我國農(nóng)地所有權(quán)的法律剖析(編輯修改稿)
2025-01-19 06:45 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。然而《民法通則》就此有不同規(guī)定：“集體所有土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理?！边@些規(guī)定至少可反映兩個問題：其一，立法并沒有完全明確各類農(nóng)地所有權(quán)的代表是誰。其二，《民法通則》將一種類型的農(nóng)地所有權(quán)代表界定為村行政組織，而《土地管理法》確定為合作經(jīng)濟組織，兩者是否可以相互替代?對此，筆者有如下幾點闡述： 第一，政社合一的舊體制被廢除后，無論是在法律上還是在現(xiàn)實中，均已不存在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，而在實踐中新發(fā)展的農(nóng)工商總公司、農(nóng)民土地股份合作制組織等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有制企業(yè)，并不具備法定的農(nóng)地所有權(quán)行使主體或代表資格。但為了避免法律規(guī)定的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有變成無人所有，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府便充當(dāng)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的當(dāng)然代表。而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府畢竟屬于一級國家政權(quán)組織，在法律上其不可能成為集體土地的所有者，且其作為公法主體具有特殊性，若使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對土地的管理職能與所有權(quán)代表合二為一，結(jié)果使得集體土地事實上異化為國有土地，還會產(chǎn)生公權(quán)力代理財產(chǎn)經(jīng)營的尋私現(xiàn)象、侵蝕農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)與合法利益的傾向不可避免。如曾經(jīng)不少地方鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府強迫農(nóng)民調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，非法干預(yù)承包經(jīng)營權(quán)行使的現(xiàn)象。在征地過程中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府以“公益投資”為名、非法截流侵吞農(nóng)民集體的征地補償費等，大都與此相關(guān)?！ 〉诙?，根據(jù)村民委員會組織法規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，同時兼有部分行政管理職能的準(zhǔn)行政主體，加上“村社分離”后村民自治組織和村合作經(jīng)濟組織顯屬兩個獨立的主體，村民委員會不等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，故其不宜擔(dān)任農(nóng)地所有權(quán)代表，否則會導(dǎo)致其在農(nóng)地經(jīng)營利用或利益處分上與農(nóng)民構(gòu)成不平等的關(guān)系?！ 〉谌?、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身也不適合作為農(nóng)地所有權(quán)的行使主體。農(nóng)地所有權(quán)包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有權(quán)、村農(nóng)民集體所有權(quán)、村民小組農(nóng)民集體所有權(quán)三種類型，立法原意即在于相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代為行使所有權(quán)，負(fù)責(zé)農(nóng)地承包經(jīng)營合同的簽訂履行和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理。但是，農(nóng)村改革特別是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，農(nóng)地的集體統(tǒng)一經(jīng)營功能被削弱了，原來以農(nóng)地為基本財產(chǎn)的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織即社隊已不復(fù)存在，既非一個組織嚴(yán)密的經(jīng)濟組織，亦非一級行政性組織，僅徒有虛名而已，難以適應(yīng)農(nóng)地所有權(quán)行使主體的法定要求——如必須能夠體現(xiàn)全體農(nóng)民的整體利益，自身必須具備健全的組織機構(gòu)和獨立的責(zé)任能力。 [2] 第四，村民小組是由既往的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”之“生產(chǎn)隊”演變而來的，似乎較有理由成為農(nóng)地集體所有權(quán)的主體。其實亦不然，如同鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟組織一樣，在推行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的“大包干”的強力沖擊下，村民小組逐漸萎縮，目前亦大都有名無實，難以承擔(dān)農(nóng)民自治與農(nóng)民集體財產(chǎn)所有者的職能?！ ⊥ㄟ^上述分析表明，農(nóng)地所有權(quán)主體是農(nóng)地所有制中最主要的問題。目前我國農(nóng)地所有權(quán)法律制度的主要缺陷在于主體界定不明確，因而導(dǎo)致實際運行中的權(quán)屬支配關(guān)系混亂、農(nóng)地所有權(quán)效力弱化、不同利益主體之間的權(quán)責(zé)不清、紛爭不斷，不能對外來侵權(quán)行為進(jìn)行有效的抵制，也不能對土地使用中的機會主義進(jìn)行約束和監(jiān)督，對農(nóng)地利用過程的亂收費、亂攤派等弊病無法根治，農(nóng)地資源難以得到有效配置利用，嚴(yán)重制約了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。所以，無論是從物權(quán)法理邏輯的角度還是從現(xiàn)實的角度來看，都應(yīng)該對傳統(tǒng)的農(nóng)地集體所有權(quán)制進(jìn)行根本性的變革創(chuàng)新?！ ∪⒆兏镌O(shè)想及取向 針對我國目前農(nóng)地所有權(quán)制度的立法缺陷，理論界曾提出了五種
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