【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 化的現(xiàn)實(shí), 轉(zhuǎn)變觀念, 更多地依托市場(chǎng)力量, 從改革中尋求出路。具體地說(shuō), 我們的建議是:(一)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革, 建立一個(gè)規(guī)范化的、強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政支出的分配格局, 主要取決于社會(huì)各部門(mén)、各地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)因素競(jìng)爭(zhēng)與較量, 而貧困地區(qū)正是談判競(jìng)爭(zhēng)力的最弱者。因此, 歷年來(lái), 扶貧資金的數(shù)額少得令人吃驚。資料表明, 自 1978 年以來(lái), 全國(guó)每年投入貧困地區(qū)的扶貧資金不足 15 億元, 與近幾年每年上千億的企業(yè)虧損補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼相比, 相差十分懸殊。這種狀況如不能盡快扭轉(zhuǎn), 反貧困戰(zhàn)略無(wú)疑將會(huì)受到重大挫折。因此, 深化財(cái)政體制改革, 建立一個(gè)規(guī)范化的、強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,44 統(tǒng)計(jì)研究在不發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)是根本不存在的。因此, 從國(guó)際上看, 各國(guó)在縮小地區(qū)差距、消除貧困問(wèn)題上, 主要不是依靠市場(chǎng)的力量, 而是依靠政府的推動(dòng), 依靠政府的援助, 同時(shí)政府也要在逐步建立有利于縮小差距、促進(jìn)要素流動(dòng)的市場(chǎng)體系方面, 作出最大的努力。中央政府在縮小地區(qū)差距、消除貧困方面的主導(dǎo)作用和推動(dòng)作用, 主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一, 中央財(cái)政對(duì)貧困落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一般來(lái)說(shuō), 轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)嚴(yán)格投放在兩個(gè)領(lǐng)域: 一個(gè)是落后貧困地區(qū)的公用基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè)。另一個(gè)是人力資源開(kāi)發(fā)、衛(wèi)生保健、公共服務(wù)等方面。其二, 對(duì)落后地區(qū)實(shí)施一系列優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策, 如稅收減免、投資補(bǔ)貼、低息貸款等。我國(guó)目前采取的以工代賑和專項(xiàng)貼息貸款, 實(shí)際上也是國(guó)際上通行的支援不發(fā)達(dá)地區(qū)政策的本土化、具體化。通過(guò)在XX縣的實(shí)際調(diào)查, 我們認(rèn)為, 如果說(shuō)在以工代賑資金的投放和使用上, 我們面臨的主要難點(diǎn)是如何通過(guò)財(cái)稅體制的進(jìn)一步改革, 在把轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化、制度化軌道上的同時(shí), 加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度, 那么, 在專項(xiàng)扶貧貸款的投放和使用上, 面臨的主要問(wèn)題是調(diào)整、改革現(xiàn)有地方政府推動(dòng)型扶貧貸款的運(yùn)行體制, 以更好發(fā)揮其使用的經(jīng)濟(jì)效益。在以上的分析中, 一方面我們強(qiáng)調(diào)中央政府在縮小地方差距、消除貧困問(wèn)題上的主導(dǎo)作用, 另一方面又對(duì)地方政府推動(dòng)型的扶貧貸款運(yùn)行體制的有效性提出了質(zhì)疑, 從而強(qiáng)調(diào)調(diào)整、改革這一運(yùn)作體制的重要性, 對(duì)此我們應(yīng)如何作一個(gè)準(zhǔn)確的把握呢?確切地說(shuō), 扶貧貸款有兩個(gè)基本含義: 一是低息, 二是借錢要還。前者涉及到資金由誰(shuí)供給、選擇什么機(jī)制、依靠什么力量使其更有效地流向貧困地區(qū)。實(shí)踐表明, 在這個(gè)過(guò)程中, 市場(chǎng)是不會(huì)提供資金的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則就是追求利潤(rùn)最大化, 什么賺錢就干什么, 什么利益最大就干什么。