【正文】 的最主要方法。不過，由于時間成本的限制和聯(lián)系當事人的難度，本次調(diào)查所進行的個別訪談對象的數(shù)量和類型都無法保證其代表性（比如勝訴和敗訴的當事人對于法律工作者的評價很可能不同，而且每一個當事人不可能一生打幾次官司或同時接觸過律師和法律工作者，因而以律師作為參照來評價法律工作者更不可能），所以個別訪談獲得的信息只能成為其他信息的一種印證。自年以后，在“鞏固、提高、完善、發(fā)展”的方針指導下，全國基層法律服務所呈急劇上升趨勢。然而，世紀之交似乎成為基層法律服務所命運的一次轉(zhuǎn)折點，抑制（或明揚暗抑）基層法律服務所的發(fā)展成為官方態(tài)度的主流傾向，基層法律服務所的職能、體制和目標在幾經(jīng)調(diào)整后目前可謂撲朔迷離。從這些關(guān)系中，也能夠或明或暗地了解對基層法律服務所的現(xiàn)狀評價和未來設(shè)計眾說紛紜的原因。．基層法律服務所與律師事務所——“剪不斷，理還亂”的冤家。人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收費，其工作經(jīng)費和人民調(diào)解員的補貼經(jīng)費由村民委員會或居民委員會自行解決（后規(guī)定調(diào)解成功的可適當收費）；在年月最高法院司法解釋頒布后，人民調(diào)解協(xié)議的效力具有民事合同性質(zhì)。年月至月，司法部司法研究所組成個調(diào)研小組，分赴北京、天津、上海、山東、江蘇、河南、陜西、甘肅、廣東、湖北共省市，就律師事務所與法律服務所的設(shè)置、業(yè)務范圍的劃分等問題，進行了專題調(diào)查研究，聽取了數(shù)百名調(diào)查對象的意見，主管基層和律師的有關(guān)負責人以及基層法律工作者、律師從不同的角度發(fā)表了自己的意見。比如，年司法部頒布《關(guān)于加強大中城市社區(qū)法律服務工作的意見》和年司法部長張福森在全國司法廳（局）長座談會上的講話中，要求基層法律服務立足社區(qū)，親民近民、服務便利、收費低廉等特點，以及在滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求等特殊作用出發(fā)，將大中城市基層法律服務工作職能定位于“以街道社區(qū)為依托，面向基層、面向社區(qū)、面向群眾，提供公益性、非營利性法律服務”。年末總?cè)丝跒槿f人，其中農(nóng)業(yè)人口萬人，占；年全市為億元，比上年增長；財政收入億元，比上年增長％。職業(yè)類別工作內(nèi)容和方式律師刑事代理、民事代理、行政代理、法律顧問法律工作者訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動仲裁、調(diào)解糾紛公證處公證、企業(yè)顧問、法律援助、法律監(jiān)督、其他服務法律援助中心刑事和民事法律援助、法律咨詢，文秘文書調(diào)解委員會調(diào)處糾紛、防止糾紛惡化年全市取得律師資格的有人，辦理執(zhí)業(yè)手續(xù)的律師人，實習律師人。除上述四個競爭隊伍之外，法院和派出所也是該市參與分割法律服務市場的特殊主體（將在下面討論）。除此之外，政府財政對司法所沒有任何其他行政費撥款。調(diào)查組隨機調(diào)查了位法律工作者，就他們在從事法律服務工作者這一職業(yè)以前的工作經(jīng)歷進行了調(diào)查，結(jié)果表明：有人在從事法律服務行業(yè)以前沒有從事過其他職業(yè)，其余幾位從事過計算機維修、園林業(yè)、工商行政管理或曾在部隊服役。財務關(guān)系：按照規(guī)定和登記，法律服務所的財務體制為自收自支，但支出要向司法局財務處備案，另外每人每年除向司法局繳納元管理費。人民調(diào)解委員會解決不了的糾紛可以按照司法所的職能規(guī)定，邀請鎮(zhèn)政府（司法所）派人（也就是法律服務工作者）參加，法律工作者以干部的身份參與進來增加了調(diào)解成功的可能性。在沒有交叉的業(yè)務領(lǐng)域，律師代理刑事案件件，行政代理件；法律服務所協(xié)辦公證、辦理合同見證共約件，調(diào)解糾紛件。