【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 保所有干部成為人民的或社會(huì)的公仆。“一把手”之所以變?yōu)楦瘮》肿?，主要是因?yàn)闆]有擺正公仆和主人的關(guān)系，把為人民謀取利益的權(quán)力變成為攫取私利的工具。正如鄧小平所言，“當(dāng)前，也還有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化，引起群眾的強(qiáng)烈不滿，損害黨的威信，如不堅(jiān)決改正，勢(shì)必使我們的干部隊(duì)伍發(fā)生腐化?！盵2](p332)二是官本位意識(shí)強(qiáng)。雖然我們黨已經(jīng)是一個(gè)擁有近90年歷史，執(zhí)政60余年的大黨，但官本位的封建意識(shí)、家長(zhǎng)制作風(fēng)從來都沒有蕩滌干凈過。鄧小平指出：“不少地方和單位，都有家長(zhǎng)式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對(duì)他們的人身依附關(guān)系?！盵2](p331)在這種情況下，有些“一把手”把人民賦予的權(quán)力作為自己的私利，凡事都尊崇上級(jí)的等級(jí)觀念，同時(shí)注重自己對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)的權(quán)力，苛求下級(jí)對(duì)上級(jí)的唯命是從，特別是不允許下級(jí)與民眾監(jiān)督自己。實(shí)踐表明，死死抱守官本位思想，不將被監(jiān)督培養(yǎng)成一種習(xí)慣是導(dǎo)致“一把手”腐敗的重要原因。三是法制觀念弱。很多“一 把手”腐敗之前總是存在著僥幸心理、法不責(zé)眾心理、隨波逐流心理，認(rèn)為自己可以逃脫法律的制裁，所以才敢置黨規(guī)國(guó)法不顧，歸結(jié)原由還是法律意識(shí)薄弱?！爸貞c聶江橋垮塌案中負(fù)主要責(zé)任的原縣委書記張開科在位時(shí)，工作人員找他學(xué)法律，他竟然說：‘學(xué)法，學(xué)法，學(xué)啥［3］（P328）子法，我就是法。’”作不“一把手”對(duì)法律的漠視，自然是導(dǎo)致違法亂紀(jì)的重要的主觀因素，而現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)中法制執(zhí)行力不足，違法亂紀(jì)懲治不力則使原本法制觀念就淡薄的情況雪上加霜。四是理想信念淡。有些干部雖然身居高位，是某一層級(jí)的“一把手”，但他們理想信念淡薄，根本不相信馬克思主義，甚至不信馬列信鬼神，對(duì)社會(huì)主義不抱希望，對(duì)共產(chǎn)主義失去信心，認(rèn)為這些都是虛的，只有金錢是實(shí)實(shí)在在的。所以，他拼命將自己手中的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的金錢。成克杰、胡長(zhǎng)清、程維高等都是黨政“一把手”，但在他們的心靈深處，卻早已認(rèn)為走社會(huì)主義道路沒有出路。胡長(zhǎng)清曾對(duì)對(duì)移居國(guó)外的兒子透露心跡說：“總［4］（P110）有一天中國(guó)會(huì)不行的”，“有兩個(gè)國(guó)籍，將來就有余地了?！庇纱?，“一把手”的思想信念動(dòng)搖，是其墮落成貪官的最根本也是最深層次的原因。（二）導(dǎo)致“一把手”腐敗的監(jiān)督體制因素“一把手”腐敗某種意義上是由于“一把手”體制所致。在“一把手”體制下，權(quán)力相對(duì)集中，造成了對(duì)“一把手”監(jiān)管的真空。從縱向上看，主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：一是上級(jí)不想監(jiān)督。在現(xiàn)行的干部管理體制下，上級(jí)組織的監(jiān)督對(duì)“一把手”是最有權(quán)威和最有實(shí)效的監(jiān)督。但是，由于特殊的干部選拔任用關(guān)系，作為上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)“一把手”多重使用、輕監(jiān)控。上級(jí)不想監(jiān)督的原因是多方面的：有的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心挫傷“一把手”從事主要工作的積極性，于是對(duì)其“細(xì)枝末節(jié)” 的違紀(jì)行為不再關(guān)注，導(dǎo)致他們?cè)诟瘮〉纳顪Y中越陷越深；有的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)“一把手”也搞“感情投資”，予以適當(dāng)“照顧”以鞏固和擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍；有的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與下屬是“一根繩上的螞蚱”，生怕“拔出蘿卜帶出泥”，更不愿為之冒險(xiǎn)。二是同級(jí)不能監(jiān)督。