【文章內(nèi)容簡介】 的涵義指鄉(xiāng)村中一方當(dāng)事人負(fù)有在將來某個(gè)時(shí)間向另一方當(dāng)事人支付現(xiàn)金（包括存款）或商品、勞務(wù)的義務(wù)。就本質(zhì)而言，鄉(xiāng)村債務(wù)。牛竹梅認(rèn)為鄉(xiāng)村債務(wù)既是一種經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)關(guān)系。也是一種法律行為或法律關(guān)系，這種行為或關(guān)系具有相對性、強(qiáng)制性和有償性特征。關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)的外延，鄉(xiāng)村債務(wù)應(yīng)包括鄉(xiāng)村范圍內(nèi)（即介于鄉(xiāng)村之間由多層次的集鎮(zhèn)、村莊及其所管轄的區(qū)域組合而成的空間系統(tǒng)內(nèi)）所發(fā)生的一切債務(wù)，鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織（包括集體經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、聯(lián)合經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)等各種經(jīng)濟(jì)類型的鄉(xiāng)、村兩級經(jīng)濟(jì)組織，家庭經(jīng)濟(jì)也包括在內(nèi)）之間及其與國家、金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)等單位在發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系的過程中所形成債務(wù)的總和。鄉(xiāng)村不良債務(wù)形成機(jī)制的根源是農(nóng)村的行政體制呈現(xiàn)了重大問題，鄉(xiāng)村債務(wù)有良性和不良之分。主要表示在上級政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作干預(yù)過大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞上級政府各種指令轉(zhuǎn)，為完成超出正常資源范圍的指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)拆東墻補(bǔ)西墻，造成債務(wù)雪球越滾越大。鄉(xiāng)村債務(wù)問題一頭連著集體，一頭連著農(nóng)民，鄉(xiāng)村集體舉債辦事業(yè)形成的債務(wù)農(nóng)民不認(rèn)可，鄉(xiāng)村集體欠農(nóng)民的債務(wù)又還不上，嚴(yán)重影響了集體經(jīng)濟(jì)組織的號召力。這直接關(guān)系到農(nóng)村改革效果能否鞏固和向縱深推進(jìn)等全局性問題。一直以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨的重要問題。從消費(fèi)水平來看。城鄉(xiāng)居民的差別存在不時(shí)擴(kuò)大的趨勢。改革開放之初，國城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差別有所縮小，但是自1985年以后又呈逐漸擴(kuò)大之勢。1994年以后城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差別呈現(xiàn)先縮小后擴(kuò)大的趨勢，①。國經(jīng)濟(jì)社會的二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)存在巨大的發(fā)展差異，而且形成了兩種不同的運(yùn)行體制。外表看來，鄉(xiāng)村債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織財(cái)政支出大于收入的反映，實(shí)際上，這里面既有經(jīng)濟(jì)體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。三、梳理鄉(xiāng)村債務(wù)的成因國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)基本上處在同一水平線上，1978年以前。幾乎不存在鄉(xiāng)村債務(wù)。但在20世紀(jì)80年代后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，廢除了人民公社、建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，鄉(xiāng)村兩級債務(wù)開始滋生蔓延。一）事權(quán)與財(cái)力不對稱導(dǎo)致基層政權(quán)組織大量欠債強(qiáng)干弱枝”政策導(dǎo)向下，1994年實(shí)行的分稅制改革使中央和地方政府權(quán)力得以重新劃分。財(cái)權(quán)不時(shí)上收，而事權(quán)卻層層下移，導(dǎo)致基層政權(quán)組織履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力極不對稱。上級財(cái)政集中度提高的同時(shí)。各種升級達(dá)標(biāo)的指令性目標(biāo)又不時(shí)地下達(dá)到鄉(xiāng)村，并要求鄉(xiāng)村出資，其中很多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了鄉(xiāng)村政權(quán)組織的實(shí)際接受能力。