這種坐落地點上的差異某種程度上也決定了二者提供服務的當事人類型和受案范圍的差別?！蔽覀冊噲D了解案件類型對于二者服務范圍和服務質(zhì)量的影響，答案是沒有什么影響（這不是我們期待的答案）。律師和法律工作者接受案件多半都是靠熟人介紹和相互傳遞信息，雖然也聽說有法律工作者以低價從律師手上將正在談判的案件搶走的事情，但這種情況非常少見。”一位老司法工作者說：“我們市萬多人近在外面打工，每年象我們所接受的在外面發(fā)生工傷事故的案件大大小小大概有一百多件吧，我們每個人平攤大概三、四十件。通常老百姓之間有什么矛盾糾紛，包括財產(chǎn)損害案件，都愿意去派出所。其一，法院送法上門的動機十分復雜，利益驅(qū)動是主要因素。同時也要權(quán)衡和其他法律服務者尤其是律師的關(guān)系。二、四川省市基層法律服務現(xiàn)狀考察市法律服務所的體制和市場狀況的情況與市比較相近，但由于對市的調(diào)查進路是司法局，調(diào)查方式主要是對司法局、法律服務所和律師所工作人員的座談會和個別訪談，角度不全面，所獲得的信息由于被調(diào)查者的角色和立場而不免帶有傾向性和片面性（這是我們后來又選擇由另一進路調(diào)查西部縣的一個原因），因而在信息的使用上，市的情況可以作為實行同一體制的市的一個注腳。全市個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所街道辦共個，工作人員有人，其中專職從事司法工作的有多人（亦即平均每個所有一個專職司法助理員，其他都是一些兼職），法律服務所有個（其中個與司法所合一），法律工作者人（系指司法助理員以外的招聘人員），其中％在農(nóng)村。⒉市法律服務所的基本狀況．法律服務所與基層政府及附屬機構(gòu)之間的關(guān)系“兩所合一”的體制：在設(shè)有司法所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法律服務所與司法所是兩所合一，即“兩塊牌子，一套人馬”。因為司法局有很多具體的行政工作，比如指導人民調(diào)解、刑事安置幫教、社會治安綜合治理、法制宣傳等行政職能，都要靠司法所去落實，而司法所許多都是“一人所”，而且這些行政或公益性職能都沒有專項經(jīng)費，因而司法所事實上要靠法律服務所來支撐?！绷硪晃凰L說，我們這里面對的貧困群體是大多數(shù)，我不知道上面是怎么想的，如果說這塊真的要退出法律服務市場的話，真正受到傷害的是那些貧苦的群眾，而不是我們。年該市某區(qū)司法所法律服務所和各人民調(diào)解委員會調(diào)處解決的糾紛占了派出所收的案件總量的。當?shù)卣推髽I(yè)在對外經(jīng)濟交往中簽訂各種合同，一般都會來跟兩所商量，然后由他們出具法律意見書并簽字（當然這樣的簽字只是對內(nèi)不對外），通過這種方式，對政府依法行政和企業(yè)依法經(jīng)營的意識也有很大的影響?！捌鋵嵒鶎诱?quán)主要工作也就那么兩大任務，一個就是發(fā)展經(jīng)濟；二個就是消化矛盾。例如縣有法律工作者人，年共調(diào)解民事案件是件，防止自殺件人，防止民間糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件件人。工作在不斷加碼，收入?yún)s日益減少，逼得很多司法工作人員都改行了，城里有什么地方招聘，就走了。自己也進行一些職業(yè)紀律職業(yè)道德上的培訓?？h里面的基本就是全部參加培訓。這樣一來，司法所法律服務所調(diào)解就不能再收費了，唯一的收入來源也切斷了。他們?nèi)擞稚?，又勤快，如果真正的政府能夠?qū)鶎臃煞丈晕⒅С忠稽c，撥一點經(jīng)費，很容易也就把他們的困難解決了，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)里面幾十個工作人員，但是他們的法律服務工作者也就只有一兩個人。一位女干部說，她在某鄉(xiāng)任兩所的所長時接手了一個情況很復雜的村，那個村的企業(yè)比較多，人口比較少，老百姓跟集體企業(yè)之間的糾紛特別多，上訪的特別多。