【文章內(nèi)容簡介】 制人口增長的決定》寫到：“各級黨委和政府應(yīng)承擔(dān)完成本地區(qū)人口計(jì)劃的責(zé)任，實(shí)行和完善人口與計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制。要把做好計(jì)劃生育工作和完成人口計(jì)劃作為考核各級黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部政績的一項(xiàng)重要指標(biāo)，并制訂科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督措施。這是第一次將目標(biāo)管理責(zé)任制寫入中央文件。（二）發(fā)展人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制自實(shí)行之日起就在不斷地改進(jìn)和完善中。在實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制的初期，主要的問題在于指標(biāo)的設(shè)計(jì)不盡合理、考核次數(shù)過多、基層干部群眾不理解等。1991年8月31日，國家計(jì)生委、國家計(jì)委、公安部、國家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)了《人口計(jì)劃指標(biāo)口徑和考核問題討論會紀(jì)要》，初步明確了考核的指標(biāo)、形式、步驟、方案等框架體系。1993年，國家計(jì)生委在總結(jié)推廣山東等地的經(jīng)驗(yàn)后，研究制定了《計(jì)劃生育評估方法》、《基層人口計(jì)劃管理實(shí)施辦法（試行）》?！队?jì)劃生育評估辦法》以規(guī)范性文件的方式，系統(tǒng)明確了考核評估工作的基本原則、主要內(nèi)容、組織實(shí)施、指標(biāo)體系、評估數(shù)據(jù)來源以及質(zhì)量評價(jià)，操作性非常強(qiáng)。之后，目標(biāo)管理責(zé)任制在實(shí)踐中不斷得到充實(shí)完善。2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》進(jìn)一步明確指出，堅(jiān)持和完善人口與計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制，對黨政領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃生育部門分別進(jìn)行責(zé)任考核，落實(shí)“一票否決”制度。2006年12月17日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》，進(jìn)一步將對黨政領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃生育部門的“雙線考核”，擴(kuò)大為對黨政領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)生部門和相關(guān)部門的“三線考核”，實(shí)行“一票否決”制度。實(shí)踐證明，人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制是確保我國人口和計(jì)劃生育工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)根本性措施。同時(shí)，由于目標(biāo)管理所設(shè)定的指標(biāo)體系具有很可的工作導(dǎo)向性，因此，它對于引導(dǎo)人口和計(jì)劃生育工作健康發(fā)展具有積極的推動作用。二、人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制的現(xiàn)實(shí)困境新世紀(jì)以來，我國面臨著比20世紀(jì)更為復(fù)雜的人口形勢。今后十幾年，我國人口增長的勢頭依然強(qiáng)勁，20—29歲生育旺盛期婦女?dāng)?shù)量將形成一個(gè)小高峰，近1億獨(dú)生子女陸續(xù)進(jìn)入生育年齡，每年出生人口大約在1600—1700萬人，凈增在800—1000萬人左右，呈現(xiàn)出“低增長率、高增長量”的發(fā)展態(tài)勢。同時(shí)，人口老齡化進(jìn)程加快，出生人口性別比居高不下，出生人口素質(zhì)亟待提高，流動人口服務(wù)管理問題亟需加強(qiáng)。穩(wěn)定低生育水平仍然是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作的首要任務(wù)。這就要求我們必須堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策不動搖，堅(jiān)持黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)不動搖，堅(jiān)持實(shí)行人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制一動搖。但是我們也看到，隨著形勢的發(fā)展和變化，這項(xiàng)制度在各地的實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題：一是有些地方的考核中黨政領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門與人口計(jì)生部門的職責(zé)不清，責(zé)任指標(biāo)分解缺乏科學(xué)性和針對性，責(zé)任難以真正落實(shí)到位。比如，就考核的組織實(shí)施主體，有的地方是黨委、政府統(tǒng)一組織考核，有的地方是人口計(jì)生部門負(fù)責(zé)考核，還有的地方是成立單獨(dú)的考核辦公室負(fù)責(zé)組織考核。二是一些地方考核指標(biāo)要求過高，嚴(yán)重脫離實(shí)際情況。