法律控制行政權(quán)力思考(編輯修改稿)
2025-10-01 00:07 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 接作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，其主要職能應(yīng)轉(zhuǎn)變到培育市場(chǎng)、管理市場(chǎng)并依靠各種法律手段對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控方面來(lái)。這種宏觀法律調(diào)控是政府依據(jù)法定的職權(quán)和程序，對(duì)構(gòu)成市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的各個(gè)要素、每個(gè)環(huán)節(jié)所進(jìn)行的調(diào)節(jié)和控制，它保證市場(chǎng)健康有序地運(yùn)行。其次，政府的宏觀法律調(diào)控應(yīng)遵守合法性原則，超越法定范圍和權(quán)限的不適度的干預(yù)，不僅不能發(fā)揮宏觀調(diào)控的應(yīng)有作用，反而會(huì)有礙市場(chǎng)的正常運(yùn)行，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制造成極大的破壞。由于行政權(quán)力本身固有的擴(kuò)張?zhí)匦院推浜髲?qiáng)大的國(guó)家強(qiáng)制力，這種現(xiàn)象極易出現(xiàn)，而市場(chǎng)主體卻難以預(yù)見，也難以作有效的防衛(wèi)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很容易因此而失序。只有將行政權(quán)力控制在合法的范圍之內(nèi)依法定程序運(yùn)行，才能既充分發(fā)揮政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的保障和促進(jìn)作用，又防止其對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的不法侵害。通過(guò)法律控制行政權(quán)力的運(yùn)作對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)顯得更為迫切。 三、加強(qiáng)與完善對(duì)行政權(quán)的法律控制機(jī)制 傳統(tǒng)的行政權(quán)來(lái)自于權(quán)力分立理念，加之行政權(quán)行使方式的自有特征，對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)的法律控制機(jī)制一般以權(quán)力制衡原理為理論依據(jù)，其表現(xiàn)形式是在明確行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)力范圍的前提下通過(guò)其他公權(quán)力如司法權(quán)、立法權(quán)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約。隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，現(xiàn)代行政權(quán)的控制機(jī)制有了新的變化，這種變化突出表現(xiàn)在社會(huì)控權(quán)與行政權(quán)自控機(jī)制的興起以及對(duì)程序控權(quán)機(jī)制的日益重視等方面。（10）下面筆者從控權(quán)主體的角度對(duì)行政權(quán)的法律控制機(jī)制作一具體闡述。 （一）對(duì)行政權(quán)的立法控制 立法權(quán)通過(guò)制定法律以體現(xiàn)人民的意志，憲政民主理論要求行政權(quán)力的行使不能違背人民的意志即不能超越法律的規(guī)定。因此，用立法權(quán)控制行政權(quán)這種傳統(tǒng)的方法仍然是最有效的方法之一。對(duì)行政權(quán)進(jìn)行立法控制的主體是立法機(jī)關(guān)如議會(huì)等，在我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制表現(xiàn)在如下兩方面： 立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法手段控制行政權(quán)，即立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律來(lái)規(guī)定行政權(quán)力的范圍和運(yùn)行程序，以防止行政權(quán)力的濫用、逾越和無(wú)序運(yùn)行。首先，立法直接設(shè)定行政權(quán)的實(shí)體內(nèi)容，對(duì)不同行政主體所享有的權(quán)力作具體的規(guī)范。行政機(jī)關(guān)組織法就是這種立法，行政權(quán)力只能依據(jù)其組織法才能存在。（11）具體的行政管理法律規(guī)范對(duì)組織法所規(guī)定的行政主體的抽象權(quán)力作更進(jìn)一步的具體化。（12）兩者結(jié)合起來(lái)，行政權(quán)力的范圍一般就會(huì)比較明晰。此外，立法機(jī)關(guān)有時(shí)還基于現(xiàn)實(shí)需要通過(guò)授權(quán)立法的方式給予行政機(jī)關(guān)超出其組織法范圍之外的權(quán)限。（13）公務(wù)員法律規(guī)范則對(duì)執(zhí)掌行政權(quán)力的公務(wù)員的權(quán)限范圍作比較明確的規(guī)定，并對(duì)越權(quán)者予以懲處。