【文章內(nèi)容簡介】 民主權(quán)利，維護農(nóng)民的物質(zhì)利益，這既是制定法律的首要出發(fā)點，也是貫徹執(zhí)行法律必須遵循的基本準則。二、農(nóng)村土地承包法中的土地范圍《農(nóng)村土地承包法》第二條：本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。三、農(nóng)村土地承包方式《農(nóng)村土地承包法》第三條： 國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。四、農(nóng)村土地承包遵循的原則《農(nóng)村土地承包法》第六條規(guī)定：農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。第七條規(guī)定：農(nóng)村土地承包應(yīng)當堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關(guān)系。第八條規(guī)定： 農(nóng)村土地承包應(yīng)當遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。五、農(nóng)村土地承包的主體《農(nóng)村土地承包法》第 十二條規(guī)定：土地承包的發(fā)包方是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組?！掇r(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定：家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。六、農(nóng)村土地承包期限 《農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定： 耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。七、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的保護《農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定：國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定；第二十七條規(guī)定：承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地；第三十條規(guī)定：承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。八、農(nóng)村土地承包的主管部門《農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定：國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務(wù)院規(guī)定的職責負責全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導?？h級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。九、土地承包糾紛的解決途徑協(xié)商；調(diào)解；仲裁；訴訟?！掇r(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決；當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。十、《農(nóng)村土地承包法》與農(nóng)村實際的矛盾和沖突 《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定： 承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。第二十七條規(guī)定：承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。但是，在30年的承包期內(nèi)，農(nóng)村的情況會發(fā)生很大的變化，完全不允許調(diào)整承包地，將出現(xiàn)很多問題。尤其是第二十六條第二款、第三款規(guī)定：承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。近幾年來，國家不斷加大對種糧農(nóng)民的補貼，這在給農(nóng)民帶來利益的同時，卻使很多不再需要將土地作為生活基本保障的農(nóng)民，不愿退回多余的承包地，最突出的矛盾為：家庭承包是以戶為單位的承包，只有簽訂承包合同的農(nóng)戶中的家庭成員全部不在或全部不再是村集體經(jīng)濟組織的成員，才能自動解除承包合同，發(fā)包方無權(quán)根據(jù)實際需要調(diào)整或收回承包地；如果有一個人存在，不管其是否有能力經(jīng)營，也不管當初承包面積有多大，均不能調(diào)整或收回其承包地；《土地承包法》規(guī)定承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，如果承包方不愿自動退回承包地，發(fā)包方就不能調(diào)整或收回其承包地?，F(xiàn)實生活中，只要是全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，絕大部分都是有固定的經(jīng)濟收入。他們在取得經(jīng)濟收入的同時，既可全額得到國家的各種補貼，又可享受土地帶來的收益。有些農(nóng)戶的成員由于死亡、遷出造成人少地多，而有些農(nóng)戶新增人口雖具有承包土地的資格，由于三十年內(nèi)不能調(diào)整土地，造成長期不能取得做為生活保障的土地。