比如，一些工作分類量化不明顯，工作基礎(chǔ)好的地方和工作基礎(chǔ)差的地方一樣，經(jīng)濟(jì)水平高的地方和經(jīng)濟(jì)水平低的地方一樣，忽視影響人口和計(jì)劃生育工作的多種因素，效果指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)度設(shè)計(jì)的高低對一些地方缺乏科學(xué)性論證，基層在報(bào)表上做文章，錯(cuò)報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)、虛報(bào)的現(xiàn)象比較突出。三是考核項(xiàng)目過多，重點(diǎn)不明。比如，年末考核的指標(biāo)過細(xì)，既有定性指標(biāo)，也有定量指標(biāo)，既有加分指標(biāo)，也有扣分指標(biāo)，包羅萬象，面面俱到。考核時(shí)，時(shí)間短，人員少，方法單一，致命實(shí)際考核中調(diào)查走訪多數(shù)停留在表面層次，深入不下去，程序是走下來了，實(shí)際效果并不理想。由此造成了一些負(fù)面影響。一方面，基層弄虛作假?；鶎釉诳己藭r(shí)，不管實(shí)際工作干了沒有，不管有關(guān)文件出沒出臺，要什么有什么，缺什么補(bǔ)什么。另一方面，重點(diǎn)不突出。在考核的指揮棒下，上級考核什么，下級抓什么；上級考核方案要求怎么做，下級照著怎么做、實(shí)際是在培養(yǎng)因循守舊，循規(guī)蹈矩的工作做法，不利于探索適合自己本地特點(diǎn)、本地實(shí)情的工作機(jī)制。四是考核環(huán)節(jié)、次數(shù)過多，基層負(fù)擔(dān)沉重。比如，有的省、市分別考核縣，市、縣分別考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對基層而言，每年省市縣三級考核加起來多達(dá)6次，還不包括單項(xiàng)檢查考核?；鶎痈刹坑訖z查考核任務(wù)重，整天忙于寫材料、整資料、搞報(bào)表，許多地方把心思都放在應(yīng)付檢查考核上，為考核而工作，沒有把主要精力放在抓工作落實(shí)上，基層干部群眾對此有怨言。五是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不盡合理，過于繁雜。比如，在建立目標(biāo)管理責(zé)任制的初期，由于控制人口增長的任務(wù)很重，工作很艱巨，因此，把降低人口出生率作為一個(gè)主要指標(biāo)來考核是必要的。隨著工作的發(fā)展，一些地方人口出生率大幅度下降，總和生育率降到了較低水平，在這種情況下如果仍把人口出生率作為最重要的考核指標(biāo)主不適當(dāng)了。還有些地方只重視考核人口數(shù)量，而忽視工作質(zhì)量，忽視群眾對服務(wù)的需求，這不利于貫徹計(jì)劃生育工作既要抓緊又要抓好的方針。六是考核程序不盡合理，流程倒置。比如，按照目前的考核流程，大多是年初簽訂責(zé)任書，年中印發(fā)考評方案，年末出臺評估標(biāo)準(zhǔn)。責(zé)任書的指標(biāo)較少，考評方案的指標(biāo)籠統(tǒng)，評估標(biāo)準(zhǔn)多而細(xì)。這樣，導(dǎo)致年初的責(zé)任書的簽訂成了一種形式，降低了責(zé)任書的嚴(yán)肅性。年末的評估標(biāo)準(zhǔn)成了“馬后炮”?；鶎釉谥揽己私Y(jié)果時(shí)，才知道評估標(biāo)準(zhǔn)，工作好環(huán)已成定局，即使知道一些工作落實(shí)不夠好，任務(wù)完成一理想，但也來不及補(bǔ)缺補(bǔ)差，達(dá)不到指導(dǎo)和推動人口計(jì)生工作的目的。七是一些地方對考核缺乏有效的監(jiān)督，造成了一些不良的社會影響?？己说膶?dǎo)向上有些重視管理結(jié)果，忽視管理過程；重視控制數(shù)量，輕視提高素質(zhì)；重視管理手段，忽視服務(wù)手段?；鶎雍鲆曌セA(chǔ)工作，抓過程監(jiān)控，一味地地迎檢的結(jié)果上下功夫，考核結(jié)果與真實(shí)水平有差距。有些考核指標(biāo)的內(nèi)涵不清，資料來源界定模糊，數(shù)出多門，難以統(tǒng)一口徑，造成認(rèn)定結(jié)果異議，評分結(jié)果不服。八是考核結(jié)果不兌現(xiàn)，影響考核的實(shí)際效果和公信力，考核結(jié)果是兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲的直接依據(jù)，考核結(jié)果只有通過兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲才能讓各級組織和各級干部更深切地體會到不重視人口和計(jì)劃生育工作的嚴(yán)重后果和為此付出的代價(jià)，從而增強(qiáng)做好人口計(jì)生工作的自學(xué)性和責(zé)任感。對于至今仍然是天下第一難事的人口和計(jì)劃生育工作，必須進(jìn)一步強(qiáng)化目標(biāo)管理責(zé)任制獎(jiǎng)懲。但由于目標(biāo)責(zé)任制是各級各部門都有責(zé)任，是分類分線考核，而獎(jiǎng)懲都是以結(jié)合成績?yōu)橐罁?jù)，一些地方在責(zé)任追究到人時(shí)，則過于強(qiáng)調(diào)方方面面客觀因素，從輕從緩“一票否決”。這些問題，影響到人口和計(jì)劃生育事業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展，也與構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)高效廉潔政府、統(tǒng)籌解決人口問題的要求不相適應(yīng)，必須加大力度進(jìn)行改革與創(chuàng)新的。