【文章內(nèi)容簡介】 爭議表現(xiàn)為行政爭議和民事爭議。如何區(qū)別這兩種爭議，關(guān)鍵在于主張權(quán)利的人所針對的另一方當(dāng)事人是依法行使行政權(quán)力的行權(quán)機(jī)關(guān)，還是所針對的另一方當(dāng)事人是與主張權(quán)利的人處于平等地位的公民、法人或者其他組織，前者發(fā)生的爭議為行政爭議，后者發(fā)生的爭議屬民事爭議。但是，在通信行政復(fù)議中，這種爭議只能以行政爭議出現(xiàn)，即主張權(quán)利的人只能以通信行政機(jī)關(guān)為另一方當(dāng)事人。否則，就會出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)對民事爭議進(jìn)行復(fù)議的情況。例如甲單位未申領(lǐng)經(jīng)營許可證，擅自從事無線移動通信，通信行政管理機(jī)關(guān)對甲單位作出停業(yè)沒收非法所得并向電信企業(yè)賠償所占中繼線30萬元的裁決，如果甲單位不服有關(guān)賠償裁決，向上一級通信行權(quán)管理機(jī)關(guān)申訴，被申請人只能是原處分機(jī)關(guān)，上一級通信行政管理機(jī)關(guān)復(fù)議解決的是甲單位與原通信行政處罰機(jī)關(guān)之間的關(guān)于停業(yè)沒收非法所得并向電信企業(yè)賠償?shù)牟脹Q，而不是甲單位與電信企業(yè)之間的賠償爭議。因?yàn)榧讍挝慌c電信企業(yè)之間的賠償爭議是處于平等地位的法人或其他組織之間的爭議，屬民事爭議；而通信行政復(fù)議解決的只是通信行政爭議，即主張權(quán)利的人所針對的另一當(dāng)事人是依法有權(quán)實(shí)施行政處罰的通信行政機(jī)關(guān)。因此，沒有行政爭議，就沒有必要進(jìn)行行政復(fù)議。通信行政復(fù)議是通信行政機(jī)關(guān)按照法定的程序和要求解決通信行政爭議的活動。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)作為第三方解決行政爭議雙方糾紛的活動。這一點(diǎn)和人民法院作為第三方解決各種爭議的特點(diǎn)是一致的。行政復(fù)議的這一特性要求復(fù)議機(jī)關(guān)和作出行政行為的行政機(jī)關(guān)必須分開，同時也要求行政復(fù)議必須按照法定的程序進(jìn)行，這就是行政復(fù)議程序的司法性。行政復(fù)議程序的司法性使行政復(fù)議和法院審判一樣，有許多制度貫穿其中，例如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度、答辯制度等。但是行政復(fù)議程序的主要特點(diǎn)還是體現(xiàn)在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原則，這一點(diǎn)在行政復(fù)議的程序上有比較明顯的體現(xiàn)。例如行政復(fù)議制度，復(fù)議機(jī)關(guān)從收到復(fù)議申請書至作出決定止，時間最長不超過兩個月；行政復(fù)議過程中證據(jù)的判斷、收集也不象法院那樣正式，這些都體現(xiàn)了行政復(fù)議的行政性。行政復(fù)議作為行政活動，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復(fù)議組織可以利用這些特點(diǎn)，迅速查清事實(shí)、解決行政爭議。因此，對解決行政爭議來講，行政復(fù)議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟(jì)、更具有效率。實(shí)踐中，大量的行政爭議都是通過行政復(fù)議解決的。行政復(fù)議已成為各國解決行政爭議仿效的一種制度。行政復(fù)議制度一方面可以發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)上、技術(shù)上的優(yōu)勢，提高了解決行政爭議的效率，另一方面引入了司法性程序，保證了復(fù)議的客觀性、公正性，大大地推動了行政法治化的發(fā)展，把許多行政爭議消滅在法院訴訟之前，這無論對行政機(jī)關(guān)還是人民法院來說，都是一件利國利民的好事，它可以減少公民、法人和其他組織不必要的訴累。通信行政復(fù)議是上級通信行政主管機(jī)關(guān)對下級通信行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種層級行政監(jiān)督。通信行政監(jiān)督可以在行政行為實(shí)施過程中采取，也可以在通信行政行為完成之后采?。豢梢杂缮霞壨ㄐ判姓鞴軝C(jī)關(guān)主動采取，也可以由利害關(guān)系人請求作出通信行為機(jī)構(gòu)的上級通信行政主管機(jī)構(gòu)采取。行政復(fù)議就是有權(quán)的上級通信行政主管機(jī)關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請求復(fù)查原具體通信行政行為的一種措施。復(fù)查時發(fā)現(xiàn)原具體通信行政行為違法或不當(dāng)，就必須依法糾正。因此，這種復(fù)查的過程，就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對原具體通信行政行為機(jī)關(guān)實(shí)施的一種行政監(jiān)督的過 程。通信行政復(fù)議作為一種行政監(jiān)督形式，意味著行政復(fù)議是基于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而產(chǎn)生的，行政復(fù)議權(quán)是一種行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，既不可轉(zhuǎn)讓，也不可委托。