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正文內(nèi)容

強(qiáng)制拆除違法建筑行動(dòng)方案(編輯修改稿)

2024-11-09 05:08 本頁(yè)面
 

【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 論性查處行為。在形式上,行政處罰是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人違法行為懲戒的結(jié)果,其存在是獨(dú)立的,是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)適用法律懲戒違法行為的最終表現(xiàn)形式。⑥而責(zé)令限期拆違可能只是查處某項(xiàng)違法行為的中間行為,不一定構(gòu)成查處的最終處理結(jié)果。當(dāng)事人逾期不拆違的,可能被強(qiáng)制執(zhí)行,也可能被采取行政處罰。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定,未取得或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的,責(zé)令停止建設(shè);尚可采取改正措施的,限期改正,處罰款;無(wú)法采取改正措施的,限期拆除;不能拆除的,沒(méi)收實(shí)物或者違法收入,可以并處罰款。在本條規(guī)定中,責(zé)令限期拆違只是查處違法建筑的中間行為,如違法建筑沒(méi)有被拆除的,可能面臨著被沒(méi)收或違法搭建人被罰款的最終結(jié)果。由于責(zé)令限期拆違只是一般的行政處理決定,并不構(gòu)成行政處罰,在沒(méi)有特別法規(guī)定的情況下,對(duì)其開(kāi)展的合法性審查,可以根據(jù)《行政訴訟法》及《解釋》對(duì)一般具體行政行為的合法性要求,從作出機(jī)關(guān)是否具備法定職責(zé)、適用法律是否準(zhǔn)確、證據(jù)是否確鑿、程序是否合法等方面進(jìn)行。當(dāng)然,由于拆除違法建筑通常涉及當(dāng)事人較大的財(cái)產(chǎn)利益,在作出限期拆違決定前,仍應(yīng)當(dāng)在程序上著重保護(hù)當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)利,充分給予當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和時(shí)間。在國(guó)外,對(duì)于不利益處分程序建設(shè)的重點(diǎn)往往在于如何在處分作出之前告知相對(duì)人提出意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。在日本,行政機(jī)關(guān)進(jìn)行不利處分之際,需要履行《行政程序法》所規(guī)定的下列程序:行政廳應(yīng)當(dāng)努力制定是否進(jìn)行不利處分的判斷之處分基準(zhǔn),并將其予以公布;行政廳進(jìn)行不利處分時(shí),應(yīng)當(dāng)事先通知所預(yù)定處分的內(nèi)容、成為依據(jù)的法令、成為處分之原因的事實(shí)等;關(guān)于撤銷等剝奪資格和地位的重要處分,必須采取聽(tīng)證程序,關(guān)于其他不利處分,則必須采取賦予辯明機(jī)會(huì)的程序。⑦在英國(guó),由自然正義原則引申出的正當(dāng)程序原則,要求公共機(jī)構(gòu)作出影響他人利益的決定前,必須進(jìn)行聽(tīng)證。⑧在美國(guó),《聯(lián)邦行政程序法》設(shè)立的聽(tīng)證程序是貫徹《憲法修正案》第5條確定的正當(dāng)法律程序原則的具體措施?!堵?lián)邦行政程序法》對(duì)行政機(jī)關(guān)作出裁決的行政行為,規(guī)定了正式聽(tīng)證制度,包括通知、聽(tīng)證前的協(xié)商、調(diào)查起訴人員與聽(tīng)證裁決人員分開(kāi)、聽(tīng)證記錄等步驟。在實(shí)踐中,聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)還依據(jù)聯(lián)邦憲法正當(dāng)法律程序條款發(fā)展出靈活高效的非正式聽(tīng)證制度。行政機(jī)關(guān)可依據(jù)每個(gè)案件的具體情況,同時(shí)在不違反正當(dāng)法律程序的最低要求下,舉行非正式聽(tīng)證活動(dòng)以保證聽(tīng)證的行政效率。非正式聽(tīng)證具有靈活性、效率性和廣泛適用性的特點(diǎn)。在一般情況下,除涉及公民的生命、自由和重大財(cái)產(chǎn)利益而需要給予正式聽(tīng)證外,大量的行政案件通過(guò)非正式聽(tīng)證作出裁決。⑨在我國(guó),行政機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人限期拆違也是對(duì)當(dāng)事人不利益的處分行為,為了完善溝通,充分保護(hù)當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利,提高行政行為的可接受程度,確保行政程序的正當(dāng)性,行政機(jī)關(guān)在作出限期拆違決定前,除了要符合《行政訴訟法》及《解釋》對(duì)具體行政行為的一般合法要件外,也應(yīng)當(dāng)在程序上充分給予當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利,包括陳述權(quán)、申辯權(quán)甚至聽(tīng)證權(quán),避免因程序不當(dāng)影響行政行為的合法性及合理性。盡管限期拆違決定不屬于行政處罰,但行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令限期拆違決定之前,仍應(yīng)當(dāng)事先書(shū)面告知當(dāng)事人擬作出的限期拆違決定所依據(jù)的事實(shí)、理由、法律依據(jù)以及當(dāng)事人享有的陳述和申辯的權(quán)利。對(duì)當(dāng)事人提出的申辯理由、事實(shí)或法律依據(jù),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行復(fù)核。當(dāng)事人的意見(jiàn)成立的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納,變更或取消擬作出的責(zé)令限期拆違決定;當(dāng)事人未在規(guī)定期限內(nèi)表達(dá)意見(jiàn)或者意見(jiàn)不成立的,行政機(jī)關(guān)才可以作出責(zé)令限期拆違的書(shū)面決定。