【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 目前我國(guó)農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施的投入主體依然是以政府為主，很難形成一種有效機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的資源投入，以及其它社會(huì)資源的參與。在目前縣鄉(xiāng)地方財(cái)政普遍吃緊的投入約束下，這不能不說(shuō)是一個(gè)亟待解決的嚴(yán)重問(wèn)題。第三，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)會(huì)成本大。20世紀(jì)6070年代，在農(nóng)閑時(shí)，大部分的農(nóng)村勞動(dòng)力都被動(dòng)員起來(lái)修建溝塘渠堰，這些在農(nóng)村村邊周?chē)霓r(nóng)田水利設(shè)施，為改革開(kāi)放后我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展作出巨大的貢獻(xiàn)。只可惜30多年來(lái)我國(guó)一直在吃那時(shí)的老本，自從20世紀(jì)80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的修改維護(hù)就沒(méi)有人來(lái)管了，國(guó)家的水利投資多被用于大江大河的治理。近年來(lái)加強(qiáng)了對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)，但山區(qū)丘陵區(qū)的溝塘渠堰卻被忽視沒(méi)人投資建設(shè)。所以這么多年下來(lái)，許多山區(qū)丘陵區(qū)農(nóng)村的貯水設(shè)施都已被注淤平了，起不到貯水的作用了，一到夏天雨季，就發(fā)生澇災(zāi)，一到春夏交替的旱季就無(wú)水可用，發(fā)生旱災(zāi)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理和維護(hù)需要?jiǎng)趧?dòng)力，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出打工，使投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本增加，阻礙了農(nóng)民投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。據(jù)湖南省2000年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益調(diào)查：（不含勞動(dòng)力成本），若扣除用工作價(jià)。而外出打工人均勞務(wù)收入達(dá)4339元，比全省農(nóng)民人均純收入水平高出一倍多。作為理性人，農(nóng)民都愿意外出打工。而留守農(nóng)村人員多為婦女、兒童和老人，難以擔(dān)負(fù)起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)?？梢?jiàn)，動(dòng)員農(nóng)民投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本是外出務(wù)工工資。城鄉(xiāng)差距越大，投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本越大，農(nóng)民積極性越低。問(wèn)題之三：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度設(shè)計(jì)的缺陷。從歷史上看，在集體化時(shí)期，國(guó)家在進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)一直依靠的是在土地集體所有制基礎(chǔ)上的強(qiáng)制動(dòng)員機(jī)制，其中最典型的就是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，這種強(qiáng)制性的社會(huì)資源動(dòng)員機(jī)制雖然減弱，依然存在在收取農(nóng)業(yè)稅基礎(chǔ)上的“鄉(xiāng)提留、村統(tǒng)籌”作為固定的村莊公共建設(shè)資金來(lái)源，并且從制度上仍然規(guī)定農(nóng)民有義務(wù)通過(guò)“兩工”來(lái)為村內(nèi)的公共基礎(chǔ)建設(shè)投勞。但是，國(guó)家農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，使得鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)不再具有穩(wěn)定的資金來(lái)源，而單純依靠“一事一議”制度來(lái)籌集必要的管護(hù)資金在實(shí)踐中也面臨著許多問(wèn)題。第一，“兩工” 制度取消抽掉農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工一度在冬春農(nóng)閑時(shí)節(jié)興修水利工程、植樹(shù)造林、維修鄉(xiāng)村道路以及防汛抗洪搶險(xiǎn)等方面發(fā)揮顯著的作用，為農(nóng)村建設(shè)做出了突出的貢獻(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，“兩工”維系著我國(guó)搖搖欲墜缺乏投入的村莊農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)與修建。1989－2000年， 億個(gè)工日，如果以目前的每個(gè)工日30元計(jì)，則農(nóng)民每年對(duì)水利投入的積累達(dá)2166億元，如此推算，1989－2000年農(nóng)民對(duì)水利投入累計(jì)達(dá)25992億元。