我國(guó)的監(jiān)督機(jī)關(guān)一般是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，既受上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受各自所屬系統(tǒng)的同級(jí)黨委和行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，這就使專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)際的運(yùn)行中成為當(dāng)?shù)攸h委或政府的一個(gè)工作機(jī)關(guān)，其權(quán)力和經(jīng)濟(jì)來源都會(huì)受到監(jiān)督對(duì)象的直接影響和制約，在客觀上使兩者形成為一種附屬型的隸屬關(guān)系，缺乏獨(dú)立性進(jìn)而造成在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”和不敢監(jiān)督的狀態(tài)。目前，同級(jí)監(jiān)督中普遍存在著事前基本沒有監(jiān)督，事中基本難于監(jiān)督，事后基本不能監(jiān)督的弊端。三是下級(jí)不敢監(jiān)督。現(xiàn)有的政治體制之下，下級(jí)的政治命運(yùn)實(shí)際上不是在其服務(wù)的民眾手中，而是在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手中。按“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，追求利益所得是人的本性，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)的成本高、風(fēng)險(xiǎn)大。為此，他們往往是由于受制于烏紗帽的利害關(guān)系而敢怒不敢言，這在現(xiàn)實(shí)中時(shí)常表現(xiàn)為下級(jí)的沉默。從橫上看，雖然我國(guó)的監(jiān)督體系包括了黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主黨派監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種形式，但各種監(jiān)督之間的體制不順、機(jī)制不活，監(jiān)督主體缺乏明確而規(guī)范的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以及便于操作的實(shí)施細(xì)則、配套措施等問題，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互配合不夠的問題，各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自為政且使具有互補(bǔ)功能的監(jiān)督手段和權(quán)力資源得不到有效利用的問題，都制約了監(jiān)督的質(zhì)量，導(dǎo)致了無(wú)法真正發(fā)揮監(jiān)督體系應(yīng)有的整體功能和作用。所有監(jiān)督發(fā)揮作用的前提是黨務(wù)政務(wù)公開、“一把手”工作的透明性。但是，我國(guó)不少地方和單位存在著黨務(wù)政務(wù)透明度不高，“一把手”工作神秘化的問題。所以，這些監(jiān)督類型很好地配合 還有待于政治民主的進(jìn)一步發(fā)展。在民主政治沒有得到有效發(fā)展的前提下，民眾監(jiān)督權(quán)利往往得不到有效保障，公民的舉報(bào)也舉步維艱，更使監(jiān)督成效大打折扣。無(wú)論是縱向還是橫向上看，監(jiān)督“一把手”難方面的最終原因還是由于“一把手”的權(quán)力過于集中。目前，“一把手”在黨委領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心地位，在行政領(lǐng)導(dǎo)班子中處于統(tǒng)帥地位，在決策中處于主導(dǎo)地位，在實(shí)施決策中處于指揮地位，這種情況模糊了決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)等不同職能的權(quán)力界限，破壞了權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)性，實(shí)質(zhì)上否認(rèn)了權(quán)力內(nèi)部的必要分工與行使的規(guī)范化，使“一把手”的權(quán)力絕對(duì)化，很容易滋生腐敗。鄧小平在分析權(quán)力過分集中現(xiàn)象并進(jìn)行了批評(píng)后，也曾嚴(yán)肅地指出：“黨成為全國(guó)的執(zhí)政黨，特別是生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造基本完成以后，黨的中心任務(wù)已經(jīng)不同于過去，社會(huì)主義建設(shè)的任務(wù)極為繁重復(fù)雜，權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展?！盵2](p329)（三）導(dǎo)致“一把手”腐敗的管理體制因素在現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)管理體制中，“一把手”的產(chǎn)生受制于上級(jí)，在其產(chǎn)生以后上級(jí)也非?！瓣P(guān)愛”他們，但在具體的管理方面有時(shí)卻鞭長(zhǎng)莫及。而作為同級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)成員中，“一把手”受的制約是非常小的。