通過(guò)事先的告知和聽(tīng)取陳述申辯程序,行政機(jī)關(guān)可以在作出行政行為前實(shí)現(xiàn)與公民的意見(jiàn)溝通,為公民接受不利的行政行為打好心理基礎(chǔ),將行政行為作出之后可能引起的社會(huì)震蕩減少到最低限度。⑩二、強(qiáng)制拆違行為的法律適用規(guī)范拆違行為,我們還需解決其法律適用問(wèn)題。正如探討法律屬性離不開(kāi)對(duì)其基礎(chǔ)行為法律屬性的探討,在解決強(qiáng)制拆違行為的法律適用后,還必須考慮基礎(chǔ)行為法律適用的準(zhǔn)確性。如基礎(chǔ)行為法律適用發(fā)生錯(cuò)誤,那么強(qiáng)制拆違行為也會(huì)喪失其合法性和正當(dāng)性。只有一并準(zhǔn)確解決基礎(chǔ)行為與執(zhí)行行為的法律適用問(wèn)題,才能真正推動(dòng)強(qiáng)制拆違行為步入合法化運(yùn)行軌道。在《行政強(qiáng)制法》頒布之前,涉及違法建筑處理的法律主要是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《土地管理法》,各地還相繼頒布了地方性法規(guī)或規(guī)章以細(xì)化違法建筑的認(rèn)定、處理和執(zhí)行問(wèn)題,如《珠海市違法建筑管理規(guī)定》、《深圳市關(guān)于特區(qū)內(nèi)違章用地及違章建筑處理暫行辦法》、《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》等。同時(shí)《行政訴訟法》及《解釋》對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為規(guī)定的申請(qǐng)條件、審查標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容,也可以適用于司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆違行為。因此,《行政強(qiáng)制法》頒布后,對(duì)于強(qiáng)制拆違行為及其基礎(chǔ)行為應(yīng)當(dāng)如何選擇適用相應(yīng)的法律法規(guī),是當(dāng)前面臨的重要課題,尤其當(dāng)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的強(qiáng)制拆違行為基本程序與當(dāng)前法律法規(guī)及司法解釋內(nèi)容不盡一致時(shí),如何準(zhǔn)確適用法律是決定強(qiáng)制拆違行為合法性的重要環(huán)節(jié)。(一)強(qiáng)制拆違的執(zhí)行程序如遇法律沖突,應(yīng)以《行政強(qiáng)制法》規(guī)定為準(zhǔn)行政強(qiáng)制執(zhí)行分為行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行和向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行兩類。在《行政強(qiáng)制法》頒布之前,有關(guān)強(qiáng)制拆違的程序規(guī)定散見(jiàn)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《行政訴訟法》及《解釋》中?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第68條規(guī)定,城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后,當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的,建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。因此,強(qiáng)制拆除違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑,行政機(jī)關(guān)無(wú)需申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)拆違。至于如何具體操作拆違行為,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未明示,其他法律也未提及強(qiáng)制拆違應(yīng)當(dāng)遵循的條件、步驟、時(shí)限等內(nèi)容。而《行政強(qiáng)制法》設(shè)專章規(guī)定了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序。因此,在《行政強(qiáng)制法》施行后,對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作出的限期拆違決定,當(dāng)事人在決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的,縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。但是《土地管理法》對(duì)于違法建筑處理的規(guī)定并未給予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。該法第83條明確規(guī)定,建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除決定不起訴又不自行拆除的,作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此,對(duì)于違反《土地管理法》的違法建筑,行政機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制拆除的權(quán)力,只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆違的,在《行政強(qiáng)制法》頒布之前,是適用《行政訴訟法》及《解釋》的?!缎姓V訟法》第66條賦予了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的權(quán)力;《解釋》第86條則將上述條款予以細(xì)化,明確了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行具體行政行為應(yīng)當(dāng)具備的七項(xiàng)條件,同時(shí)還另設(shè)條款規(guī)定了申請(qǐng)期限、管轄法院、應(yīng)提交的材料、合法性審查程序、不準(zhǔn)予執(zhí)行的情形等內(nèi)容。而《行政強(qiáng)制法》對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序,專設(shè)第五章進(jìn)行了規(guī)定。