國(guó)家把資金投放在地理位置不利, 資源、技術(shù)、投資環(huán)境差的貧困地區(qū), 顯然不如把資金放在資源豐富, 技術(shù)、市場(chǎng)、區(qū)位條件好的地區(qū)合算。這說(shuō)明扶貧開(kāi)發(fā)在某種意義上是一種違背市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則的行為。因此, 扶貧資金的供給及其向貧困地區(qū)的流動(dòng)(以工代賑和專項(xiàng)貸款), 必然是一種政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)行為, 其他力量是無(wú)法替代的。后者——借錢還錢, 說(shuō)到底就是中央下?lián)艿截毨У貐^(qū)的各項(xiàng)貸款, 選擇什么機(jī)制, 更有效地配置、使用這筆資金, 以保證貸款如期償還。一般而言, 除財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付資金是由地方政府推動(dòng)、運(yùn)作外, 各項(xiàng)扶貧貸款在貧困地區(qū)的經(jīng)營(yíng)、運(yùn)作, 既可以依靠地方政府來(lái)推動(dòng), 也可以更多地依靠市場(chǎng)力量來(lái)運(yùn)營(yíng), 或者二者兼而有之。通過(guò)對(duì)XX縣的實(shí)際考察和表 4 提供的情況, 我們認(rèn)為, 現(xiàn)階段由地方政府推動(dòng)的扶貧專項(xiàng)貸款運(yùn)作體制, 其重要性固然不可否認(rèn), 但也暴露出一些難以根治的弊端。從目前浮在表面上的問(wèn)題來(lái)看, 除上述審批關(guān)卡、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金等灰色作業(yè)外, 還存在以下亟待解決的問(wèn)題:第一, 項(xiàng)目資金卡得過(guò)死, 資金盈余項(xiàng)目與資金不足項(xiàng)目不能串通使用, 嚴(yán)重影響了貸款資金的使用效果。對(duì)此, 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)很大, 反映非常強(qiáng)烈?！按蛴偷腻X不能買醋”,是傳統(tǒng)指令性經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求, 從項(xiàng)目資金的使用上可以看到它的深刻影響。第二, 在扶貧貸款由地方政府推動(dòng)的情況下, 由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)資金按項(xiàng)目投放, 連片經(jīng)營(yíng), 行政式調(diào)整農(nóng)戶的種植結(jié)構(gòu), 因而不僅造成多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))扶貧到戶的項(xiàng)目單一, 加大了農(nóng)戶的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn), 而且更為嚴(yán)重的是, 為急于爭(zhēng)取項(xiàng)目資金, 項(xiàng)目主管和承辦單位不據(jù)實(shí)反映情況, 項(xiàng)目可行性研究結(jié)論嚴(yán)重失真, 致使項(xiàng)目告吹, 造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。例如, XX縣縣屬茶場(chǎng)大面積種植茉莉花失敗, 縣煙草公司烤煙項(xiàng)目的倉(cāng)促上馬, 難以經(jīng)營(yíng), 造成上百萬(wàn)元貸款資金付諸東流, 項(xiàng)目決策上的失誤帶來(lái)的嚴(yán)重?fù)p失, 值得我們認(rèn)真思考。陳玉光　郝春和: 扶貧資金政策應(yīng)作重大調(diào)整43主體既有縣屬局、公司, 又有農(nóng)戶, 但在有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料中沒(méi)有提供二者各占多少份額。據(jù)地方領(lǐng)導(dǎo)說(shuō), 對(duì)農(nóng)業(yè)的小額貸款是與地方政府立項(xiàng)的項(xiàng)目貸款合在一起的, 農(nóng)戶只占一個(gè)很小的份額。仔細(xì)推敲一下表中的各欄目, 我們可以得到以下幾點(diǎn)看法:第一, 從 1985 年到 1995年 5 月, 國(guó)家撥給XX縣的扶貧貸款, 其中的 90% 以上流向縣屬局、縣屬實(shí)業(yè)公司和縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))辦企業(yè)(包括種植業(yè)加工業(yè)), 而農(nóng)戶得到的貸款不足 10%。