因此，行使行政復(fù)議權(quán)的，多數(shù)是享有行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或?qū)蛹壉O(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)。沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)，不得行使行政復(fù)議權(quán)；沒有行政主體資格的非行政機(jī)關(guān)和任何個人，更不能行使行政復(fù)議權(quán)。通過行政復(fù)議，上級通信行政主管部門可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正下級通信行政部門違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；同時，也可以發(fā)現(xiàn)具體通信行政行為所依據(jù)的通信行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。這對改變目前存在的通信行政機(jī)關(guān)濫施處罰、無權(quán)處罰、自立章法的狀況是非常有益的，它能有效地保證通信行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，做到令行禁止。（二）通信行政復(fù)議的基本制度通信行政復(fù)議的制度是由一系列相對獨(dú)立的程序群有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一體。這一系列重要的程序是構(gòu)成整個復(fù)議程序的基本要素。缺少其中一個程序群，行政復(fù)議程序就難以完成。這些相互獨(dú)立的，緊密聯(lián)系的程序群構(gòu)成行政復(fù)議的基本制度，是整個通信行政復(fù)議的基礎(chǔ)。這些基本制度是通信行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議活動中必須遵守的，當(dāng)然基本制度應(yīng)該以基本原則為指導(dǎo)。我國《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議的基本原則有：合法原則行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，首先必須遵循合法的原則，這是對行政機(jī)關(guān)最基本的要求。所謂合法的原則，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵照規(guī)定的程序，對被申請人作出的具體行政行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行全面審查，在此基礎(chǔ)上，依法對既合法又適當(dāng)?shù)木唧w行政行為決定予以維持，對違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為根據(jù)具體情況決定予以撤銷、變更、確認(rèn)違法，對不作為的可以責(zé)令其限期履行法定職責(zé)；申請人提出對具體行政行為依據(jù)的合法性進(jìn)行審查的請求的，還要依照職權(quán)對該依據(jù)作出處理或者提請有權(quán)機(jī)關(guān)作出處理。合法原則應(yīng)著重體現(xiàn)在三個方面：第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)自身必須合法。行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須是依法負(fù)有行政復(fù)議職權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能履行行政復(fù)議職責(zé)；第二，適用依據(jù)必須合法。目前有的通信行政機(jī)關(guān)受地方經(jīng)濟(jì)利益的趨動，了一些不符合法律和法規(guī)的文件，如果對此不加以判斷和鑒別，一概地作為審理行政復(fù)議案件的依據(jù)予以適用，就會引起規(guī)范內(nèi)部的沖突，同時對公民、法人和其他組織的保護(hù)也很不利。因此要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件前，應(yīng)首先對所適用的規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查；第三，審理行政復(fù)議案件的程序必須合法。目前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中重實(shí)體輕程序的問題十分普遍，這一現(xiàn)象已經(jīng)引起關(guān)組織的重視。應(yīng)該注意的是，程序問題與實(shí)體問題是密切相關(guān)的，是實(shí)體問題的正確、合法的重要保證。我國《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議的程序問題，諸如：行政復(fù)議的申請程序、受理程序、調(diào)查程序、證據(jù)程序、行政復(fù)議文書送達(dá)程序均作了嚴(yán)格的規(guī)定，通信行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格地遵守。公正原則行政復(fù)議的公正原則是對行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)的質(zhì)量要求。從具體行政復(fù)議活動的角度來看，公正是行政復(fù)議制度的靈魂，是取得管理相對人信任的根本。