該章內(nèi)容與《行政訴訟法》及《解釋》的前述內(nèi)容相比,不同之處主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。按照《解釋》的規(guī)定,對(duì)于行政機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情形,法院應(yīng)當(dāng)受理行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng);對(duì)于行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情形,法院可以受理申請(qǐng)。按《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定,僅沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,換言之,行政機(jī)關(guān)如擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),就不得向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)?!缎姓V訟法》及《解釋》沒(méi)有規(guī)定催告義務(wù),但《行政強(qiáng)制法》要求行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前,應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù),只有催告書(shū)送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的,行政機(jī)關(guān)才可以向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。對(duì)于法院的不予受理裁定,《行政強(qiáng)制法》賦予了行政機(jī)關(guān)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。而《行政訴訟法》及《解釋》對(duì)于不予受理的裁定,并未給予行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議權(quán)。此外,在申請(qǐng)材料、執(zhí)行裁定作出時(shí)限方面,《行政強(qiáng)制法》與《行政訴訟法》及《解釋》之相關(guān)規(guī)定亦存在差異。對(duì)于上述關(guān)于法院強(qiáng)制執(zhí)行程序規(guī)定上的差異,強(qiáng)制拆違應(yīng)如何選擇適用的法律?對(duì)此,我們可根據(jù)《立法法》關(guān)于新法優(yōu)于舊法以及法律位階的規(guī)定進(jìn)行判斷。當(dāng)《行政強(qiáng)制法》與《行政訴訟法》的規(guī)定不一致時(shí),根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原理,應(yīng)以《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的內(nèi)容為準(zhǔn)。(11)當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)或規(guī)章中設(shè)置的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序與《行政強(qiáng)制法》不一致時(shí),根據(jù)立法位階的原理,顯然也應(yīng)當(dāng)以《行政強(qiáng)制法》的內(nèi)容為準(zhǔn)。(12)(二)限期拆違決定的作出應(yīng)依不同法律的具體適用范圍而定強(qiáng)制拆違行為的基礎(chǔ)行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑作出限期拆除決定,而《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都對(duì)違法建筑的認(rèn)定及處理作了相應(yīng)規(guī)定。因此,行政機(jī)關(guān)在作出限期拆違決定時(shí)是否準(zhǔn)確適用了法律,也決定了后期的強(qiáng)制拆違行為是否合法。《土地管理法》對(duì)違法建筑應(yīng)當(dāng)限期拆除的規(guī)定主要是第76條和第77條。第76條針對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的行為,要求相對(duì)人限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀。第77條針對(duì)農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)非法占用土地建住宅的行為,責(zé)令其退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)違法建筑應(yīng)當(dāng)限期拆除的規(guī)定體現(xiàn)在第64條至第66條,適用的違法行為包括:(1)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè),且無(wú)法采取改正措施消除影響的。(2)在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的。(3)未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)、未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)或臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過(guò)批準(zhǔn)期限不拆除的。要準(zhǔn)確適用法律作出限期拆違決定,必須仔細(xì)斟酌上述法律的適用范圍、針對(duì)對(duì)象以及賦予不同行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)。首先,從適用對(duì)象來(lái)看,《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法目的各有不同,由此決定了適用范圍及對(duì)象的不同?!锻恋毓芾矸ā肥┬械哪康氖蔷S護(hù)土地利用總體規(guī)劃、合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,因此《土地管理法》的適用范圍圍繞土地的利用和保護(hù)而展開(kāi),針對(duì)的對(duì)象是違反土地利用
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