【文章內容簡介】 ，分赴北京、天津、上海、山東、江蘇、河南、陜西、甘肅、廣東、湖北共省市，就律師事務所與法律服務所的設置、業(yè)務范圍的劃分等問題，進行了專題調查研究，聽取了數(shù)百名調查對象的意見，主管基層和律師的有關負責人以及基層法律工作者、律師從不同的角度發(fā)表了自己的意見。從調查組調查結果來看，法律服務市場存在一些突出問題：（）基層法律服務機構名稱混亂，法律服務所、法律服務中心、法律事務所、法律服務站、法律咨詢中心、法律服務公司、法律咨詢公司等林林總總，五花八門；（）法律服務所布局不盡合理?？傮w看來，城市偏多，農村偏少，老少邊窮地區(qū)則更少；（）收費標準缺乏規(guī)范。由于部里對法律服務所收費標準沒有統(tǒng)一規(guī)定，收費根據(jù)只能依據(jù)一些省市出臺的臨時性的收費辦法；（）法律服務所設立的審批權限不統(tǒng)一，有省市司法廳局批準成立的，有地區(qū)縣司法局批準成立的，還有非司法行政部門批準成立的，如省編委、省政府、省法制辦、省高院、省檢察院、省工商局、老齡委等等部門；（）法律服務工作者的任職條件偏低。年司法部規(guī)定，具有高中文化和一定法律知識的人可以從事基層法律服務工作，但由于在全國范圍內缺乏統(tǒng)一的任職資格考試，各地在掌握任職資格時隨意性較大；（）法律服務工作者隊伍急待整頓，主要是一些政法機關離退休人員，有的離退休年限不滿二年就進入法律服務機構工作，辦人情案、關系案，群眾對此反映較大；（）法律服務所的管理有待規(guī)范，缺乏職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律的規(guī)范和約束，等等。盡管存在上述問題，社會各界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級保留法律服務所并無分歧；但對在城市的街道一級是否設立法律服務所分歧很大；關于法律服務所的業(yè)務范圍是否應當劃分、怎樣劃分，意見不一。然而，部分高層官員希望法律服務所走向市場、并在市場競爭中自生自滅的意向，已體現(xiàn)為行政結構變更，比如司法部管理法律服務所工作的基層處已由基層工作司調整到律師與公證工作司，基層法律服務所被納入與律師同類的管理體制。然而，這種似乎體現(xiàn)市場化和自治化的意向與高層領導的講話及文件精神并不一致。比如，年司法部頒布《關于加強大中城市社區(qū)法律服務工作的意見》和年司法部長張福森在全國司法廳（局）長座談會上的講話中，要求基層法律服務立足社區(qū)，親民近民、服務便利、收費低廉等特點，以及在滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求等特殊作用出發(fā)，將大中城市基層法律服務工作職能定位于“以街道社區(qū)為依托，面向基層、面向社區(qū)、面向群眾，提供公益性、非營利性法律服務”。我們無法想象，“公益性”、“非營利性”的法律服務與以營利為驅動和杠桿的市場化體制管理模式如何兼容，我們更無法想象，一個既沒有政府支持、也沒有市場資金來源的基層服務機構如何實現(xiàn)“公益性”目標？合理的推測是，基層法律服務也許能夠依賴于“（立足）社區(qū)”而獲得社會捐贈，從而成為公益性和非營利性的法律服務機構？無論如何，對于農村基層法律服務所的前景如何定位目前尚未看到官方文件或講話，然而，官方、學者、以及與大中城市律師界較為接近的媒體卻基于不同立場和目標，正在設想由政府撥款的法律援助機構，和由政府操縱的“群體性自治組織”——人民調解委員會來替代基層法律服務所的基層法律服務設施。對于這些設想的可行性，我們將在實證考察后再作評價。第三部分實證考察一、湖北省市基層法律服務所考察報告項目調查組分別于年月和月對中部市的基層法律服務所進行了兩次共天的實地調查。調查是通過該地人大法工委介入的。調查對象包括該市司法局、個司法所和法律服務所、個律師事務所、該市法律援助中心、基層人民法院、以及若干接受過法律服務的當事人。⒈市的基本情況市是中部某省的一個縣級市。該市面積平方公里，耕地面積千公頃。年末總人口為萬人，其中農業(yè)人口萬人，占；年全市為億元，比上年增長；財政收入億元，比上年增長％。該市城鎮(zhèn)人口比重很小，工業(yè)不發(fā)達的狀況與政府對于經濟發(fā)展的期待，可以從寬闊的大街上稀落可數(shù)的過往行人獲得直觀對比，破舊的小型面包車是該市比較高檔的出租車工具。街道上開戶的門面顧客寥寥，更有一些日夜閉戶的店面在中部火爐似的天氣中透出蕭瑟的涼意；課題組隨機去法院旁聽的庭審案件正是該市工商銀行支行裁員引發(fā)的勞務糾紛；所有政府職員都只發(fā)“四塊”工資（約占工資總數(shù)的）。這些現(xiàn)實使課題組無法與政府報告上的經濟增長勢頭對應起來。另外該市人口狀況的一個突出特點是外出務工人員較多，留住在家的大都是老人和小孩，據(jù)說有的村死了人都找不到足夠的勞動力去抬。