扶貧貸款的這種流向, 其經(jīng)濟(jì)含義是深刻的, 對(duì)資金使用效果的影響也是非常明顯的。第二, 在絕大部分投資項(xiàng)目中, 項(xiàng)目承辦單位(經(jīng)營(yíng)主體)與獲得貸款的主體, 是一種上下級(jí)之間隸屬性的代理關(guān)系。這一事實(shí)本身表明, 項(xiàng)目承 辦單位還不是一個(gè)自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體, 實(shí)際上是地方政府的附屬物。債務(wù)約束力軟化、負(fù)盈不負(fù)虧, 是其運(yùn)作的基本特征。第三, 第 5 欄與第 6 欄有不可分割的關(guān)系, 如果說(shuō)項(xiàng)目承辦單位附屬于地方政府, 其經(jīng)營(yíng)運(yùn)作又不能自負(fù)盈虧, 那么, 縣財(cái)政充當(dāng)債務(wù)的最終擔(dān)保人, 必然是十分合乎情理的事情。然而, 實(shí)際情況是, 1994 年XX縣的財(cái)政收入為 1300 萬(wàn)元, 而財(cái)政支出就需要 2500 萬(wàn)元。在這種情況下, 所謂縣財(cái)政擔(dān)保, 只不過(guò)是口頭的擔(dān)保?？h財(cái)政的債務(wù)威脅, 也僅僅是帳面上的威脅。債權(quán)債務(wù)關(guān)系約束力不強(qiáng)的真正后果是: 地方農(nóng)行發(fā)放扶貧貸款慎之又慎, 爭(zhēng)奪扶貧貸款的不規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈, 從而嚴(yán)重影響了資金的有效使用。1995年 6 月XX縣扶貧辦主任在本縣十二屆人大常委會(huì)第 13 次會(huì)議上所做《關(guān)于扶貧貸款和以工代賑資金使用情況的報(bào)告》中指出: “扶貧貸款應(yīng)采取抵押擔(dān)保投放。因一些扶貧貸款(無(wú)抵押擔(dān)保)投資項(xiàng)目到期難以償還貸款, 不僅給為之擔(dān)保貸款的縣、鄉(xiāng)財(cái)政構(gòu)成了直接的經(jīng)濟(jì)威脅, 而且很難爭(zhēng)取新的投資項(xiàng)目, 爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金也難以到位”。從以上情況不難看出, 如何強(qiáng)化債權(quán)債務(wù)關(guān)系的約束力,從而提高扶貧資金的使用效益, 是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。實(shí)踐表明, 不扭轉(zhuǎn)項(xiàng)目承辦主體與地方政府利益緊緊捆在一起的格局, 強(qiáng)化債權(quán)債務(wù)關(guān)系的約束力是難以奏效的。這就要求我們必須轉(zhuǎn)變思路, 在調(diào)整、改革現(xiàn)行扶貧貸款的審批、立項(xiàng)和運(yùn)作體制上作文章。最后, 從表 4 第七欄可以看出, 在農(nóng)業(yè)承包制推行多年的情況下, 一方面貧困地區(qū)的農(nóng)戶基本上獲得了經(jīng)營(yíng)決策自主權(quán), 另一方面在現(xiàn)行扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作中, 又在不同程度上讓出部分經(jīng)營(yíng)決策權(quán), 這是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的矛盾。我們不擬詳細(xì)評(píng)價(jià)和分析這個(gè)矛盾, 這里強(qiáng)調(diào)的一個(gè)基本觀點(diǎn)是: 行政性的集中決策、連片經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)往往要比農(nóng)戶分散決策、自我選擇的風(fēng)險(xiǎn)大得多。從某種意義上說(shuō), 中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程, 實(shí)際上也是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分散化的過(guò)程。對(duì)表 4 進(jìn)行綜合分析, 可以看出貧困地區(qū)扶貧貸款的立項(xiàng)、審批及其投放, 基本上是地方政府及其下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體充當(dāng)投資主體、按傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的一種模式, 或者說(shuō)是一種地方政府推動(dòng)型的運(yùn)作體制。客觀地說(shuō), 在目前的條件下, 這一運(yùn)作體制也難以由其他模式替代。但這絕不意味著, 它是一個(gè)有效率的運(yùn)作模式。