為了完成上級政府下達(dá)的指令性任務(wù)，鄉(xiāng)村自愿借債。另一方面，從目前我國政治體制方面的制度安排看，鄉(xiāng)村政權(quán)組織在行政上受上級政府的管轄，因而往往以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意愿為主。這就導(dǎo)致上級政府?dāng)偱傻拇罅渴聞?wù)，無論是否適合外地實(shí)際情況都必須完成。財(cái)力缺乏的情況下，鄉(xiāng)村為了完成任務(wù)只好借債。二）盲目投資興辦鄉(xiāng)村企業(yè)形成不良債務(wù)經(jīng)濟(jì)增長逐漸成為考核各級領(lǐng)導(dǎo)干部的核心指標(biāo)。大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的浪潮下，20世紀(jì)90年代初以來。很多地區(qū)的基層政權(quán)組織直接從事經(jīng)濟(jì)活動，興辦了大量的鄉(xiāng)級、村級企業(yè)，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙。如果企業(yè)能夠贏利，當(dāng)然是一件好事，不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是從實(shí)踐來看，鄉(xiāng)村興辦的企業(yè)往往屬于競爭性行業(yè)，重復(fù)建設(shè)較多且受到資金、市場的限制，加之技術(shù)落后，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)都以失敗告終，使鄉(xiāng)村加重了債務(wù)負(fù)擔(dān)。三）興辦公益事業(yè)是形成鄉(xiāng)村債務(wù)的主要原因很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不切實(shí)際地大搞政績工程、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)（包括鄉(xiāng)村學(xué)校、道路、植樹造林、醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)等）向上級爭取資金比較困難、向農(nóng)民只能籌資到有限資金的情況下，農(nóng)村稅費(fèi)改革前。資金缺口只好通過舉債來彌補(bǔ)，因而欠下債務(wù)。根據(jù)陳文勝對湖南省129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的百題問卷調(diào)查資料顯示南方某鎮(zhèn)，本世紀(jì)初期僅教育一項(xiàng)，鎮(zhèn)財(cái)政就下欠了292多萬元，當(dāng)時(shí)僅建校和危房改造就投入了500多萬元，向農(nóng)民集資實(shí)際收上來的只有78多萬元，加上向上面爭取的資金和向社會募捐共計(jì)不到200萬元，還有農(nóng)民欠交而形成教育附加缺口。四）鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)龐大、人浮于事造成鄉(xiāng)村負(fù)債供養(yǎng)人員不只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編和不在編的工作人員，鄉(xiāng)村負(fù)債也與鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)龐大、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)眾多有關(guān)。而且還有村莊層面的村組干部。1984年，鄉(xiāng)體制恢復(fù)之初，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅有20人左右。1988年前后實(shí)行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉(xiāng)政府管理，造成人員過度增長。由于人員增長逾越財(cái)力增長，導(dǎo)致人頭費(fèi)占財(cái)政支出的比重增大，以致呈現(xiàn)了90年代財(cái)政支出的絕大部分被用于人頭費(fèi)的現(xiàn)象。當(dāng)收入缺乏于彌補(bǔ)支出時(shí)，便形成負(fù)債。另據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全國村干部人數(shù)380多萬，村民小組干部人數(shù)自然就更多了如某地區(qū)鄉(xiāng)村兩級在這方面的債務(wù)額為2000多萬元，這個(gè)數(shù)字不算小。這充分說明基層政府機(jī)構(gòu)和村組干部人數(shù)嚴(yán)重逾越實(shí)際需要。五）鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理混亂也是負(fù)債的重要原因財(cái)務(wù)不公開、賬目混亂等現(xiàn)象在鄉(xiāng)村普遍存在由于管理與監(jiān)督的缺位，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理缺失。導(dǎo)致鄉(xiāng)村不合理的支出不時(shí)發(fā)生，這也是鄉(xiāng)村債務(wù)形成的重要原因。