其次，立法對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行程序作出規(guī)范，明確行政權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，防止由于程序不公正而損害公民的合法權(quán)益。由于法律對(duì)行政權(quán)力的實(shí)體內(nèi)容的規(guī)范畢竟是有限的，而行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大日益暴露了實(shí)體規(guī)則在對(duì)行政權(quán)力的控制方面的缺陷，人們因此而將目光轉(zhuǎn)向更注重公正性的行政程序上來(lái)，希冀通過(guò)對(duì)行政程序的規(guī)范以達(dá)到追求行政公正的目的（14）。在西方普通法系國(guó)家，行政法的核心理念“自然正義”就是一項(xiàng)最基本的程序法原則。在我國(guó)，以《行政處罰法》為代表的行政程序立法已邁出了可喜的一步。今天，行政程序立法已被看作為實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)控制的更為經(jīng)常和有效的手段。 立法機(jī)關(guān)依法在事后對(duì)行政權(quán)監(jiān)督控制。依憲政原則，憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)，具有至高無(wú)上的權(quán)威，行政權(quán)力的行使不能與之相違背，否則應(yīng)當(dāng)無(wú)效。立法機(jī)關(guān)作為立法者一般享有對(duì)行政權(quán)力的行使是否嚴(yán)格遵循憲法和法律的規(guī)定的監(jiān)督權(quán)。立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)一般體現(xiàn)在兩方面：一是撤銷違背憲法和法律的行政法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性法律文件。行政立法在法律體系的層級(jí)關(guān)系中從屬于憲法和法律。一旦行政立法與憲法、法律相抵觸，立法機(jī)關(guān)有權(quán)予以撤銷，從而達(dá)到控制行政權(quán)力的目的。我國(guó)憲法明確規(guī)定，全國(guó)人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施（第63條）”，全國(guó)人大常委會(huì)“監(jiān)督憲法的實(shí)施；撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令（第67條）”。二是追究行政首長(zhǎng)的政治責(zé)任。行政機(jī)關(guān)一般多實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)的責(zé)任重大，權(quán)力也較為集中，其違法的可能性和危害性都較大。且不受一般的公務(wù)員法的約束，立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)追究其政治責(zé)任而達(dá)到控制其權(quán)力行使的目的，例如質(zhì)詢、罷免、彈劾等。 （二）對(duì)行政權(quán)的司法控制 和立法權(quán)、行政權(quán)相比較，司法權(quán)具有很獨(dú)特的地位。一般意義上的司法權(quán)指審判權(quán)由法院享有，司法獨(dú)立是最基本的憲政原則之一。我國(guó)憲法也明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉（第126條）。”行政權(quán)力的行使如果違背了憲法和法律的規(guī)定，相對(duì)方可以依法訴諸法院，法院通過(guò)行使審判權(quán)以達(dá)到將行政權(quán)約束在合法范圍內(nèi)的目的。行政權(quán)力司法控制的主體是法院，其主要是采用對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行司法審查的方法以糾正違法的行政行為并對(duì)由此給相對(duì)方造成的損害給予相應(yīng)的補(bǔ)救。 由于各國(guó)的憲政體制、歷史文化與法律傳統(tǒng)不同，司法審查制度的內(nèi)容因國(guó)而異。一般來(lái)說(shuō)，司法審查指法院審查國(guó)會(huì)制定法律是否符合憲法以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法和法律而言。法院審查國(guó)會(huì)立法是司法權(quán)對(duì)立法權(quán)的制約，不是本文所要討論的范圍。從行政權(quán)力的角度而言，司法審查指行政訴訟，即行政權(quán)力行為的合法性受到行政相對(duì)方的懷疑而由司法機(jī)關(guān)審查并加以裁決。由于司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)奉行獨(dú)立原則，加之在歷史發(fā)展中法院一直享有崇高的威望，作為外部監(jiān)督機(jī)制的司法審查被認(rèn)為是保護(hù)個(gè)人自由和權(quán)利的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。沒有司法審查的有力保障，行政法治就是一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。同時(shí)，司法審查的存在對(duì)行政人員也產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎地行使
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