【導讀】作為一項公共政策,退耕還林工程試圖通過土地產權結構的重新安排在政府。營行為,同時強化對有利于改善生態(tài)環(huán)境的經營活動的激勵。流失最嚴重的地區(qū)之一。本項研究以長江上游江西省遂川縣為考察重點，課題組。程順利開展過程中縣區(qū)社會經濟可持續(xù)發(fā)展的政策建議。遂川縣位于江西省南部，地處羅霄山脈中段，地理坐標東經113°40′-114°陵縣、桂東縣，北接井岡山市、泰和縣，屬贛江流域，境內地勢雄偉，群峰高聳，全縣多年平均氣溫℃，絕對最高溫℃，最低溫為℃，全年無霜期287天。年平均降雨量毫米，平均日照時數。毫米，是江西省農業(yè)氣候條件最優(yōu)越的縣份之一。目前，全縣共有耕地和沙化耕地面積萬畝。人民生活水平剛剛由貧困型過渡到溫飽型。日趨沙化、地力衰竭的地區(qū)實施。截至目前，補助兌現已分兩次共計兌現了2020年度退耕還。國家規(guī)定按報帳制辦法發(fā)放。中藥飲片500余種，年產量達6000噸。自家退耕畝，共畝，全部種植苦楝樹，承包期為30年。

　　

【正文】 三）退耕還林項目的區(qū)域補助問題 推行退耕還林，能夠對長江和黃河中游地區(qū)帶來福利。但是，目前卻是由中央財政和地方財政大約按 8： 2 的比例負擔了這筆費用。如果考慮到退耕還林地區(qū)由此減少的財政收入和支付的政策運行成本，這筆費用就更大。根據筆者在江西省遂川縣的調查，退耕還林工程專門用于政策宣傳、技術培訓、規(guī)劃設計、資料、合同、檢查驗收、各種會 議及辦公室的日常開支巨大，從項目啟動至今，累計各項正常開支已達 萬元，荒山造林生產經費共需墊付 54 萬元，而所有這些在沒有得到解決之前只能靠賒欠支撐，由于目前林業(yè)部門經濟困難，墊付資金也無法籌措到位，也就是說，退耕還林地區(qū)承擔了退耕還林的大部分費用。這明顯不符合“誰受益，誰承擔”的原則，退耕還林的責權利對應的主體并不一致，這很可能帶來這一政策的不可持續(xù)性。 （四）深山移民實施退耕還林問題 遂川縣的西部山區(qū)如戴家埔和營盤圩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于特定的地質條件，易發(fā)生泥石流和山體滑坡，為了保障群眾的生命安全，根據上級 有關文件精神，深山移民必須實施退耕還林，據我們調查和縣退耕辦反映，項目在實施過程中，存在如下幾個問題： ，根本沒有時間和精力去實施退耕還林，而且他們將退耕還林看成是一種困難補助，根本不考慮要怎樣去實施好，從而無法保證工程質量。 ，而且大部分在大片農田的中心，農田灌溉必將淹死退耕地上的新造幼樹，勢必嚴重影響造林成活率，無法通過國家的檢查驗收，也就無法保障移民戶享受退耕還林政策。 ，他們根本就不 可能經?；厝ス茏o退耕地新造林，無法保證退耕還林建設成果，將導致不能通過國家的核查驗收，移民戶也就無法享受退耕還林政策。 五、完善退耕還林補償機制的若干建議 （一）實施中央財政轉移支付補償，將縣級政府納入退還補助范圍 退耕還林是一項龐大的政府德政工程，是在政府推動下進行的。采取以縣為單位進行試點，工程的實施給地方財政帶來“一減”“一增”的兩難問題 : “一減”是減少地方的財政收入 ,表現為減免農業(yè)稅和訂購糧，“一增”是增加地方的財政支出 ,由于退耕還林對于參與實施的有關部門的工作經費沒有落實 ,特別是林業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工 作機構等 ,許多縣市為完成退耕還林任務 ,動用了大量的地方財政支出 ,擠占其他工作經費 ,影響地區(qū)經濟發(fā)展。以遂川為例，除了縣上要墊付大量的工作經費以外，縣上又出臺了退耕地免交農業(yè)稅的規(guī)定，這無疑又進一步減少了縣級財政收入，而中央也并未以轉移支付的方式給予縣級政府適當補助，因此縣級政府應成為一級補償對象。要加強中央政府對地方政府的財政轉移支付力度，以克服地方政府因財政緊張而影響退耕還林工程的順利實施。中央政府轉移支付的手段可通過制定流域補償機制 ,設立生態(tài)稅和建立生態(tài)補償基金等辦法進行。 （二）遵循分類補償原則，完善 退耕還林補助機制 1．退耕還生態(tài)林 ,堅持國家長期補助原則 所謂生態(tài)林是指不以獲得經濟利益而言的，一般種植榿木、池杉、楓香。還這類林草的坡耕地 ,一般是山區(qū)山坑深處、常年積水的冷漿田。