二、對(duì)現(xiàn)行扶貧資金運(yùn)行體制的進(jìn)一步考察縮小地區(qū)發(fā)展差距, 逐步消除貧困, 是世界各國(guó), 特別是發(fā)展中國(guó)家面臨的一個(gè)重要任務(wù)。在這個(gè)問(wèn)題上, 如何理解和處理好效率與公平、市場(chǎng)與政府的關(guān)系, 就成為一國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的核心問(wèn)題。在這個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題上, 我們的基本觀點(diǎn)是: 從宏觀上和全國(guó)范圍來(lái)看,效率原則主要依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn), 公平目標(biāo)主要由政府, 特別是由中央政府一系列有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先、兼顧公平, 強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)力量可以縮小地區(qū)差距者, 其暗含的前提條件是: 存在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng), 完全信息、要素流動(dòng)和區(qū)際貿(mào)易暢通無(wú)阻的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。然而, 這種條件已提到我國(guó)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的議事日程上來(lái)。準(zhǔn)確地說(shuō), 我國(guó)的財(cái)政體制改革有兩項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的基本任務(wù): 實(shí)行分稅制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化。1994 年推行的分稅制, 是我國(guó)財(cái)政體制改革的第一步, 其主要目的是以提高中央財(cái)政能力為依托, 加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力, 同時(shí)為縮小過(guò)分懸殊的地區(qū)差距、消除貧困提供可靠的資金保證。因此, 財(cái)政轉(zhuǎn)移制度規(guī)范化, 是下一步我國(guó)財(cái)政體制改革面臨的首要任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看, 在深化財(cái)稅改革方面我們的初步意見(jiàn)是:, 公平負(fù)稅的原則, 改變一省一率, 苦樂(lè)不均的狀況。, 在明確界定地方稅基、共享稅基的基礎(chǔ)上, 規(guī)范稅收在中央與地方的劃分問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō), 稅收在中央與地方之間的劃分, 應(yīng)以兩種稅基為準(zhǔn)則: 一是劃清中央與地方各自的稅基, 各管各的收入, 互不干擾, 二是中央與地方共享同一稅基, 只是在二者之間確定共享稅基的比例, 1994 年我國(guó)出臺(tái)的分稅制, 就是在共享稅基方面的重大舉措。依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的要求, 富于流動(dòng)性, 收入再分配功能強(qiáng)的稅基, 應(yīng)屬于中央或中央得大頭(分稅制), 如稅制改革后以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制度。流動(dòng)性差, 收入再分流功能弱的稅基, 歸屬地方財(cái)政收入, 如房產(chǎn)稅等。G DP水平為準(zhǔn)則, 替代現(xiàn)行基數(shù)法確定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。具體地說(shuō), 人均 GDP 水平越低的地區(qū), 人均轉(zhuǎn)移支付金額越高。反之則低。最后, 遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則, 界定政府的經(jīng)濟(jì)職能, 大幅度縮小競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域財(cái)政投資的比重, 強(qiáng)化個(gè)人所得稅, 也是提高中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力、加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度不可忽視的問(wèn)題。(二)參照轉(zhuǎn)移支付的原則, 以貧困發(fā)生率(貧困人口占總?cè)丝诘谋壤?和人均GD P水平加權(quán)為基準(zhǔn), 把人行和幾大專業(yè)銀行確定的各項(xiàng)扶貧貸款資金下?lián)艿截毨?