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，與農(nóng)田水利建設(shè)有關(guān)的公積金、“勞動(dòng)義務(wù)工”和“勞動(dòng)積累工”被取消，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資籌勞失去了制度基礎(chǔ)。農(nóng)村在取消“兩工”之后，雖然減了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也是一把雙刃劍，使原本就很薄弱的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入明顯不足，從這看又“增負(fù)”了?！皟晒ぁ比∠院螅r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新的投入機(jī)制一直沒(méi)有建立起來(lái)，全國(guó)農(nóng)民興修農(nóng)田水利投工量，1998年超過(guò)100億個(gè)工日，2003年減少到47億個(gè)，2004年不到30億個(gè)，國(guó)家水利部的一位部長(zhǎng)也指出: 2004－2005, 全國(guó)農(nóng)田水利基本建設(shè)農(nóng)民投工比1998－1999 下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低產(chǎn)田面積下降38% , 新增恢復(fù)改善灌溉面積減少35%。取消“兩工”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無(wú)權(quán)像以往那樣組織農(nóng)民出工，否則會(huì)因“亂攤派”受到批評(píng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“派工”，若沒(méi)有合適的報(bào)酬農(nóng)民是不會(huì)出工的。農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”都取消了，沒(méi)有其他產(chǎn)業(yè)的村組，其經(jīng)濟(jì)狀況舉步維艱，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)陷入“心有余而力不足”的困境，導(dǎo)致農(nóng)村道路損毀無(wú)人維修，渠道、堰塘等農(nóng)田水利設(shè)施得不到有效維護(hù)。所以到現(xiàn)在許多農(nóng)民村莊周邊的澆灌設(shè)施就成了沒(méi)娘的孩子無(wú)人管，國(guó)家只管大江大河。農(nóng)民沒(méi)有辦法，要么有的地方偷偷地還堅(jiān)持“兩工”，要么有點(diǎn)錢(qián)的或者是有點(diǎn)路子能夠從上邊要到錢(qián)的，以打井來(lái)澆灌，吃子孫的飯。第二，“一事一議”制度帶來(lái)高額交易成本。在稅費(fèi)改革后，“一事一議”成為進(jìn)行農(nóng)村公共投入決策的首推方式。但“一事一議”籌資籌勞政策在執(zhí)行中遇到高額的交易成本問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下：（1）開(kāi)會(huì)成本不斷增大。由于農(nóng)民的自發(fā)分散性和村集體約束力的弱化，農(nóng)村召開(kāi)會(huì)議時(shí)，村集體需要發(fā)“誤工費(fèi)”才能激發(fā)參會(huì)“熱情”。同時(shí)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，很難達(dá)到要求的議事人數(shù)。因此，需要付出巨大的成本才能開(kāi)會(huì)成功。（2）農(nóng)民對(duì)公共品需求不同。在同一村莊中，農(nóng)戶間存在異質(zhì)性，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入、住處地理位置、種植作物等方面，從而導(dǎo)致不同農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共品需求不同。在同一個(gè)村中，村東頭的村民可能要修路，村西的卻要修壩，村南的要修渠，村北的要修橋，所議之事難以統(tǒng)一。（3）達(dá)成協(xié)議難、籌款難。農(nóng)村中大量高素質(zhì)的勞動(dòng)力外出打工，導(dǎo)致參加會(huì)議的人員多數(shù)是婦女、老人，他們文化層次低且不是家庭事務(wù)的主要決策者，很難表達(dá)自己的真實(shí)意愿。嚴(yán)格按照有關(guān)文件精神來(lái)執(zhí)行，“一事一議”常常會(huì)變成“一事無(wú)成”。村委會(huì)提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過(guò)，即使通過(guò)了一些村民也不主動(dòng)交款，沒(méi)有約束機(jī)制往往導(dǎo)致籌款的交易費(fèi)用上升。（4）監(jiān)督成本高。由于存在“開(kāi)會(huì)難”、“統(tǒng)一意見(jiàn)難”、“一事一議”成本高等方面的影響，基層干部往往采取簡(jiǎn)單的工作方式，有的甚至于鉆管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假簽字”等方式進(jìn)行。甚至有些地方把不屬于“一事一議”的收費(fèi)項(xiàng)目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規(guī)范行為。但由于村莊多而分散，“一事一議”管理規(guī)范也還未完善，對(duì)以上行為進(jìn)行監(jiān)督十分困難。第三，原子化農(nóng)民之間合作難，資源動(dòng)員面臨挑戰(zhàn)。實(shí)行家庭承包制后，農(nóng)戶作為農(nóng)村基本的組織形態(tài)，既是消費(fèi)單位也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，地塊分散細(xì)碎，給生產(chǎn)帶來(lái)了諸多不便，同時(shí)也造成了勞動(dòng)空間轉(zhuǎn)移的時(shí)間成本耗費(fèi)。