以上三條與《農(nóng)村土地承包法》中第七條公開、公正、公平的原則相違背。運用《農(nóng)村土地承包法》處理問題的矛盾點在：《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。第二十七條第一款規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地；第二款規(guī)定，承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。第五條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利。由此可以看出，《土地承包法》的矛盾之處：第二十七條第一款和第二款互相矛盾。第五條和第二十六條、第二十七條存在矛盾。這些矛盾的存在，使很多人地矛盾和土地糾紛難以處理，給農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來很多隱患，也使我們農(nóng)村土地承包管理部門在一些土地承包糾紛問題上難表態(tài)、難處理。第三部分：農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和存在的主要問題一、農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀黨的十一屆三中全會后，隨著農(nóng)村改革的進一步深入，1983年全面推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。后來根據(jù)農(nóng)村人口、勞力、耕地發(fā)生較大變化的狀況，進行了土地大穩(wěn)定、小調(diào)整工作，解決了“有田無人種、有人無田種”的現(xiàn)象。1 1999年根據(jù)中央（97）16號文件要求開展了第二輪土地承包工作。第二輪土地承包方式有二種：一是直接延包；二是小調(diào)整后延包?？偟膩碚f，農(nóng)村土地承包關(guān)系是穩(wěn)定的，較好地落實了中央的土地承包政策，保障了農(nóng)民的根本利益，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大多數(shù)農(nóng)民群眾是滿意的。但近幾年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化和糧食購銷體制的改革及城市化進程的加快，在農(nóng)村土地承包政策的具體執(zhí)行過程中,也出現(xiàn)了一些問題，引發(fā)了部分村、組土地承包糾紛，有的由于情況復雜，一時難以解決，導致矛盾激化、農(nóng)民上訪，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的進程，已引起各級領(lǐng)導的關(guān)注。二、農(nóng)村土地承包中存在的主要問題從調(diào)查情況看，目前農(nóng)村土地承包中主要存在著以下幾個問題：認識問題。部分基層干部、群眾思想認識不夠正確、全面，認為農(nóng)村土地是集體的，集體的就是村的，村里的土地村干部可以支配，缺乏對中央天現(xiàn)階段農(nóng)村土地政策的全面理解和認識，同時，在現(xiàn)階段農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，碰到局部利益和農(nóng)民利益、地方利益和農(nóng)民利益發(fā)生沖突時，往往以犧牲農(nóng)民利益為代價?，F(xiàn)階段土地征用過程中補償費過低的問題，就是對農(nóng)民利益的最大剝奪。據(jù)報道，%，而大量的地價則被國家、地方、企業(yè)主占有。現(xiàn)在一般征用一畝土地，農(nóng)民能得到的補償費只在幾千元到一、二萬元，而拍賣的地價可達幾十萬元到幾百萬元之多。部分村干部則利用土地整理，土地重新劃分等機會，千方百計地借用各種理由留下土地用于對外發(fā)包、工業(yè)開發(fā)等，美其名為壯大村級集體經(jīng)濟。還有的利用反租倒包，從中牟利。所有這一些，都與中央的政策相違背。對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，則認為土地是村里的，土地的調(diào)整、劃分等都是村里的事，由村民民主決策而定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不便干預，從而放棄了黨的領(lǐng)導，放棄了對農(nóng)村土地承包的應(yīng)有的管理，對一些違反中央政策和《農(nóng)村土地承包法》的行為得不到及時糾正。管理問題。一是農(nóng)村土地承包管理機構(gòu)缺位。根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村土地承包的日常管理工作，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)承擔，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理的工作已機構(gòu)不存在，使得土地承包的日常管理工作處于嚴重缺位狀態(tài)。二是農(nóng)村土地承包管理工作乏力。作為承擔農(nóng)村土地承包管理工作的農(nóng)經(jīng)員隊伍存在散、亂、缺，素質(zhì)偏低，精力分散，難于或無法承擔農(nóng)村土地承包管理工作，農(nóng)村土地承包管理工處于嚴重乏力的狀態(tài)。三是農(nóng)村土地承包管理工作缺少政策依據(jù)。當前我國農(nóng)村土地承包管理工作尚屬起步，法律法規(guī)尚不健全，如承包土地糾紛的調(diào)解、仲裁等還缺乏應(yīng)有的法規(guī)規(guī)定。政策執(zhí)行問題。