三、人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制的改革思路和方向?qū)嵭腥丝诤陀?jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制，落實(shí)“一票否決”制度，是黨 委、政府作出的一項(xiàng)重大決策，是做好人口和計(jì)劃生育工作的一條成功經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)目標(biāo)管理責(zé)任制的改革創(chuàng)新，是當(dāng)前人口計(jì)生工作一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。要進(jìn)一步規(guī)范目標(biāo)管理責(zé)任制的內(nèi)容，精簡責(zé)任指標(biāo)，使重點(diǎn)更突出，要求更清楚，導(dǎo)向更明確。堅(jiān)持把“穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進(jìn)人口均衡發(fā)展”建立在以人為本、科學(xué)發(fā)展的框架下來實(shí)現(xiàn)，引導(dǎo)各地更加注重利益導(dǎo)向，更加注重服務(wù)關(guān)懷，更加注重宣傳倡導(dǎo)，更加注重依法行政，更加注重分類指導(dǎo)，褒獎(jiǎng)先進(jìn)，鼓勵(lì)后進(jìn)，推動各地均衡發(fā)展，齊頭并進(jìn)。讓人口和計(jì)劃生育工作目標(biāo)管理責(zé)任制在新階段更好的發(fā)揮作用。（一）目標(biāo)管理責(zé)任制改革的必要性第一，目標(biāo)管理責(zé)任制改革是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。以人為本和科學(xué)發(fā)展觀，要求改革和完善目標(biāo)管理責(zé)任制，建立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的考核評價(jià)體系。必須通過這項(xiàng)改革，解決基層普遍反映的由于考核次數(shù)過多、考核環(huán)節(jié)過多、考核指標(biāo)過高帶來的負(fù)擔(dān)過重問題，糾正工作方法不當(dāng)、損害群眾利益和育齡婦女身心健康的行為。必須把群眾和基層的訴求貫穿整個(gè)目標(biāo)管理責(zé)任制改革，把穩(wěn)定低生育水平建立的以人為本、科學(xué)發(fā)展的框架下來實(shí)現(xiàn)，引導(dǎo)各地更加注重利益導(dǎo)向，更加注重服務(wù)關(guān)懷，更加注重宣傳倡導(dǎo)，更加注重依法行政。第二，目標(biāo)管理責(zé)任制改革是探索統(tǒng)籌解決人口問題機(jī)制的重要內(nèi)容。2008年，新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步加強(qiáng)了人口計(jì)生委人口宏觀管理與協(xié)調(diào)的職能。中央《決定》和《人口發(fā)展“十一五“和2020年規(guī)劃》提出了統(tǒng)籌解決人口問題的重大任務(wù)。這些都是對人口計(jì)生工作提出了新的、更高的要求。必須進(jìn)一步完善目標(biāo)管理責(zé)任制，探索將統(tǒng)籌解決人口問題的任務(wù)分解到各地、各部門，把各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的注意力和全社會發(fā)展的積極性引導(dǎo)到統(tǒng)籌解決人口問題上來，提高黨政領(lǐng)導(dǎo)對人口問題的重視程度和對人口計(jì)生工作重大問題的解決力度，推進(jìn)統(tǒng)籌解決人口問題體制機(jī)制的形成。第三，目標(biāo)管理責(zé)任制改革是推動人口和計(jì)劃生育工作改革創(chuàng)新和均衡發(fā)展的迫切要求。新時(shí)期，各地在工作中普遍感覺“不少硬辦法不能用、老辦法不好用、新辦法不夠用”，迫切需要加大創(chuàng)新工作思路和方法的力度。（二）目標(biāo)管理責(zé)任制改革的方向第一、加快建立與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的目標(biāo)管理考核評價(jià)體系。在人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制考核的指導(dǎo)思想上必須緊緊圍繞趟走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題道路、實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展這一主線，通過完善人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制，進(jìn)一步提高各級黨委、政府對人口問題的自覺重視程度，進(jìn)一步強(qiáng)化“一把手”親自抓、負(fù)總責(zé)的意識，引導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)把注意力放在統(tǒng)籌解決人口問題上來，提高對人口問題的宏觀決策水平，加大對人口計(jì)生工作重大問題的解決力度，逐步形成以統(tǒng)籌人口自身協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向的目標(biāo)管理責(zé)任制體系。第二，科學(xué)合理地設(shè)置人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制考核指標(biāo)。堅(jiān)持在指標(biāo)內(nèi)容設(shè)置上遵循簡明扼要，突出階段性重點(diǎn)的原則；堅(jiān)持在指標(biāo)幅度設(shè)置上遵循科學(xué)合理，實(shí)事求是的原則；堅(jiān)持在考核組織上遵循簡便易行，便民惠民的原則。概括起來，就是“四壓”：一是把過多的考核次數(shù)壓下來。對于工作基礎(chǔ)較好的地區(qū)，可以考慮不再進(jìn)行一年一度的考核，根據(jù)實(shí)際情況，以三年為周期進(jìn)行考核；對