一位女所長說：“我那有兩個辦公室，一個是司法所辦公室，另外一個是法律服務所辦公室，老百姓來咨詢的時候就來找法律服務所，而不去找司法所，因為老百姓覺得司法所是政府的部門，會幫著政府說話。這種共生現(xiàn)象還體現(xiàn)在法律服務所與當?shù)嘏沙鏊g的關(guān)系。法律服務工作者一年之內(nèi)參加司法行政工作是人次。所里提成的部分用來搞司法行政工作，但有時個人做司法行政工作時還需要從個人分成的那部分中支付臨時費用，事后有的報銷，有的不報銷。全市律師和法律工作者總和與人口比例為：，如果按照市的計算方式，將政府財政編制的司法助理員計入在內(nèi)，則比例為：。開發(fā)區(qū)原來是萬平方米，共多萬平方米的區(qū)域。然而這種變化對于當事人而言僅僅意味著他們必須在支付雙重成本，并不意味著法官的中立和結(jié)果的確定性。立案審查標準也因此受經(jīng)濟利益驅(qū)動的影響。這使法律服務工作者對自己的職業(yè)感到驕傲，他們說：“公安有手銬，法院有傳票，我們就是有牙鋯。但派出所和法院與律師和法律工作者之間的關(guān)系較為復雜和微妙。不過法律工作者們對于未來進一步限制區(qū)域的設(shè)想提出了兩個方面的疑慮：一是他們的當事人多半是經(jīng)熟人介紹“慕名而來”的，強制性地限制區(qū)域可能使當事人喪失尋找自己信任的代理人的機會，另一個原因是市在外打工的民工很多（而其中大部分是農(nóng)民工），市法律工作者在外代理民工為其提供法律服務方面的作用是律師們無法替代的。至于二者在承接案件的類型方面是否存在差異，法官們說，那些爭議標的額比較大的案件，有些當事人會有選擇性地考慮，他們會去打聽哪個“律師”名氣大一些。民庭案件約有有代理人，其中大約左右是親屬（公民代理），其他為律師和法律工作者，但法官對于二者的具體比例沒有概念，他們說沒有注意過代理人是律師還是法律工作者，對法律工作者也不存偏見或采取歧視態(tài)度。另外對“挽回經(jīng)濟損失”的數(shù)額也可以作其他解釋，比如可作為勝訴數(shù)額的參考，但在法院的調(diào)查表明，律師和法律服務所代理的案件在勝訴或敗訴的概率上并沒有明顯差異；司法局領(lǐng)導對這一數(shù)字的解釋也支持了我們的解釋方法。法律援助中心也有律師，但他們與法律工作者之間不存在業(yè)務競爭關(guān)系。）“交易”或共生法律服務所免費甚至貼本承擔政府職能的回報是什么？在市考察結(jié)束時，這個疑問在市沒有獲得直接解答。（）市基層服務所與司法所的關(guān)系按照規(guī)定和一般理解，司法所作為司法行政主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，對于作為民間法律服務機構(gòu)的法律服務所是一種管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督、指導與被指導的關(guān)系，然而，實際狀況遠非如此簡單，他們之間的關(guān)系至少還包括以下幾個方面：）職能定位：按照司法部的規(guī)定和上表的顯示，基層法律服務所的職能包括訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動仲裁、調(diào)解糾紛。如果完成不了任務則實行待崗制度和辭退制度。因此以下所指的“法律服務工作者”均包括兼任司法所所長和社會矛盾調(diào)解中心主任的法律服務所所長。此外該市公證處共有公證員名。另外該市人口狀況的一個突出特點是外出務工人員較多，留住在家的大都是老人和小孩，據(jù)說有的村死了人都找不到足夠的勞動力去抬。調(diào)查是通過該地人大法工委介入的。年司法部規(guī)定，具有高中文化和一定法律知識的人可以從事基層法律服務工作，但由于在全國范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一的任職資格考試，各地在掌握任職資格時隨意性較大；（）法律服務工作者隊伍急待整頓，主要是一些政法機關(guān)離退休人員，有的離退休年限不滿二年就進入法律服務機構(gòu)工作，辦人情案、關(guān)系案，群眾對此反映較大；（）法律服務所的管理有待規(guī)范，缺乏職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律的規(guī)范和約束，等等。