從當前的情況看，執(zhí)行黨在農(nóng)村的土地承包承包政策還存在著不少的問題，主要是土地整理后重新劃分和土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，表現(xiàn)在三方面：（1）、部分地方出現(xiàn)侵犯農(nóng)民承包權(quán)，剝奪農(nóng)民利益的行為。如土地整理后，多余土地統(tǒng)一由村收回，進行集中發(fā)包，所得承包款歸村級集體所有，違反了中央二輪承包政策，剝奪農(nóng)民利益。這樣的做法在其他地方也存在。（2）、一些地方土地整理后，又進行了一次土地調(diào)整，這與中央現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包政策明顯不符。中央有關(guān)政策及《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，二輪土地承包期間只在自然災(zāi)害嚴重毀損承包地、承包地被依法征用后不實行安臵補償費、人口增減導致人地矛盾突出三種情況下才能經(jīng)過法定程序在個別農(nóng)戶之間用規(guī)定的三種土地進行調(diào)整，土地整理后劃分土地顯然不符合重新調(diào)整的條件規(guī)定，只能對地塊進行劃分，而不能重新進行調(diào)整，否則與中央提出的三十年不變政策不相符。(3)、一些地方?jīng)]有按照中央提出的“依法、自愿、有償”原則進行流轉(zhuǎn)，而是采取一定的行政手段將農(nóng)戶承包地由村統(tǒng)一處理、統(tǒng)一發(fā)包，或經(jīng)過土地整理后將尚未分配到戶的土地出租，獲得的收益有的能夠部分返還農(nóng)戶，有的則全額歸村里所有。具體操作問題。全國性的問題，一些地方?jīng)]有依法行事，按規(guī)范程序操作，在第二輪土地承包中，針對當時由于農(nóng)業(yè)效益較低，糧食任務(wù)重，部分農(nóng)戶對土地要求不強烈，把土地視作負擔，土地承包權(quán)難于落實到戶的情況，考慮工作方便，往往采取簡單直接延包的方法，缺乏規(guī)范的操作程序，農(nóng)民放棄承包權(quán)時，未辦理申請手續(xù)，土地承包合同存在代簽或漏簽的情況；在承包土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)手續(xù)不全，有的沒簽流轉(zhuǎn)合同，有的合同條款不全等。二輪承包以后有個別村以承包權(quán)證放在村里集中保管不易丟失為由，沒有將土地承包權(quán)證發(fā)放到農(nóng)戶。主要反映在二大方面：（1）、個別村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。一是沒有按照農(nóng)民自愿的原則開展流轉(zhuǎn)，由農(nóng)戶自己與需要土地的單位進行自主協(xié)商，而往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村這個第三者以不適當?shù)纳矸輩⑴c進行。二是沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，即使有合同也沒有經(jīng)過有關(guān)部門鑒證或訂立條款不全，私下或口頭協(xié)定比較多，存在較大隱患。（2）、有些地方土地承包手續(xù)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在四個方面：一是個別村二輪土地承包村民決議不符合上級承包政策的要求。如少數(shù)村二輪土地承包村民決議，在村民代表不知情的情況下以會議簽到代替決議簽字。二是少數(shù)農(nóng)戶放棄承包權(quán)和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，沒有辦理手續(xù)。農(nóng)戶放棄承包權(quán)和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的手續(xù)比較齊全，農(nóng)民放棄承包權(quán)的填寫了《放棄承包權(quán)申請表》，并經(jīng)村里批準，實行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的簽訂了《流轉(zhuǎn)協(xié)議》，并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站鑒證。必須有規(guī)范的手續(xù)。三是部分土地承包權(quán)沒有落實到戶。四是土地承包權(quán)證沒有發(fā)放到戶。部分村以農(nóng)戶保管易遺失，以村統(tǒng)一保管、查找或變更方便為由，實行村里代管的辦法，沒有把承包權(quán)證發(fā)放到戶。（三）解決問題的主要措施進一步加大宣傳力度，使廣大農(nóng)民群眾，特別是廣大農(nóng)村基層干部了解、熟悉黨在農(nóng)村的基本政策。通過廣播、電視、報紙等媒體進行廣泛的宣傳，宣傳《農(nóng)村土地承包法》，做到家喻戶曉；通過舉辦各類培訓班等，讓廣大農(nóng)村基層干部，特別是廣大村干部了解并熟悉掌握《農(nóng)村土地承包法》的精神和黨在農(nóng)村的基本政策，并在實際工作中加以貫徹落實。嚴格按照黨在農(nóng)村的各項政策和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定開展工作，做到依法辦事。特別是要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》有關(guān)精神。當前農(nóng)村出現(xiàn)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，多數(shù)反映了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配臵，總體