但是，農(nóng)戶作為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益意識(shí)的經(jīng)營(yíng)主體，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要么力求使私人邊際成本等于私人邊際收益，要么會(huì)向外部轉(zhuǎn)嫁成本但不會(huì)自己承擔(dān)外部成本。于是，作為具有外部性的共用設(shè)施，如農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)戶而言是一種成本高且沒(méi)有規(guī)模效益的活動(dòng)，就很少有人去建、去維護(hù)，而多表現(xiàn)出“只用不管，難于合作”的現(xiàn)象。第四，農(nóng)村社區(qū)不能對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有效組織，農(nóng)田水利等公共服務(wù)處于癱瘓狀況。中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)在歷史上呈現(xiàn)出的是“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的特點(diǎn)，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代達(dá)到極致。改革使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家對(duì)縱向社會(huì)的控制有所放松。家庭承包制的實(shí)行，改變了原來(lái)村集體與農(nóng)戶的關(guān)系，集體不再像過(guò)去那樣能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)戶整合到一個(gè)嚴(yán)密的計(jì)劃體制之下，新的農(nóng)村社區(qū)基本結(jié)構(gòu)由村民選舉產(chǎn)生的委員會(huì)和分散獨(dú)立的農(nóng)戶構(gòu)成。但是由于路徑依賴(lài)，沒(méi)有從根本上改變“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)性質(zhì)。雖然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家動(dòng)員能力弱化，但是在與社區(qū)的關(guān)系上，國(guó)家仍然扮演著強(qiáng)大的角色，農(nóng)村社會(huì)組織沒(méi)有得到充分的發(fā)育和成長(zhǎng)，農(nóng)民組織化程度不高，農(nóng)村社區(qū)的公共事務(wù)不可能得到相應(yīng)的解決，出現(xiàn)農(nóng)田水利等公共事務(wù)缺乏組織與管理的現(xiàn)象。第五，農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)大，民間資金缺乏投資激勵(lì)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、資金回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，并且我國(guó)農(nóng)業(yè)比較收益低，投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施很難獲得預(yù)期收益，尤其是像農(nóng)田水利這樣純粹為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施更是如此。對(duì)于私人企業(yè)或民間資本來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的市場(chǎng)環(huán)境遠(yuǎn)不如城市，融資渠道狹窄，相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)落后，在農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入成本高、效益低，對(duì)于逐利的企業(yè)來(lái)說(shuō)，放棄農(nóng)村市場(chǎng)，把資金投在城市是一種理性的企業(yè)行為。這恰恰反應(yīng)出動(dòng)員私人業(yè)主或民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難。第六，地方政府“從上不從實(shí)”，片面追求部門(mén)利益。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府官員主要是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的提供中，出現(xiàn)基層政府不將有限的公共資源用于當(dāng)?shù)孛癖姾彤?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的基礎(chǔ)設(shè)施，而用于上級(jí)政府認(rèn)為最重要的方面?；鶎诱@種行為的直接制度誘因是官員升遷考評(píng)制度和政績(jī)考核制度。在現(xiàn)有的制度體系下，一般說(shuō)來(lái)只有當(dāng)下級(jí)官員的行為得到上級(jí)認(rèn)可的前提下才有升遷的可能。這就誘使基層政府在基礎(chǔ)設(shè)施提供中“從上不從實(shí)”。因此，各級(jí)政府（或者說(shuō)政府官員）基于自身利益的考慮, 不愿提供花費(fèi)資金多、而短期顯性效益不明顯的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致像農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供格局扭曲甚至主體缺位。我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的反思：困境篇困境之一：如何做好“貯水于民”，解決農(nóng)民“最后一公里”的灌溉問(wèn)題？