主要是省農(nóng)行), 各省下屬州(地區(qū))、縣依此原則下?lián)? 以替代現(xiàn)行的層層審批, 跑上要錢, 爭(zhēng)奪資金的低效率運(yùn)作機(jī)制。這個(gè)辦法具有簡(jiǎn)單、透明、公平的特點(diǎn)。進(jìn)一步說(shuō), 也就是擴(kuò)大了地方政府, 特別是縣級(jí)政府對(duì)貸款資金的投放、使用權(quán)。換個(gè)角度說(shuō), 在取得貸款預(yù)期有明確和可靠保證的條件下, 審批立項(xiàng)、上項(xiàng)目爭(zhēng)資金、資金跟著項(xiàng)目走等規(guī)則, 在很多情況下統(tǒng)屬多余的事情。(三)改變扶貧貸款對(duì)象附屬于地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)體為主的格局, 拓展對(duì)專業(yè)戶以資產(chǎn)為擔(dān)保的貸款業(yè)務(wù)。這種債權(quán)債務(wù)關(guān)系簡(jiǎn)單, 實(shí)際上僅僅是農(nóng)行與專業(yè)戶的關(guān)系。建議至少以本地區(qū) 30% 的扶貧貸款向?qū)I(yè)戶發(fā)放(不包括與地方政府項(xiàng)目貸款連成一體的農(nóng)戶小額貸款)。應(yīng)該清醒地看到, 這項(xiàng)重大舉措是發(fā)展貧困地區(qū)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一招活棋, 其深遠(yuǎn)意義無(wú)論怎么夸大也不過(guò)分。多方面的信息表明, 我國(guó)地區(qū)差距之所以明顯拉大, 其中非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在不同地區(qū)所占比重的差異, 是一個(gè)極為重要的因素。(四)在貧困地區(qū)由各級(jí)地方政府充當(dāng)投資主體的加工業(yè), 絕大多數(shù)是按傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式經(jīng)營(yíng)的, 對(duì)于其中經(jīng)濟(jì)效益極差、扭虧無(wú)望、資不抵債的單位, 應(yīng)停止發(fā)放貸款, 任其自我調(diào)整。作者簡(jiǎn)介: 陳玉光, 男, 1939 年生, 大學(xué)畢業(yè)?，F(xiàn)任國(guó)家統(tǒng)計(jì)局研究員。主要論著有《對(duì)我國(guó)逆反價(jià)格體系的考察》、《我國(guó)居民高儲(chǔ)蓄及其向投資轉(zhuǎn)化機(jī)制研究》。郝春和, 男, 44歲, 大學(xué)畢業(yè)?，F(xiàn)任國(guó)家統(tǒng)計(jì)局副研究員。主要論著有《大國(guó)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》、《中國(guó)煤炭?jī)r(jià)格》、《能源經(jīng)濟(jì)學(xué)》等。第四篇：農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)調(diào)研報(bào)告農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)調(diào)研報(bào)告【一】在全黨深入開(kāi)展以“為民務(wù)實(shí)清廉”為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，是黨的十八大作出的一項(xiàng)重大部署。開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、密切聯(lián)系群眾、改進(jìn)干部作風(fēng)、匯聚群眾智慧力量的現(xiàn)實(shí)需要。按照縣委的部署和要求，我作為班子一把手，帶頭學(xué)習(xí)，帶頭轉(zhuǎn)變作風(fēng)，帶頭查找問(wèn)題和整改問(wèn)題，帶頭下基層調(diào)研、指導(dǎo)工作，進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系。自我局3月18日召開(kāi)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)動(dòng)員大會(huì)以來(lái)，我?guī)ьI(lǐng)局相關(guān)干部多次深入XX鄉(xiāng)開(kāi)展了群眾路線教育實(shí)踐調(diào)研活動(dòng)?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：一、XX鄉(xiāng)基本情況XX鄉(xiāng)地處XX西南，距縣城喬莊鎮(zhèn)86公里，轄4村24個(gè)村民小組，445戶，1203人。2011年未有建卡貧困人口460人，%，目前有建卡貧困人口110戶，286人，其中農(nóng)村低保人口122人，五保戶25人。2