由此，在一級(jí)黨政機(jī)關(guān)中，“一把手”擁有強(qiáng)勢(shì)的人財(cái)物權(quán)，“一把手”負(fù)責(zé)制也使權(quán)力過分集中于主要領(lǐng)導(dǎo)人。這種權(quán)力過分集中于“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策方式，使監(jiān)督制度難于發(fā)揮應(yīng)有的作用。在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行中，“一把手”負(fù)責(zé)制演變成為脫離民主集中制的家長(zhǎng)制，進(jìn)而形成了“‘一把手’是絕對(duì)真理，二把手是相對(duì)真理，三把手是沒有真理”和“開支一支筆、用人一言堂、大權(quán)一把抓”的局面，其腐敗正是由現(xiàn)行管理體制的這種缺失所造成的。一是“開支一支筆”?！耙恢ЧP審批”最大的制度缺失是對(duì)權(quán)力缺乏相應(yīng)的制約和監(jiān)督，使所有的計(jì)劃、預(yù)算在權(quán)力者面前變成一紙空文和任意揉捏的橡皮泥。正是由此，從干部任免、工程招標(biāo)到土地出讓，從公費(fèi)旅游、公款吃喝到公費(fèi)娛樂交際等，利用“一支筆”貪污腐敗和中飽私囊的現(xiàn)象屢見不鮮。二是“用人一言堂”。全國(guó)人大代表、淮北煤炭師范學(xué)院教授余敏輝指出，“用人腐敗是最大的腐敗，其根源是個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)干部高［5］度集權(quán)?！闭f人事權(quán)是“一把手”手中最強(qiáng)勢(shì)力的權(quán)力，“一把手”之所以缺乏監(jiān)督從某種意義上在于他手中擁有人事權(quán)，掌管著下級(jí)的政治命運(yùn)。在“一把手”說了算的氛圍中，用人大權(quán)的獨(dú)攬導(dǎo)致了權(quán)力尋租的現(xiàn)象。“一把手”在選人用人的過程中，不是按規(guī)則辦事，而是違反組織程序進(jìn)行專權(quán)、擅權(quán)，其個(gè)人意志常常由于沒有壓力和牽制而輕易地進(jìn)入到權(quán)力運(yùn)行的過程，以致任人唯親或在選人用人中違法違紀(jì)的合法化。目前,有些地方政治社會(huì)出現(xiàn)的“一朝天子一朝臣”，都是“用人一言堂”所致。三是“大權(quán)一把抓”。有些“一把手”喜好大權(quán)獨(dú)攬，在權(quán)力占有方面有著強(qiáng)烈的欲望，好像大權(quán)獨(dú)攬才能顯得有地位、有權(quán)力、有威信?，F(xiàn)實(shí)政治生活中，無(wú)論是對(duì)“一把手”決策方面的個(gè)人主義、長(zhǎng)官意志，還是對(duì)他們?cè)谥匾刹咳蚊?、重大?xiàng)目安排和大額資金的使用方面的為所欲為、獨(dú)斷專行，都缺乏行之有效的監(jiān)督與責(zé)任追究，這進(jìn)一步助長(zhǎng)了“一把手”獨(dú)斷專行的作風(fēng)，導(dǎo)致“一把手”最終走向腐敗。二、“一把手”腐敗的防治策略防治“一把手”腐敗問題，重在防。因?yàn)椤案母锏氖滓繕?biāo)是減少腐敗交易發(fā)生以前潛在的機(jī)會(huì)和受賄動(dòng)機(jī)，而不是一味強(qiáng)化事后懲治?！盵5](P7)若要遏制腐敗于既成，不僅要加大教 育力度，懲治力度，還要加大監(jiān)管力度。針對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的突出問題，如何分解“一把手”的權(quán)力，推進(jìn)監(jiān)督體系建設(shè)最為關(guān)鍵。（一）合理分解配置“一把手”權(quán)力鑒于“一把手”權(quán)力過于集中的體制缺陷，我們必須注重從體制上解決“一把手”責(zé)任無(wú)限和權(quán)力無(wú)邊的狀況，對(duì)其權(quán)力要進(jìn)行科學(xué)的分解配置和制衡。為此可試行權(quán)力分治，對(duì)“一把手”的權(quán)力首先分清哪些是決策權(quán)、哪些是執(zhí)行權(quán)、哪些是監(jiān)督權(quán)，黨內(nèi)應(yīng)分設(shè)黨委會(huì)、執(zhí)委會(huì)和監(jiān)委會(huì)，將三種權(quán)力適當(dāng)分解，在權(quán)力的構(gòu)架上達(dá)到彼此大致的平衡。黃百煉認(rèn)為要解決“一把手”權(quán)力過于集中的問題，就要正確發(fā)揮“一把手”的決策作用，從決策權(quán)力的分解和制約、程序的規(guī)范、方式的變革、失誤的追究等方面來完善和建構(gòu)系統(tǒng)的、科學(xué)的、民主的決策機(jī)制，推進(jìn)正確的集中。同時(shí)，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理的配置，建立完善的權(quán)力運(yùn)用規(guī)范、控制和制約體系，使“一把手”權(quán)力在運(yùn)作過程中始終成為謀取公共利益服務(wù)的工具而不變質(zhì)?