【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 庫(kù)建設(shè)投入上明顯不足，從而導(dǎo)致水利建設(shè)中的布局“錯(cuò)位”。政府主要從城市和工業(yè)獲取利益，因此，也把水利投入的重點(diǎn)放在利益相關(guān)的城市防洪與大江大河工程上，對(duì)能夠發(fā)電等有經(jīng)濟(jì)收益的水庫(kù)投資比較熱心，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出能力直接相關(guān)的農(nóng)田水利建設(shè)投入少之又少，管理日漸荒疏?；鶎诱忠蛸Y金不足和上級(jí)沒有要求而難以投入。同時(shí)，由于市場(chǎng)化條件下的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資大、見效慢，致使政府官員追求任期政績(jī)的激勵(lì)，對(duì)主要以農(nóng)田水利灌溉為主的水庫(kù)建設(shè)積極性不高，還常常把支持農(nóng)田水利建設(shè)的資金挪作他用。從微觀層面來看，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農(nóng)民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府干部（基層政府的代表）、私人業(yè)主以及金融機(jī)構(gòu)，其中農(nóng)民可能成為勞動(dòng)力資源的投入者，各級(jí)干部可能成為組織資源的投入者。但通過實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)這五大投資主體均在利益權(quán)衡中選擇了放棄投資農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。但糧食生產(chǎn)又關(guān)系到國(guó)家的糧食安全，所以一定要國(guó)家來投、來建農(nóng)田水利設(shè)施。目前中央政府承擔(dān)國(guó)家的糧食安全重任，地方政府積極性不高，從這個(gè)角度看，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)小農(nóng)水的資金投入才能保證小農(nóng)水建設(shè)的順利進(jìn)行。小農(nóng)水修好了，遇到天災(zāi)就不用太擔(dān)心了，國(guó)家的糧食問題也就可以可持續(xù)發(fā)展了。第二，農(nóng)民不愿意在低效益的農(nóng)田上投入更多的資金修建水利設(shè)施。大批勞動(dòng)力外出打工確實(shí)有促使勞動(dòng)力市場(chǎng)化和提高農(nóng)民現(xiàn)金收入的積極作用，但同時(shí)也造成農(nóng)村勞動(dòng)價(jià)格顯性化，勞動(dòng)力投入農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本大幅度上升，這種現(xiàn)實(shí)情況雖然能夠體現(xiàn)所謂“理性小農(nóng)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征，但由于根本改變了由于勞動(dòng)力無限供給而形成的不計(jì)代價(jià)的“勞動(dòng)替代資本”投入的內(nèi)在機(jī)制，而使得改革前相對(duì)有效的勞動(dòng)替代資本的基本建設(shè)投入方式難以重新恢復(fù)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)靠的是農(nóng)民義務(wù)工的形式，隨著傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，農(nóng)民個(gè)體對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)投入與自己的預(yù)期收入的不確定性預(yù)期相關(guān)度提高，農(nóng)民在維護(hù)中存在搭便車現(xiàn)象和機(jī)會(huì)主義傾向明顯，維護(hù)投人明顯不足，降低了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性，灌溉效率低下。比較利益低使農(nóng)田水利修建等社會(huì)動(dòng)員機(jī)制難以啟用。從社會(huì)資源動(dòng)員角度看，缺乏有效的動(dòng)員機(jī)制，資金來源單一，籌資困難。目前我國(guó)農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施的投入主體依然是以政府為主，很難形成一種有效機(jī)制來調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的資源投入，以及其它社會(huì)資源的參與。在目前縣鄉(xiāng)地方財(cái)政普遍吃緊的投入約束下，這不能不說是一個(gè)亟待解決的嚴(yán)重問題。第三，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)會(huì)成本大。20世紀(jì)6070年代，在農(nóng)閑時(shí)，大部分的農(nóng)村勞動(dòng)力都被動(dòng)員起來修建溝塘渠堰，這些在農(nóng)村村邊周圍的農(nóng)田水利設(shè)施，為改革開放后我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展作出巨大的貢獻(xiàn)。只可惜30多年來我國(guó)一直在吃那時(shí)的老本，自從20世紀(jì)80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的修改維護(hù)就沒有人來管了，國(guó)家的水利投資多被用于大江大河的治理。近年來加強(qiáng)了對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)，但山區(qū)丘陵區(qū)的溝塘渠堰卻被忽視沒人投資建設(shè)。