財(cái)政扶貧資金投入機(jī)制思考(編輯修改稿)
2024-10-01 04:41 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 國(guó)家確定的扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣（以下簡(jiǎn)稱重點(diǎn)縣）*和各省區(qū)確定的貧困縣（或貧困鄉(xiāng)村），至少70%中央扶貧資金用于國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。這些規(guī)定無(wú)疑為規(guī)范我國(guó)財(cái)政扶貧資金的使用起到了一定的作用，但在實(shí)際操作過(guò)程中仍然還存在著不少問(wèn)題。 因素法使扶貧資金的分配方法更明確，按因素法分配財(cái)政扶貧資金是力圖為扶貧資金的公平分配提供政策依據(jù)。但是財(cái)政扶貧資金的無(wú)償性質(zhì)使地方政府有獲得無(wú)償資金的巨大努力，同時(shí)也形成了地方政府為獲得無(wú)償資金的博弈行為。理論上講，如果因素法依據(jù)的各因素的計(jì)算方法很明確、透明，那么地方政府的努力將會(huì)是無(wú)效的，博弈也是無(wú)結(jié)果的；反之就為地方政府的努力與博弈留有很大的空間與余地。但實(shí)際工作中，我國(guó)還沒(méi)有形成一套公開(kāi)、透明和可操作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集方法、具體標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算影響因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口號(hào)的層面，缺乏具體的可操作方案，其作用也就很難真正發(fā)揮。 中央下達(dá)給各省區(qū)的扶貧資金必須全部用到貧困縣的規(guī)定，試圖從政策層面杜絕層層挪用財(cái)政扶貧資金的做法，減少扶貧資金目標(biāo)偏離的機(jī)會(huì)。至少70%的扶貧資金要用到國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的政策本身考慮了貧困人口在重點(diǎn)縣和非重點(diǎn)縣不平衡分布的實(shí)際情況，隱含的假定是國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣與非重點(diǎn)縣對(duì)財(cái)政扶貧資金的實(shí)際需求強(qiáng)烈程度比值為7：3。這一方面為更高程度地瞄準(zhǔn)貧困人口提供了機(jī)會(huì)，另一方面為進(jìn)一步減少扶貧資金的層層挪用與流失、減少扶貧資金目標(biāo)偏離提供了政策保障。但是在實(shí)際操作中，扶貧資金在重點(diǎn)縣和非重點(diǎn)縣之間的分配并沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)定的比例進(jìn)行，2001～2003年的財(cái)政扶貧資金流向上看，大約只有60%的資金是流向重點(diǎn)縣的（見(jiàn)表2）。 這種目標(biāo)偏離可以從以下兩方面去解釋。（1）假設(shè)“至少70%的財(cái)政扶貧資金用到重點(diǎn)縣”的規(guī)定本身是合理的，那么這種偏離至少可以說(shuō)明為保證財(cái)政扶貧資金準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)的監(jiān)管不力，財(cái)政資金使用的約束性不強(qiáng)，以及制度保證不完善。從某種程度上說(shuō)，扶貧資金層層下?lián)?、層層管理所形成的多元化的?quán)利資源可能會(huì)誘發(fā)項(xiàng)目尋租，從而導(dǎo)致目標(biāo)偏離。（2）這一目標(biāo)偏離至少?gòu)囊欢ǔ潭壬习凳玖恕?0%的扶貧資金用于重點(diǎn)縣”的某種不合理性。如果以貧困人口分布作為決定財(cái)政扶貧資金分配比重的主要依據(jù)，%的貧困人口，應(yīng)該規(guī)定至少60%的財(cái)政扶貧資金用于重點(diǎn)縣。因此，如果按照70%的分配要求分配扶貧資金，會(huì)有許多分布在非重點(diǎn)縣的貧困人口不能公平地受益于國(guó)家財(cái)政扶貧資金的扶持。 三、我國(guó)財(cái)政扶貧資金的撥付機(jī)制及影響 在中央一級(jí)，資金的分配是從每年3月全國(guó)人大通過(guò)國(guó)家財(cái)政預(yù)算開(kāi)始的。根據(jù)規(guī)定，財(cái)政扶貧資金必須在預(yù)算通過(guò)后的1個(gè)月內(nèi)下?lián)艿礁魇^(qū)財(cái)政廳。地方各級(jí)財(cái)政在收到上一級(jí)財(cái)政下達(dá)的財(cái)政扶貧資金后，應(yīng)盡快與扶貧辦、計(jì)委（以工代賑辦）銜接項(xiàng)目計(jì)劃，分批下達(dá)資金。首批下達(dá)時(shí)間不得超過(guò)1個(gè)月，比例不得低于80%。當(dāng)年計(jì)劃的項(xiàng)目和資金應(yīng)該在財(cái)政年度之前完成和撥付。財(cái)政扶貧資金的撥付規(guī)定考慮了貧困人口需求項(xiàng)目生產(chǎn)的季節(jié)性與市場(chǎng)的變化性，從政策上限制了延遲撥付的可能。但實(shí)際中發(fā)現(xiàn)，從中央到省區(qū)的撥付都能按時(shí)，但從省再到市、縣的撥付就有延遲的現(xiàn)象。2004年8月份筆者調(diào)查時(shí)，有的
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