，F(xiàn)階段，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)“一把手”權(quán)力配置的規(guī)范化，需要解決四個(gè)方面的問題：必須堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法從政的原則；實(shí)行權(quán)力的分散配置，防止少數(shù)機(jī)構(gòu)或“一把手”過度集權(quán)和專權(quán)；正確賦予和及時(shí)剝奪“一把手”的權(quán)力；保持“一把手”權(quán)力和人民權(quán)利的對(duì)稱，使人民權(quán)利能夠制約“一把手”權(quán)力。[7]在政治實(shí)踐中，2003年6月，神木縣委將各單位“一把手”的財(cái)務(wù)權(quán)力分由副職分管，一些重大決策權(quán)也進(jìn)行合理分解，既提高了效率，也避免了“一把手”腐敗問題。2004年1月雅安市雨城區(qū)第二屆代表大會(huì)第二次會(huì)議上，黨代表們選舉了黨代會(huì)內(nèi)設(shè)的監(jiān)督委員會(huì)，使黨代會(huì)的監(jiān)督職能實(shí)質(zhì)化、日?；菍?duì)監(jiān)督全委、黨委、紀(jì)委和“一把手”的制度創(chuàng)新。中共中央黨校的任鐵纓教授曾在《人民論壇》撰文《監(jiān)督“一把手”是預(yù)防腐敗的關(guān)鍵》指出，應(yīng)規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行的基本環(huán)節(jié)，在領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定問題時(shí)，實(shí)行民主集中制，“一把手”同其他班子成員一樣，只有一票的權(quán)利。這一票的權(quán)利之所以在有的時(shí)候被無(wú)限放大，很重要的一個(gè)原因，是因?yàn)椤耙话咽帧睓?quán)力運(yùn)行不規(guī)范。比如，在會(huì)議議題的確定上、在會(huì)議討論的引導(dǎo)上、在表決方式和表決程序的選擇上，“一把手”都有很大的操控權(quán)，可以設(shè)法讓自己愿意通過的事項(xiàng)通過，讓自己不愿意通過的事項(xiàng)被否決甚至根本拿不到會(huì)上討論。要防止這種濫用權(quán)力，就得從“一把手”權(quán)力運(yùn)行的具體環(huán)節(jié)入手，采取有效的監(jiān)督措施。比如，在常委會(huì)議題的確定上，不能只由“一把手”說了算，可以規(guī)定只要有兩名以上的常委同時(shí)提出，也必須列入會(huì)議議題。再比如，鑒于“一把手”的發(fā)言具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用，應(yīng)規(guī)定“一把手”“末位發(fā)言”制，禁止“一把手”以總結(jié)性發(fā)言代替表決。近年來浙江省余姚市在合理配置“一把手”權(quán)力方面，也進(jìn)行了大膽探索，逐步形成了“一把手”“五個(gè)不直接分管”制度。當(dāng)然，僅用一種方式明確其權(quán)力范圍顯然是不現(xiàn)實(shí)的，無(wú)論以哪一種方式來明確“一把手”的權(quán)力，關(guān)鍵是要使“一把手”權(quán)力特別是用人權(quán)與財(cái)物權(quán)的內(nèi)容和邊界都很清楚，這樣對(duì)“一把手”開展監(jiān)督才能做到有的放矢。（二）加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督歷史證明：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力??有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到有界限的地［8］（P12）方才休止”。為此，加大對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是避免權(quán)力腐敗的重要舉措，而對(duì)于“一把手”的有效監(jiān)督主要來自于上級(jí)。加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)抓好以下兩方面工作：一要加 強(qiáng)巡視制度建設(shè)。目前黨政“一把手”一般由上級(jí)提名，在這種權(quán)力授受的框架內(nèi)最有力的監(jiān)督只能來自上級(jí)。巡視組受上級(jí)黨組織委派，對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督，不受任何其他機(jī)關(guān)或個(gè)人的干涉，并且巡視組下去后的所有經(jīng)費(fèi)自理，巡視人員對(duì)于被巡視地區(qū)、單位的“一把手”而言也是“生面孔”，是一種有效的體外監(jiān)督。誠(chéng)如胡錦濤總書記指出的：“巡視組是在新時(shí)期加強(qiáng)黨的建設(shè)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的措施之一。”［9］加強(qiáng)巡視建設(shè)，應(yīng)關(guān)注以下五個(gè)主要方面：一要選好配強(qiáng)巡視干部，特別要選好巡視組長(zhǎng)，保證抽調(diào)政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、作風(fēng)形象好的優(yōu)秀干部參加巡視；二要加強(qiáng)對(duì)巡視人員的教育、培訓(xùn)和管理，認(rèn)真研究