所以這么多年下來，許多山區(qū)丘陵區(qū)農(nóng)村的貯水設(shè)施都已被注淤平了，起不到貯水的作用了，一到夏天雨季，就發(fā)生澇災(zāi)，一到春夏交替的旱季就無水可用，發(fā)生旱災(zāi)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理和維護(hù)需要?jiǎng)趧?dòng)力，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出打工，使投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本增加，阻礙了農(nóng)民投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。據(jù)湖南省2000年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益調(diào)查：（不含勞動(dòng)力成本），若扣除用工作價(jià)。而外出打工人均勞務(wù)收入達(dá)4339元，比全省農(nóng)民人均純收入水平高出一倍多。作為理性人，農(nóng)民都愿意外出打工。而留守農(nóng)村人員多為婦女、兒童和老人，難以擔(dān)負(fù)起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)?？梢姡瑒?dòng)員農(nóng)民投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本是外出務(wù)工工資。城鄉(xiāng)差距越大，投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本越大，農(nóng)民積極性越低。問題之三：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度設(shè)計(jì)的缺陷。從歷史上看，在集體化時(shí)期，國(guó)家在進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)一直依靠的是在土地集體所有制基礎(chǔ)上的強(qiáng)制動(dòng)員機(jī)制，其中最典型的就是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，這種強(qiáng)制性的社會(huì)資源動(dòng)員機(jī)制雖然減弱，依然存在在收取農(nóng)業(yè)稅基礎(chǔ)上的“鄉(xiāng)提留、村統(tǒng)籌”作為固定的村莊公共建設(shè)資金來源，并且從制度上仍然規(guī)定農(nóng)民有義務(wù)通過“兩工”來為村內(nèi)的公共基礎(chǔ)建設(shè)投勞。但是，國(guó)家農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，使得鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)不再具有穩(wěn)定的資金來源，而單純依靠“一事一議”制度來籌集必要的管護(hù)資金在實(shí)踐中也面臨著許多問題。第一，“兩工” 制度取消抽掉農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工一度在冬春農(nóng)閑時(shí)節(jié)興修水利工程、植樹造林、維修鄉(xiāng)村道路以及防汛抗洪搶險(xiǎn)等方面發(fā)揮顯著的作用，為農(nóng)村建設(shè)做出了突出的貢獻(xiàn)。長(zhǎng)期以來，“兩工”維系著我國(guó)搖搖欲墜缺乏投入的村莊農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)與修建。1989－2000年， 億個(gè)工日，如果以目前的每個(gè)工日30元計(jì)，則農(nóng)民每年對(duì)水利投入的積累達(dá)2166億元，如此推算，1989－2000年農(nóng)民對(duì)水利投入累計(jì)達(dá)25992億元。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，與農(nóng)田水利建設(shè)有關(guān)的公積金、“勞動(dòng)義務(wù)工”和“勞動(dòng)積累工”被取消，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資籌勞失去了制度基礎(chǔ)。農(nóng)村在取消“兩工”之后，雖然減了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也是一把雙刃劍，使原本就很薄弱的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入明顯不足，從這看又“增負(fù)”了。“兩工”取消以后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新的投入機(jī)制一直沒有建立起來，全國(guó)農(nóng)民興修農(nóng)田水利投工量，1998年超過100億個(gè)工日，2003年減少到47億個(gè)，2004年不到30億個(gè)，國(guó)家水利部的一位部長(zhǎng)也指出: 2004－2005, 全國(guó)農(nóng)田水利基本建設(shè)農(nóng)民投工比1998－1999 下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低產(chǎn)田面積下降38% , 新增恢復(fù)改善灌溉面積減少35%。取消“兩工”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無權(quán)像以往那樣組織農(nóng)民出工，否則會(huì)因“亂攤派”受到批評(píng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“派工”，若沒有合適的報(bào)酬農(nóng)民是不會(huì)出工的。農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”都取消了，沒有其他產(chǎn)業(yè)的村組，其經(jīng)濟(jì)狀況舉步維艱，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)陷入“心有余而力不足”的困境，導(dǎo)致農(nóng)村道路損毀無人維修，渠道、堰塘等農(nóng)田水利設(shè)施得不到有效維護(hù)。