課題組的總體印象是：市是一個經濟本不發(fā)達且目前正處于衰落時期的典型的小縣城。一個地區(qū)的經濟活力和經濟發(fā)展的程度很大程度上決定了該地區(qū)經濟活動中糾紛的數(shù)量和糾紛的種類，而無疑也會對所需要的法律服務提出有所區(qū)別的要求，這對于我們所考察的基層法律服務所的市場背景（案源）和當?shù)匕傩盏姆煞招枨螽a生某種直接影響，比如我們訪談的法官、律師和法律服務人員所表達的共同處境之一就是案源太少，法律服務市場成為包括法院、公安派出所、律師所、法律服務所、法律援助中心等所有官方、非官方的法律行業(yè)參與分割的重要資源之一。⒉市基層法律服務體系中的法律服務所市法律服務市場的基本構成按照市司法局的報告，該市法律服務體系由表一中的四部分組成。職業(yè)類別工作內容和方式律師刑事代理、民事代理、行政代理、法律顧問法律工作者訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動仲裁、調解糾紛公證處公證、企業(yè)顧問、法律援助、法律監(jiān)督、其他服務法律援助中心刑事和民事法律援助、法律咨詢，文秘文書調解委員會調處糾紛、防止糾紛惡化年全市取得律師資格的有人，辦理執(zhí)業(yè)手續(xù)的律師人，實習律師人。全市共有個律師事務所，其中國辦所個，共有律師名，實習律師名；個合伙所，有律師名，實習律師名。該市法律援助中心主要為弱勢群體提供免費法律服務，共有共有從業(yè)人員名（實際上是掛靠律師名，另有非律師名）。該市共有個基層法律司法所和個鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所，共有基層法律服務工作者人，其中“正式干警”（司法助理員）名，招聘人員名。此外該市公證處共有公證員名。據(jù)此，法律服務市場中的律師和法律工作者與該地區(qū)人口數(shù)的比例約為：。這表明，市法律服務市場需求遠大于供給（參數(shù)？），市場潛力很大，然而律師和法律工作者普遍反映“案源太少”，并且他們之間已明顯形成一種競爭態(tài)勢。就市提供法律服務的四支隊伍而言，律師的數(shù)量和法律工作者的數(shù)量旗鼓相當，法律援助中心的從業(yè)人數(shù)則顯著不足。除上述四個競爭隊伍之外，法院和派出所也是該市參與分割法律服務市場的特殊主體（將在下面討論）。另根據(jù)課題組調查，市還有遭律師和法律工作者強烈排斥的“黑律師”和其他民間法律服務提供者，他們要么是曾經在政府部門或法律部門有過與法律相關或不相關的工作經歷，要么是以某種正式或非正式的方式接觸、學習過法律，要么是在當?shù)啬苷f會道并有一定影響的人，他們能夠進入法律服務市是根據(jù)我國訴訟法關于“公民代理”的規(guī)定，即公民可以委托當事人的“親屬”為訴訟或非訴訟代理人，但代理人不得收取費用，然而司法實踐中并不嚴格審查這些代理人與被代理人之間是否“親屬”關系或是否收費。市基層服務所的基本情況（）市基層服務所的結構市共有個基層法律司法所和個鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所，其中個司法所和法律服務所是兩塊牌子一套人馬，而且近年來因基層社會矛盾的增多，該市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立了社會矛盾調解中心，與對應的司法所實際上是三塊牌子一套人馬。另個司法所設在農場，只有一塊牌子。因此以下所指的“法律服務工作者”均包括兼任司法所所長和社會矛盾調解中心主任的法律服務所所長。在全市基層法律服務工作者人中，有名為“正式干警”，招聘人員名。所謂“正式干警”就是司法助理員，他們是政府財政編制的干部，一般兼任兩所所長和中心主任，條件較好的所除所長之外另有名司法助理員。過去有些地方的司法助理員由地方干部兼任，但近幾年都由市司法局統(tǒng)一下派（從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所成為嚴格意義上的司法局派出機構），由政府財政發(fā)放工資，所長每月工資元—元。除此之外，政府財政對司法所沒有任何其他行政費撥款。聘用的法律工作者不列入政府財政計劃，他們一般通過由司法部舉辦的統(tǒng)一法律服務資格證考試而取得法律工作者資格證的，但是這種考試在組織程序上較為地方化，報考條件和題目難度也遠不如律師資格考試和司法考試。他們在名義上隸屬于法律服務所，但許多法律服務工作者是兼職的，法律服務收入和務農、打短工的收入共同構成他們的主要生活來源。法律工作者與法律服務所以簽訂合同的形式構成聘用與受聘用的關系，實行辦案提成制，即法律工作者經辦的案件在按照規(guī)定的標準向當事人收取的費用中，法律服務所和法律工作者個人之間按照一定比例分成，比如在法律服務所，受聘人員按照比的方式提成，每人每年的任務是萬，自己拿工資千，其它則作為辦公費用、保險費用等。