公正原則的實(shí)現(xiàn)，主要是基于同類情形的對比，也就是講，相對于基本相同的事實(shí)、情節(jié)和行為性質(zhì)，行政復(fù)議的結(jié)果應(yīng)當(dāng)保持基本相同，不能過于懸殊。同時，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件過程中，也應(yīng)公平地對待雙方當(dāng)事人，應(yīng)認(rèn)真聽取申請人和被申請人的意見，不能偏聽偏信或偏袒一方，尤其是不能偏袒被申請人。一定要使申請人和被申請人在行政復(fù)議過程中始終處于平等地位。特別是由于在通信行政管理活動中，行政管理相對人總是處于劣者的地位，行政復(fù)議機(jī)關(guān)尤其應(yīng)當(dāng)注意維護(hù)申請人的行政復(fù)議權(quán)益，充分保障申請人享有公平地參加行政復(fù)議的權(quán)利。公開原則公開原則應(yīng)包括兩層含義，一是行政復(fù)議案件的材料要公開。在審理行政復(fù)議案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收集的材料，除了涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個人隱私的材料外，都應(yīng)當(dāng)向申請人和被申請人公開，允許申請人和被申請人及其委托人自由查閱；二是行政復(fù)議過程和結(jié)果要公開。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在條件允許的情況下，可以采用較靈活的辦案方式，例如可以召集行政復(fù)議參加人到場進(jìn)行公開審理，調(diào)查證據(jù)進(jìn)行辯論等。對行政復(fù)議的結(jié)果要公開，這樣便于人民群眾和有關(guān)部門的監(jiān)督，也有利于對公民、法人或其他組織進(jìn)行教育。及時原則行政復(fù)議是一種行政活動，行政活動的基本特征必須體現(xiàn)現(xiàn)代行政管理的效率原則，盡可能簡便、迅速地處理行政爭議?！缎姓?fù)議法》的及時原則主要表現(xiàn)在以下幾方面：(1)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時審查行政復(fù)議申請?！缎姓?fù)議法》第十七條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理”?！缎姓?fù)議法》要求對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理或不受理行政復(fù)議申請，都必須盡快作出判斷。(2)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時審理行政復(fù)議案件?！缎姓?fù)議法》第二十三條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)資料?！薄缎姓?fù)議法》還對行政復(fù)議機(jī)關(guān)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查以及依法處理和依法移送的時限作了嚴(yán)格的要求，這些都體現(xiàn)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件的及時原則。(3)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時作出復(fù)議決定。行政活動必須體現(xiàn)高效原則。對行政管理相對人而言，都希望盡快得到復(fù)議結(jié)果，以便決定是否采用司法救濟(jì)。我國《行政復(fù)議法》第三十一條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日”。便民原則行政復(fù)議中的便民原則，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行行復(fù)議案件時，要盡力方便復(fù)議申請人，為行政管理相對人申請行政復(fù)議提供便利的條件。具體應(yīng)做到：(1)要熱情周到地接待前來申請行政復(fù)議的行政管理相對人，應(yīng)耐心講解有關(guān)法律、法規(guī)，對于不屬于本復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有管轄的機(jī)關(guān)申請復(fù)議。(2)在行政復(fù)議的方式上，實(shí)行書面審查為主的辦法。按照書面審查的辦法，行政復(fù)議的舉證責(zé)任主要由被申請人承擔(dān)，不應(yīng)要求申請人舉證。(3)對于被申請人的違法的具體行政行為給申請人的合法權(quán)益造成損害的，即便申請人沒提出行政賠償請求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法的同時，應(yīng)當(dāng)依法一并責(zé)令被申請人依法給予行政復(fù)議申請人相應(yīng)的賠償。申請人沒必要再走行政賠償?shù)恼埱蟪绦颍苊庖蛘埱笮姓r償而牽扯過的財力和精力。同時，《行政復(fù)議法》還規(guī)定了：“行權(quán)復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請，不得向申請人收取任何費(fèi)用”。這些均體現(xiàn)了行政復(fù)議的便民原則。糾錯原則行政管理相對人申請對具體行政行為進(jìn)行復(fù)議的目的，就是想通過履行行政復(fù)議的行政機(jī)關(guān)糾正被申請人的錯誤的具體行政行為。糾錯原則，還應(yīng)體現(xiàn)行政首長負(fù)責(zé)制和集體討論制的原則，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者經(jīng)集體討論通過后，方可作出行政復(fù)議決定。