所以到現(xiàn)在許多農(nóng)民村莊周邊的澆灌設(shè)施就成了沒娘的孩子無人管，國(guó)家只管大江大河。農(nóng)民沒有辦法，要么有的地方偷偷地還堅(jiān)持“兩工”，要么有點(diǎn)錢的或者是有點(diǎn)路子能夠從上邊要到錢的，以打井來澆灌，吃子孫的飯。第二，“一事一議”制度帶來高額交易成本。在稅費(fèi)改革后，“一事一議”成為進(jìn)行農(nóng)村公共投入決策的首推方式。但“一事一議”籌資籌勞政策在執(zhí)行中遇到高額的交易成本問題，主要表現(xiàn)如下：（1）開會(huì)成本不斷增大。由于農(nóng)民的自發(fā)分散性和村集體約束力的弱化，農(nóng)村召開會(huì)議時(shí)，村集體需要發(fā)“誤工費(fèi)”才能激發(fā)參會(huì)“熱情”。同時(shí)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，很難達(dá)到要求的議事人數(shù)。因此，需要付出巨大的成本才能開會(huì)成功。（2）農(nóng)民對(duì)公共品需求不同。在同一村莊中，農(nóng)戶間存在異質(zhì)性，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入、住處地理位置、種植作物等方面，從而導(dǎo)致不同農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共品需求不同。在同一個(gè)村中，村東頭的村民可能要修路，村西的卻要修壩，村南的要修渠，村北的要修橋，所議之事難以統(tǒng)一。（3）達(dá)成協(xié)議難、籌款難。農(nóng)村中大量高素質(zhì)的勞動(dòng)力外出打工，導(dǎo)致參加會(huì)議的人員多數(shù)是婦女、老人，他們文化層次低且不是家庭事務(wù)的主要決策者，很難表達(dá)自己的真實(shí)意愿。嚴(yán)格按照有關(guān)文件精神來執(zhí)行，“一事一議”常常會(huì)變成“一事無成”。村委會(huì)提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過，即使通過了一些村民也不主動(dòng)交款，沒有約束機(jī)制往往導(dǎo)致籌款的交易費(fèi)用上升。（4）監(jiān)督成本高。由于存在“開會(huì)難”、“統(tǒng)一意見難”、“一事一議”成本高等方面的影響，基層干部往往采取簡(jiǎn)單的工作方式，有的甚至于鉆管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假簽字”等方式進(jìn)行。甚至有些地方把不屬于“一事一議”的收費(fèi)項(xiàng)目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規(guī)范行為。但由于村莊多而分散，“一事一議”管理規(guī)范也還未完善，對(duì)以上行為進(jìn)行監(jiān)督十分困難。第三，原子化農(nóng)民之間合作難，資源動(dòng)員面臨挑戰(zhàn)。實(shí)行家庭承包制后，農(nóng)戶作為農(nóng)村基本的組織形態(tài)，既是消費(fèi)單位也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，地塊分散細(xì)碎，給生產(chǎn)帶來了諸多不便，同時(shí)也造成了勞動(dòng)空間轉(zhuǎn)移的時(shí)間成本耗費(fèi)。但是，農(nóng)戶作為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益意識(shí)的經(jīng)營(yíng)主體，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要么力求使私人邊際成本等于私人邊際收益，要么會(huì)向外部轉(zhuǎn)嫁成本但不會(huì)自己承擔(dān)外部成本。于是，作為具有外部性的共用設(shè)施，如農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)戶而言是一種成本高且沒有規(guī)模效益的活動(dòng)，就很少有人去建、去維護(hù)，而多表現(xiàn)出“只用不管，難于合作”的現(xiàn)象。第四，農(nóng)村社區(qū)不能對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有效組織，農(nóng)田水利等公共服務(wù)處于癱瘓狀況。中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)在歷史上呈現(xiàn)出的是“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的特點(diǎn)，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代達(dá)到極致。改革使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家對(duì)縱向社會(huì)的控制有所放松。家庭承包制的實(shí)行，改變了原來村集體與農(nóng)戶的關(guān)系，集體不再像過去那樣能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)戶整合到一個(gè)嚴(yán)密的計(jì)劃體制之下，新的農(nóng)村社區(qū)基本結(jié)構(gòu)由村民選舉產(chǎn)生的委員會(huì)和分散獨(dú)立的農(nóng)戶構(gòu)成。但是由于路徑依賴，沒有從根本上改變“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)性質(zhì)。雖然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家動(dòng)員能力弱化，但是在與社區(qū)的關(guān)系上，國(guó)家仍然扮演著強(qiáng)大的角色，農(nóng)村社會(huì)組織沒有得到充分的發(fā)育和成長(zhǎng)，農(nóng)民組織化程度不高，農(nóng)村社區(qū)的公共事務(wù)不可能得到相應(yīng)的解決，出現(xiàn)農(nóng)田水利等公共事務(wù)缺乏組織與管理的現(xiàn)象。