三、基層法律服務所的社會評價與未來命運基層法律服務所是基于社會需求而自發(fā)產(chǎn)生后，在一種沒有理論論證、沒有市場調(diào)查、沒有法律規(guī)范的背景下，依賴于政策和行政手段推動擴展的機制，因而它的生死成敗都對政策有很強的依賴性。法律服務工作者和法律服務所只需要繳納很低的年檢費，勿須繳稅；律師和律師事務所必須按特定標準繳納個人所得稅和管理費。年月司法部《關(guān)于加強司法所建設(shè)的意見》明確規(guī)定基層司法所的八項主要職能，其中包括指導管理基層法律服務工作，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）處理民間糾紛。截止年底，全國共有基層法律服務所個，較年減少個，不過，也許是慣性作用的影響，該年度全國基層法律服務工作者總數(shù)為人，較年底仍增加人；業(yè)務量也有所增加，代理民事、經(jīng)濟、行政訴訟比上年增長，擔任基層人民政府、村（居）委會和企事業(yè)單位常年法律顧問的比上年增長，其他業(yè)務也有所增加。司法部先后頒布的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的暫行規(guī)定》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務工作細則》等，確認了基層法律服務所近似于律師的廣泛業(yè)務范圍；司法部并統(tǒng)一頒發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者證》，作為法律服務工作者的資格認證或執(zhí)業(yè)證書（但審查權(quán)實際上交給了由縣級司法局）；國務院物價局下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)第二批〈國務院有關(guān)部門行政事業(yè)性收費管理目錄〉的通知》中，將基層法律服務所業(yè)務收費列為準予收費的項目。調(diào)查組充分利用實地調(diào)查的寶貴時間對相關(guān)部門和單位進行了實地觀察，從單位的物質(zhì)設(shè)備、辦公條件到人員著裝、談吐等都進入調(diào)查者的視野，對基層情況的感性認識極為深刻。此外，我們在小范圍內(nèi)的隨機性拉家常式的座談會——甚至在吃飯席間——所獲得的信息，往往能夠彌補正式座談會上沒有機會表達或不愿當著領(lǐng)導和同事的面公開提供的信息。然而這些年度總結(jié)報告是作為年度向上級反映工作成績的載體，所引述的大量數(shù)字可能存在水份。鑒于中國的國情，在考察對象涉及政府機關(guān)（從中央政府到地方基層）的社會調(diào)查中，合適把握介入被調(diào)查對象的切入點是必須權(quán)衡的一個因素，一方面，獲得被調(diào)查對象的信息幫助，常常需要借助一定程度的私人關(guān)系；另一方面，保證信息的真實和準確性，則需要與被調(diào)查者保持適當距離，所借助的私人關(guān)系不能與被調(diào)查者有利害關(guān)系，以免構(gòu)成對獲取真實信息的干擾和妨礙。．考察目的對于法律服務所的考察目的，除了解該所設(shè)置的時間、數(shù)量、根據(jù)、理由、背景以及法律服務工作者人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)（包括學歷、工作閱歷等）、業(yè)務范圍、案源和收支狀況、工作過程、工作成效、以及他們與其他基層法律服務主體之間的關(guān)系等基本情況之外，也重點考察法律服務工作者的主觀感覺、自我評價以及他們所面臨的困難和處境。通過收集、閱讀和分析記載這一歷史演變過程的現(xiàn)有文獻，我們期冀獲得以下信息：．成立基層法律服務所的客觀原因、理由或背景是什么？這