根據(jù)《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，下列具體行政行為，通信行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法：(1)主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；(2)適用依據(jù)錯誤的；(3)違反法定程序的；(4)超越或者的；(5)具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹８鶕?jù)以上行政復(fù)議的基本原則，結(jié)合通信行政復(fù)議的實(shí)踐，對通信行政復(fù)議的基本制度闡述如下：一級復(fù)議制度行政復(fù)議實(shí)行一級復(fù)議制度，即申請人申請復(fù)議后，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，對復(fù)議裁決不服，只能依法提起行政訴訟，不能再申請復(fù)議。如果相應(yīng)具體行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，復(fù)議裁決作出后即發(fā)生法律效 力，為終局裁決。一級復(fù)議制度體現(xiàn)了及時、有效的基本原則。通信行政復(fù)議與其他種類的行政復(fù)議一樣也實(shí)行一級復(fù)議制度。一般的行政爭議案件須經(jīng)過三級審查，即一級復(fù)議審查和二級司法審查。從目前的期限看，完成這三級審查，至少得半年。這已經(jīng)不適應(yīng)于有關(guān)行政效率的原則，如果再增加復(fù)議的審級，當(dāng)然，效率應(yīng)該以公正、合法為基礎(chǔ)，如果一個行政案件的審查，只講效率而忽視了公正、合法，那么“效率”又有何價值可言。關(guān)于兩級復(fù)議制，國外一些行政復(fù)議法也有類似的規(guī)定。如日本的《行政不服審查法》就規(guī)定了一種再審查請求，即對屬于經(jīng)過審查請求的裁決以后又提出的一種審查請求。實(shí)行兩級復(fù)議制度，除了給行政機(jī)關(guān)多一次自我糾正錯誤的機(jī)會外，似乎沒有多大的法律意義，如果堅(jiān)持實(shí)行行政復(fù)議兩級審查制，只會延長解決行政爭議的時間，對行政機(jī)關(guān)和行政相對人都沒有多大好處。這里應(yīng)注意的是，行政復(fù)議實(shí)行一級審查制度的實(shí)質(zhì)就是一個行政機(jī)關(guān)的一次復(fù)議制度，這和復(fù)議機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)和級別無關(guān)。也就是講，只要經(jīng)過一次復(fù)議即為終結(jié)復(fù)議程序，不應(yīng)考慮作出行政復(fù)議決定的行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)或級別?？v向管理制度我國的通信行政復(fù)議實(shí)行縱向管轄制度，即對于公民、法人或其他組織對具體通信行政行為不服申請復(fù)議的通信行政案件，由作出具體行政行為的上一級通信行政機(jī)關(guān)管轄的法律制度。縱向管轄制度與我國《行政訴訟法》的有關(guān)內(nèi)容是一致的，《行政訴訟法》第37條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提訟；也可以直接向人民法院提訟”。實(shí)踐中，大量的具體通信行政行為都是由省級通信行政主管部門作出的，由地方各級人民政府作出的具體通信行政行為幾乎沒有。因此，縱向管轄制度的主要內(nèi)容，是指對省級通信行政主管部門作出的具體通信行政行為不服申請復(fù)議的通信行政案件的管轄。通信行政案件的復(fù)議實(shí)行通信行政主管部門的級別管轄，主要考慮到兩個方面：第一，通信行政活動的技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)，涉及許多電信技術(shù)和業(yè)務(wù)知識，如固定網(wǎng)和移動網(wǎng)電話業(yè)務(wù)、衛(wèi)星通信業(yè)務(wù)、因特網(wǎng)及其他數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)元素出租業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)接入和網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務(wù)、電子數(shù)據(jù)交換、虛擬專用網(wǎng)、無線電尋呼業(yè)務(wù)、電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)、電子信箱、可視圖文業(yè)務(wù)等。所以由通信行政部門管轄，可以發(fā)揮通信行政部門的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢，更好地體現(xiàn)專門化的管理，發(fā)揮通信行政部門擁有大量專業(yè)技術(shù)專家的作用，迅速有效地處理通信行政爭議；第二，通信行政管轄部門實(shí)行層級指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，一般講，作出具體通信行為的省級通信行政管理機(jī)關(guān)與中央通信行政管理機(jī)關(guān)是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也是被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，如果由上一級通信行政主管機(jī)關(guān)處理行政爭議，能較好地保證通信行政復(fù)議的公