第五，農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)大，民間資金缺乏投資激勵(lì)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、資金回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，并且我國(guó)農(nóng)業(yè)比較收益低，投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施很難獲得預(yù)期收益，尤其是像農(nóng)田水利這樣純粹為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施更是如此。對(duì)于私人企業(yè)或民間資本來說，農(nóng)村的市場(chǎng)環(huán)境遠(yuǎn)不如城市，融資渠道狹窄，相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)落后，在農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入成本高、效益低，對(duì)于逐利的企業(yè)來說，放棄農(nóng)村市場(chǎng)，把資金投在城市是一種理性的企業(yè)行為。這恰恰反應(yīng)出動(dòng)員私人業(yè)主或民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難。第六，地方政府“從上不從實(shí)”，片面追求部門利益。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府官員主要是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的提供中，出現(xiàn)基層政府不將有限的公共資源用于當(dāng)?shù)孛癖姾彤?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的基礎(chǔ)設(shè)施，而用于上級(jí)政府認(rèn)為最重要的方面?；鶎诱@種行為的直接制度誘因是官員升遷考評(píng)制度和政績(jī)考核制度。在現(xiàn)有的制度體系下，一般說來只有當(dāng)下級(jí)官員的行為得到上級(jí)認(rèn)可的前提下才有升遷的可能。這就誘使基層政府在基礎(chǔ)設(shè)施提供中“從上不從實(shí)”。因此，各級(jí)政府（或者說政府官員）基于自身利益的考慮, 不愿提供花費(fèi)資金多、而短期顯性效益不明顯的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致像農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供格局扭曲甚至主體缺位。我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的反思：困境篇困境之一：如何做好“貯水于民”，解決農(nóng)民“最后一公里”的灌溉問題？我們對(duì)農(nóng)田水利投資有一個(gè)誤區(qū),國(guó)家只負(fù)責(zé)大江大河的治理,而對(duì)農(nóng)民真正影響最大也關(guān)鍵的最后一公里問題卻存在很大的問題。更要命的是對(duì)最后一公里影響最大的“兩工”制度前幾年也被取消了,這等于切斷了修補(bǔ)農(nóng)田水利設(shè)施的最主要支點(diǎn)。一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)大型灌區(qū)骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報(bào)廢的逼近3成，導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)可灌面積減少近半。直至2003年。過于粗放和陳舊的渠道系統(tǒng)讓中國(guó)農(nóng)村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，這個(gè)數(shù)字還要更低。水利部副部長(zhǎng)鄂竟平也承認(rèn)并正視中國(guó)農(nóng)田水利工程長(zhǎng)期“欠賬”的問題。據(jù)調(diào)研,那些還能動(dòng)員大家進(jìn)行灌溉的地方基本上都是拒不執(zhí)行取消“兩工”的“違法之民”?！皟晒ぁ睂?duì)農(nóng)田水利建設(shè)極其重要，取消“兩工”等于讓他們?cè)诟珊得媲笆譄o策，再加上“一事一議”成了什么都難議,災(zāi)難最終演變成了望天收，還有不少地方一直靠上世紀(jì)六七十年代修建的農(nóng)田水利設(shè)施吃老本。農(nóng)田水利的修建要通過集體行動(dòng)來建設(shè),屬于公共品建設(shè),具有搭便車的天然屬性。目前的這種困局各地進(jìn)行了不少的“土法”試驗(yàn),但在國(guó)家層面一直沒有一個(gè)好的說法。重慶市南川區(qū)白沙鎮(zhèn)就是一個(gè)典型的案例。該鎮(zhèn)嚴(yán)重缺水，每年春播時(shí)都必須依靠從附近大觀鎮(zhèn)的土溪水庫(kù)引水育秧，土溪水庫(kù)建于20世紀(jì)60年代，到70年代時(shí)建成一條長(zhǎng)達(dá)25公里的主干渠通往白沙鎮(zhèn)，但之后的30多年里就再?zèng)]修整過，僅靠每年放水時(shí)應(yīng)急性的清淤補(bǔ)漏，如此，主干渠的水根本流不到渠尾，相應(yīng)地，大量農(nóng)戶 的田地也就根本無法得到及時(shí)灌溉。對(duì)于土溪水庫(kù)的所有者來說，他們的職責(zé)僅僅是維護(hù)水庫(kù)本身的安全和蓄水，以及按各村要求開閘放水，并收取相應(yīng)費(fèi)用，但在白沙鎮(zhèn)的農(nóng)戶看來，他們交了水費(fèi)，急需的灌溉卻被延誤乃至造成作物減產(chǎn)，自然就沒有繼續(xù)繳納水費(fèi)的積極性。此外，盡管不少農(nóng)戶都知道溝渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因，卻并沒有太多的動(dòng)力來集資修建維護(hù)渠道，原因在于目前對(duì)于渠道的整治維修費(fèi)用相當(dāng)昂貴，僅僅一條小支渠都將耗資十多萬元，這不是小農(nóng)戶所能承受得起