具體表示在鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，監(jiān)督制約機(jī)制不健全，開支隨意性很大，不能有效控制鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)收支，致使不合理開支逐年增加，如吃喝招待費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)租車、公款旅游屢禁不止，盲目追求高消費(fèi)，建豪華辦公設(shè)施、違規(guī)建造住宅等。這些情況直接導(dǎo)致了債務(wù)形成。六）農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定水平上加重了鄉(xiāng)村債務(wù)鄉(xiāng)村基層組織債務(wù)問題已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、危及鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、影響政府形象、影響鄉(xiāng)村干群關(guān)系的一個(gè)突出問題。財(cái)政部財(cái)科所研究員白景明曾做出估計(jì)：全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于6000億元。如果采用高值推斷，國鄉(xiāng)村債務(wù)問題普遍且日益嚴(yán)重。全國可能突破一萬億元，鄉(xiāng)村債務(wù)占我國GDP比重在已經(jīng)接近10%占財(cái)政收入的比重在30%50%之間，鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實(shí)際上已逾越臨時(shí)建設(shè)國債負(fù)擔(dān)。國鄉(xiāng)村兩級組織的巨額債務(wù)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱。巨額債務(wù)纏身，使鄉(xiāng)村基層政權(quán)的建設(shè)與發(fā)展滯后，一些地方甚至連基本的運(yùn)轉(zhuǎn)都不能保證；大量的還本付息，不可防止地要擠占農(nóng)村建設(shè)資金，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；有利于鄉(xiāng)村的社會穩(wěn)定；鄉(xiāng)村財(cái)政入不敷出，很多工作沒法展開，包括一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及政府的基本職能得不到發(fā)揮等。高額的鄉(xiāng)村債務(wù)阻礙鄉(xiāng)村的治理與發(fā)展，可以說，鄉(xiāng)村債務(wù)問題已經(jīng)到刻不容緩、必需解決的時(shí)刻了致使鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)敢于大量借債 七）舉債收益大于本錢。通過舉債可以在短期內(nèi)取得政績，從舉債的收益來看?？梢酝瓿缮霞壪逻_(dá)的指令任務(wù)，可以在群眾中樹立領(lǐng)導(dǎo)的威信。而從舉債利息來看，按現(xiàn)行慣例鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人舉債無法律本錢。即使借債要還，但只要任期已滿還債壓力自然由下一任領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)，把“政績留給自己，把債務(wù)留給下任”新官不理舊賬”成為潛規(guī)則。且上級對基層干部的政績考核規(guī)范往往只重視發(fā)展不管采取什么方式，能夠把GDP搞上去就是成果，化債消極，負(fù)債膨脹，導(dǎo)致債務(wù)“雪球”越滾越大。且在基層民主制度不健全的情況下，鄉(xiāng)村舉債往往是主要領(lǐng)導(dǎo)說了算，舉債的決策利息低下，所以，鄉(xiāng)村干部會選擇借債完成任務(wù)。四、鄉(xiāng)村債務(wù)化解戰(zhàn)略一）明確目前鄉(xiāng)村債務(wù)的特征及狀況其特征表示為總量巨、范圍廣、增速快、危害大等。從資金來源看，鄉(xiāng)村債務(wù)是社會轉(zhuǎn)型效應(yīng)與制度失范的產(chǎn)物。債權(quán)人逐漸轉(zhuǎn)向非銀行金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人；從地理分布看，地區(qū)間的分布很不平衡，中西部農(nóng)產(chǎn)區(qū)由于收入有限，負(fù)債面較大，東部發(fā)達(dá)地區(qū)由于各項(xiàng)事業(yè)起點(diǎn)較高，負(fù)債額較大；從債務(wù)用途看主要轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)資金為主，從結(jié)構(gòu)看不良債務(wù)逐步上升，從負(fù)債額增長看，20世紀(jì)90年代以后鄉(xiāng)村債務(wù)增速不時(shí)加快，但近年來增速已有所放緩。鄉(xiāng)村債務(wù)在推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中的作用是不可忽視的但應(yīng)區(qū)分鄉(xiāng)村債務(wù)的良性和不良之分。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并不是完全不能舉債。關(guān)鍵是要看所舉借債務(wù)的用途是否合理，規(guī)模是否適度，否能帶來效益及是否有償債能力。二）理清化解鄉(xiāng)村債務(wù)的正確思路解