我們對(duì)農(nóng)田水利投資有一個(gè)誤區(qū),國(guó)家只負(fù)責(zé)大江大河的治理,而對(duì)農(nóng)民真正影響最大也關(guān)鍵的最后一公里問(wèn)題卻存在很大的問(wèn)題。更要命的是對(duì)最后一公里影響最大的“兩工”制度前幾年也被取消了,這等于切斷了修補(bǔ)農(nóng)田水利設(shè)施的最主要支點(diǎn)。一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)大型灌區(qū)骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報(bào)廢的逼近3成，導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)可灌面積減少近半。直至2003年。過(guò)于粗放和陳舊的渠道系統(tǒng)讓中國(guó)農(nóng)村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，這個(gè)數(shù)字還要更低。水利部副部長(zhǎng)鄂竟平也承認(rèn)并正視中國(guó)農(nóng)田水利工程長(zhǎng)期“欠賬”的問(wèn)題。據(jù)調(diào)研,那些還能動(dòng)員大家進(jìn)行灌溉的地方基本上都是拒不執(zhí)行取消“兩工”的“違法之民”?！皟晒ぁ睂?duì)農(nóng)田水利建設(shè)極其重要，取消“兩工”等于讓他們?cè)诟珊得媲笆譄o(wú)策，再加上“一事一議”成了什么都難議,災(zāi)難最終演變成了望天收，還有不少地方一直靠上世紀(jì)六七十年代修建的農(nóng)田水利設(shè)施吃老本。農(nóng)田水利的修建要通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)建設(shè),屬于公共品建設(shè),具有搭便車(chē)的天然屬性。目前的這種困局各地進(jìn)行了不少的“土法”試驗(yàn),但在國(guó)家層面一直沒(méi)有一個(gè)好的說(shuō)法。重慶市南川區(qū)白沙鎮(zhèn)就是一個(gè)典型的案例。該鎮(zhèn)嚴(yán)重缺水，每年春播時(shí)都必須依靠從附近大觀鎮(zhèn)的土溪水庫(kù)引水育秧，土溪水庫(kù)建于20世紀(jì)60年代，到70年代時(shí)建成一條長(zhǎng)達(dá)25公里的主干渠通往白沙鎮(zhèn)，但之后的30多年里就再?zèng)]修整過(guò)，僅靠每年放水時(shí)應(yīng)急性的清淤補(bǔ)漏，如此，主干渠的水根本流不到渠尾，相應(yīng)地，大量農(nóng)戶 的田地也就根本無(wú)法得到及時(shí)灌溉。對(duì)于土溪水庫(kù)的所有者來(lái)說(shuō)，他們的職責(zé)僅僅是維護(hù)水庫(kù)本身的安全和蓄水，以及按各村要求開(kāi)閘放水，并收取相應(yīng)費(fèi)用，但在白沙鎮(zhèn)的農(nóng)戶看來(lái)，他們交了水費(fèi)，急需的灌溉卻被延誤乃至造成作物減產(chǎn)，自然就沒(méi)有繼續(xù)繳納水費(fèi)的積極性。此外，盡管不少農(nóng)戶都知道溝渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因，卻并沒(méi)有太多的動(dòng)力來(lái)集資修建維護(hù)渠道，原因在于目前對(duì)于渠道的整治維修費(fèi)用相當(dāng)昂貴，僅僅一條小支渠都將耗資十多萬(wàn)元，這不是小農(nóng)戶所能承受得起的，農(nóng)戶們的愿望就是村里或鎮(zhèn)里能出錢(qián)來(lái)修建水渠，而村集體乃至鎮(zhèn)集體，也同樣表示沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)完成這一事務(wù)，只把希望寄托在上級(jí)部門(mén)的撥款上。因此，我們不得不產(chǎn)生這樣的疑問(wèn)：大江大河治理固然關(guān)系重大，事關(guān)農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“最后一公里”是否也應(yīng)給予足夠重視？困境之二：部分農(nóng)民為何對(duì)抗旱如此“漠然”？近幾年農(nóng)業(yè)比較效益下降，農(nóng)業(yè)收入下降，農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，且多為年輕勞動(dòng)力。大多年輕的勞動(dòng)力選擇外出打工，而不愿意留在家中種地。原因十分簡(jiǎn)單：即使在外打工的生活并不安逸，但同樣的勞動(dòng)至少能夠換來(lái)比在家種地多得多的收益。但多少讓人有些不能理解的是，面對(duì)2010年百年不遇的特大旱災(zāi)，有些地方農(nóng)民的抗旱積極性仍然不高，包括一些返鄉(xiāng)農(nóng)民工再次選擇離鄉(xiāng)進(jìn)城。面對(duì)旱災(zāi)卻不愿澆水，這一看似矛盾的選擇卻包含了農(nóng)民的許多無(wú)奈。普遍較低的種糧收益，部分地區(qū)沉重的水費(fèi)、電費(fèi)和油費(fèi)負(fù)擔(dān)，加之滯后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地?fù)p害了農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的積極性。農(nóng)民在灌溉土地時(shí)遇到的困難重重：或是缺水，或是缺電，或是有水有電卻價(jià)格昂貴。中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨最大的自然威脅就是干旱。2010年，我國(guó)干旱覆蓋范圍之廣、持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)、災(zāi)害損失之重，為1998年以來(lái)之最。沒(méi)有水可灌，尤其是在春夏交接正是小麥分孽時(shí)節(jié)，沒(méi)有水就等于讓小麥在身體成長(zhǎng)的關(guān)鍵時(shí)間缺了營(yíng)養(yǎng)，以后只能是個(gè)半殘廢了，減產(chǎn)甚至絕收都有可能。而農(nóng)民通過(guò)引大江大河的水