情形，大量國家行政、司法機關也存在該種情況，還有大量國有企業(yè)改制后國有控股、民營企業(yè)因按相關政策保留房屋所占用土地的`劃撥性質，將劃撥土地上房屋出租獲利。因此，若否定改變劃撥土地上房屋用途的租賃合同的效力，無疑會給既有的租賃業(yè)態(tài)造成巨大沖擊，牽涉面廣，涉及的利益群體眾多，與當前高度重視審判社會效果的司法裁判指導思想相悖。反之，從物盡其用的角度出發(fā)，對該類房屋租賃合同效力予以肯定，符合鼓勵交易、盡量維持合同效力的裁判指導思想。筆者認為，上述觀點同樣缺乏依據(jù)。作為由國家財政負擔經(jīng)費的行政、事業(yè)單位及司法機關不以營利為目的，不同于一般的商事主體。因此，盡管其劃撥土地上房屋出租系民事行為，但不應以對一般的民商事主體之間合同糾紛所總結出來的盡量促成交易和維持合同效力的民商事審判指導思想來認定其出租行為的效力。而更應從是否凡違反《土地管理法》及《土地管理法實施條例》對土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的角度認定其效力。此外，以司法裁判形式否定上述租賃合同的效力，反而更有利于嚴格限制部分行政機關、企事業(yè)單位濫用土地劃撥的政策肆意圈地，建設嚴重超過自身實際需要的房屋面積出租牟利的行為，促進節(jié)約集約用地。最高人民法院關于適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋（二）第十四條將《合同法》第五十二條的強制性規(guī)定區(qū)分為效力性強制性規(guī)定和管理性強制性規(guī)定，只有違反了效力性強制性規(guī)定才導致合同無效。但如何識別和認定兩類不同的強制性規(guī)定，相關法律和司法解釋均未規(guī)定具體的標準。學界通說認為，應從如下標準判斷和識別兩類不同的強制性規(guī)范：一是審查法律、行政法規(guī)是否明確規(guī)定違反強制性規(guī)定將導致合同無效或不成立；二是審查違反強制性規(guī)定是否損害國家或社會公共利益；三是審查其立法目的是出于行政管理的需要，還是禁止行為本身；四是審查強制性規(guī)定的調整對象，即強制性規(guī)定針對的是行為方式還是行為結果，是針對準入資格還是行為內容。綜合以上識別標準，筆者認為，《土地管理法》第四條、第十二條、第五十六條以及《土地管理法實施條例》第六條關于必須按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地和不得擅自改變土地用途的規(guī)定，應當認定為效力性強制性規(guī)定。首先，從其立法目的來看，上述規(guī)定原則上禁止改變土地用途行為本身，并嚴格禁止改變土地用途行為結果的實現(xiàn)，僅在不違反土地利用總體規(guī)劃并符合城市總體規(guī)劃的前提下，經(jīng)土地主管部門同意，并報原批準用地的人民政府批準，才能改變土地用途。其次，不同用途的土地價值差異巨大，擅自將劃撥土地用作不符合《劃撥土地目錄》規(guī)定的用途，逃避應補繳的土地出讓金，損害國家利益。因此，將《土地管理法》及其實施條例關于不得擅自改變土地用途的規(guī)定認定為效力性強執(zhí)行規(guī)定，更符合《土地管理法》的立法本意。雖然，《土地管理法》及其實施條例對不得擅自土地用途的規(guī)定為效力性強制性規(guī)定，但是否應一概否認改變劃撥土地上房屋用途的租賃合同的效力則應持謹慎態(tài)度。筆者認為，應當區(qū)分改變后的土地用途是否符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，分別處理。對于不符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，因其損害國家和社會公共利益，應認定房屋租賃合同無效；對于符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，可以參照合同效力補正制度，即以是否在一審法庭辯論前獲得相關主管部門的批準作為認定合同效力的依據(jù)。若房屋所有權人改變劃撥土地用途的行為在一審法庭辯論終結前獲得土地主管部門和原批準用地的人民政府同意的，并且將租金中的土地收益上繳國家的，可以認定租賃合同有效?？隙ㄔ摲N情形下的租賃合同的效力，并不損害國家和社會公共利益，亦符合鼓勵交易，盡量維持合同效力的司法審判理念。綜上所述，我國《土地管理法》及其實施條例對不得擅自改變土地用途的規(guī)定為效力性強制性規(guī)定。對改變劃撥土地上房屋用途的房屋租賃合同的效力，應視其是否違反土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃區(qū)別對待，而不應采取一刀切的方式處理。否則，難以在追求和實現(xiàn)法律正義的同時，獲得較好的審判社會效果。[①] 加陸勇山律師的文章《房屋改變用途出租，租賃合同不會必然導致無效》；[②] 見最高人民法院20xx年12月19日作出的最高人民法院（20xx）民一終字第73號民事判決書。[③]見最高人民法院20xx年8月16日作出的最高人民法院（20xx）民一終字第4號民事判決書。房屋土地租賃合同 房屋土地租賃合同篇十四出租方： 身份證號：承租方：根據(jù)《中華人民共和國合同法》及有關規(guī)定，為明確甲、乙雙方的權利義務關系，經(jīng)雙方協(xié)商一致，簽訂本合同。出租方將自有的坐落在 淮北市相山區(qū)**** 路 ** 號的房屋及其附屬院落__約***___ ___平房米出租給承租方作工人居住使用。租賃期暫定2年，出租方從 20xx 年12 月 20 日起將出租房屋交付承租方使用，至 20xx 年12 月 19日收回。雙方議定每月的租金為人民幣 元整(￥ )，出租方不得向承租方收取約定租金以外的費用，租賃期間水電費用由承租方承擔。半年支付一次房租，每半年租賃到期提前10天支付下期房租，出租方收取租金時提供可報賬發(fā)票。出租方提供三通(上水、下水、用電)以保障承租方正常使用，協(xié)調與當?shù)仃P系。承租方因使用需要，可以在院子內進行化糞池、門崗室、廁所、臨時房屋的建設和對于原有的房屋進行簡單改造。裝修期間免一個月房租。出租方應保證房屋權屬清晰，主體結構完整，出租房屋己取得共居人同意，該房屋沒有權屬糾紛。承租方有下列情形之一的.，出租方可終止合同并收回房屋，造成出租方損失，由承租方負責賠償。不按時交納房租。擅自將承租的房屋轉讓、轉借、轉租的。利用承租房屋進行違法活動的。故意損壞承租房屋的。出租方有下列情形之一的，承租方可終止合同，所造成的損失全部由出租方承擔：擅自變更租金的。擅自將房屋再轉租給第三方。房屋權屬出現(xiàn)糾紛的。本合同在履行中如發(fā)生爭議，雙方應協(xié)商解決。本合同一式2份，甲乙雙方各執(zhí)1份，自雙方簽字之日起生效。出租方(簽字) ： 承租方(簽字)：年 月 日 年 月 日