這部分坡耕地糧食產量最低 ,畝產量在 70 斤左右，一般每畝每年補助 50kｇ糧食就可以了 ,但要長期地補助下去 ,至少 30 年不變或者更長一些時間 ,否則 ,誰也不會自愿地去造這些林 ,也不會自愿地去管理這些林。而如果造別的林 ,這些地的條件是滿足不了要求的 ,再多補糧食也達不到目的。 2．退耕還用材林 ,堅持國家按輪伐周期補助原則 用材林的生態(tài)作用 ,在 沒有采伐利用之前與生態(tài)林沒有什么區(qū)別 ,而且采伐之前 ,農民從中得不到收入 ,況且用材林的采伐權由國家控制 ,不經批準 ,農民任意采伐要受處罰 ,實質上農民沒有完整的對用材林的處置權和使用權。所以 ,如果沒有糧食補助 ,農民不可能去自覺地還用材林 ,而如果農民還了用材林 ,要解決他們的吃飯問題只有在采伐之前每年補助糧食。一般來講 ,還用材林坡耕地也不算很好 ,在遂川一般是山區(qū)陡坡耕地，一般種植杉木、馬尾松、木荷、楓香、苦楝。因此 ,為了鼓勵農民 ,最好每畝每年補助 75kg100 kg 糧食 ,至少補 20 年 ,根據樹種而定。退耕還林的立地條 件是否符合用材林的要求 ,林業(yè)部門要把關 ,簽訂責任狀。 3．退耕還經濟林 ,堅持糧食擇期補助原則 經濟林的生態(tài)作用雖然差一些 ,但對于調整種植業(yè)產品結構 ,豐富林產品市場供給的作用巨大 ,同時經濟林一般選擇那些較為平坦的坡耕地 ,對水土流失的影響要少一些。在調查中我們發(fā)現 ,農民退耕還林數年之前 ,一些有想法的農民自覺在條件較好的坡耕地上間種經濟林。農民造經濟林開始幾年搞林糧間作是必然的。通過對遂川營盤圩和泉江鎮(zhèn)退耕農戶的調查，退耕后林糧間作效益很好，不但樹苗得到了很好的管護，也因間作農作物獲得收益，平均每畝 200～ 300 元左右，相反，不搞林糧間作樹長得慢 ,草長得快 ,效果不好。造經濟林前 3 年對糧食產量的影響很小 ,之后大約 58 年 ,農民幾乎沒有什么收益 ,8 年之后 ,收益逐步大于種糧收入。因此，國家糧食補助從第 4 年開始 ,到第 8 年底結束。 5 年中每年每畝補助100150kg 即可。 表 6 退耕還林補償項目表 項目 補償標準（ kg/畝） 補償時間（年） 生態(tài)林 50 30 用材林 70～ 100 20 經濟林 150 ～ 200 4（從第四年開始） （三）深山移民的退耕還林措施 在遂川的西部山區(qū)，屬地質災害多發(fā)地帶，生態(tài)環(huán)境比較 嚴酷，但仍有很多人居住，依托退耕還林項目，對生存條件惡劣地區(qū)的農民進行異地安置，以達到“遷一戶人，退一塊地，封一片山”，是生態(tài)環(huán)境保護的重要舉措。根據調查和群眾反映，針對深山移民實施退耕還林，建議做如下考慮： 1．不能只強調“所有移民戶必須實施退耕還林”，而是要從正面引導移民戶 自愿退耕，移民戶才會盡力去實施好退耕還林，才能提高工程質量。 2．雖不能強求移民戶退耕地也達到集中連片 20 畝以上，但仍必須堅持相對集中連片的原則，即對零星分散的移民戶退耕田塊，要采取“互換田塊”的辦法相對集中在一個個小坑田中實施退耕還 林，才能防止農田灌溉淹死退耕地上的新造幼樹，才能提高工程質量，鞏固退耕還林建設成果。 3．移民戶退耕，最重要的就是落實管護責任人。建議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好移民戶的思想工作，從移民戶退耕地的糧食補助中提取 50－ 100 斤稻谷 /畝，折資連同退耕地的撫育管護費 6 元 /畝，雇請專人管護好移民退耕地的新造幼林，確保順利通過國家的核查驗收，同時也可保障移民戶享受退耕還林政策。 （四）完善退耕還林政策的其它配套措施 1．制定退耕還林的責任主體追究制度 從目前具體操作看，雖然出臺了一系列退耕還林的考評辦法，實行政府負責制，但退耕還林 管理主體缺失，責任和權利不統(tǒng)一，農戶雖領取了林權證，但只有名義所有權，無實際意義的處置權和經營權；考評辦法也只考評政府，不考評農戶，林業(yè)部門缺乏對退耕農戶的有效約束，導致造林質量不高。因此，應盡快推行林業(yè)的產權改革，落實林木的經營主體，提高退耕造林的效益。 2．妥善解決退還林木的限量采伐和生產銷售問題 根據實地調查，退耕戶普遍擔憂國家補助錢糧到期后，退耕地林木的采伐與銷售情況。農戶希望政府出臺相應政策，給予退耕地林木優(yōu)先采伐權，并在銷售上給予一定的幫助和扶持，以使農戶能在管護一些年后，得到經濟上的收益。 （調研人：王歐 陶黎 皮芳輝）