如果完成不了任務則實行待崗制度和辭退制度。但事實上，司法所和法律服務所承擔了大量的司法行政工作，而完成這些工作是需要一定的經費為支撐的，于是法律工作者個人向司法所法律服務所上繳的辦案提成成為支撐司法所法律服務所得以運轉的主要經濟來源。而反過來，司法所法律服務所對法律工作者辦案的成本是無任何補助或補貼的。法律服務工作者的知識或專業(yè)結構，在名法律工作者中，大學學歷的名，大專學歷的有名，中專學歷的有名，高中學歷的有名，未注明學歷的有名；女性只有名，且屬于辦理臨時證。調查組隨機調查了位法律工作者，就他們在從事法律服務工作者這一職業(yè)以前的工作經歷進行了調查，結果表明：有人在從事法律服務行業(yè)以前沒有從事過其他職業(yè)，其余幾位從事過計算機維修、園林業(yè)、工商行政管理或曾在部隊服役。法律工作者在整體上講處于從高中到大專這一文化層次，尤其一大專為主。根據(jù)我們的問卷調查，人員結構具有一定的流動性，而且出少入多，可以認為在一定層次的文化群體中此一職業(yè)是人們愿意從事的職業(yè)，或者說這一職業(yè)在特定的社會群體中是有其生命力的。訪談顯示，對于從高中到大專畢業(yè)的學生來說，成為法律工作者常常是其首選職業(yè)之一。（）市基層服務所與司法所的關系按照規(guī)定和一般理解，司法所作為司法行政主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，對于作為民間法律服務機構的法律服務所是一種管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督、指導與被指導的關系，然而，實際狀況遠非如此簡單，他們之間的關系至少還包括以下幾個方面：）職能定位：按照司法部的規(guī)定和上表的顯示，基層法律服務所的職能包括訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動仲裁、調解糾紛。但由于法律工作者與作為政府行政管理機構的司法所兩所合一，更主要由于司法所一般只有一名司法助理員即所長，因而司法所根據(jù)司法部文件或指示所承擔的一切行政工作實際上絕大部分都是由法律服務所的法律工作者來承擔的（極少部分由司法所分派給當?shù)氐钠渌罕娊M織或個人），這些工作還包括普法宣傳和法制教育、社會治安綜合治理、以及一些市鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處黨委交給司法所負責安排的諸如防汛這樣的臨時性工作。這些工作占法律服務所不少于一半的精力，比如普法工作包括：提出普法小組成員名單，并經辦事處黨委決定（由于辦事處領導經常更換，普法小組成員也隨之經常更換，所以這一工作也算是日常性工作）；二是制定每一年度的普法方案并確定當年的普法重點；每年四月中旬推選出普法宣講員進行法律培訓（受培訓的對象有村一級的干部，主要是搞政法工作的干部，還有人民調解委員會的成員?！叭濉币郧暗钠辗ㄖ饕轻槍习傩?，“四五”以后則主要針對行政機關的公務員和事業(yè)單位的執(zhí)法人員）；給學校學生開設的法制課程進行舉行講座）；（非日常性的）舉行全市普法考試（調查組去之前那次考試約萬多人參加，對于公務員而言，普法考試成績合格是評選優(yōu)秀的一個條件）。財務關系：按照規(guī)定和登記，法律服務所的財務體制為自收自支，但支出要向司法局財務處備案，另外每人每年除向司法局繳納元管理費。然而，由于司法所的財政撥款除司法助理員的工資外，幾乎不再有其他撥款，因此司法所的日常行政開支和履行普法宣傳等等職能的費用是從法律服務所從法律工作者收入的提成中支付的。法律服務所的這部分提成還用于支付這些聘任的法律工作者的工資和支付作為國家公務員的所長和其他司法助理員除“四塊”工資以外的其他收入（如補足工資，可能還另發(fā)獎金）。此外，法律工作者個人為了完成司法所分派給他們的行政事務和公益事務所支付的開支全部由他們個人承擔。）“交易”或共生法律服務所免費甚至貼本承擔政府職能的回報是什么？在市考察結束時，這個疑問在市沒有獲得直接解答。我們將從對市的考察中獲得答案。（）市法律服務所與人民調解委員會的關系由于法律服務所與司法所之間是同一套人馬，所以隨著法律服務所的角色不斷在行政機構和自治性服務機構之間轉換，法律服務所與人民調解委員會之間的關系也隨之不斷轉換。由司法所（實際上也就是法律服務所）任命和組織培訓人民調解委員會的調解員，并指導調委會工作。人民調解委員會解決不了的糾紛可以按照司法所的職能規(guī)定，邀請鎮(zhèn)政府（司法所）派人（也就是法律服務工作者）參加，法律工作者以干部的身份參與進來增加了調解成功的可能性。（）市法律服務所與法律援助中心的關系根據(jù)我們所調查到的情況，法律服務所與法律援