【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ，市縣作為相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)行政主體，都有各自的利益歸屬，市為了打造中心城市，往往片面地把縣當(dāng)作自己的附屬單位，人為地把市域經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)混為一談，要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這就容易造成市管縣而不是市幫縣，甚至是“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”和“市壓縣”，更為縣所不滿(mǎn)。其結(jié)果導(dǎo)致市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必然競(jìng)爭(zhēng)多于合作，市域經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)摩擦也在所難免。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不合理，降低了政府管理效率，增加了行政管理成本。盡管《憲法》規(guī)定將縣、鄉(xiāng)作為我國(guó)五級(jí)政權(quán)體系的兩級(jí)基層組織，但是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和政府職能的轉(zhuǎn)換，縣、鄉(xiāng)政府的職能也主要局限在提供一些諸如維護(hù)農(nóng)村公用設(shè)施、開(kāi)展便民服務(wù)、辦理公共事務(wù)、保障農(nóng)村安全等公共服務(wù)方面。也就是說(shuō)，完全可以由縣一級(jí)政府獨(dú)自完成的事務(wù)現(xiàn)在卻分成縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府去完成，導(dǎo)致政府運(yùn)作效率低下、成本較高。近年來(lái)，為了解決這一問(wèn)題而又能起到回避鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制這個(gè)敏感的話(huà)題，國(guó)家和省級(jí)主要采取了兩大措施。一是將原放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的一些機(jī)構(gòu)紛紛上劃，作為縣級(jí)有關(guān)部門(mén)的分支機(jī)構(gòu)。據(jù)初步調(diào)查，目前已經(jīng)上劃到縣以上管理的機(jī)構(gòu)不僅包括教育、醫(yī)療等公共服務(wù)部門(mén)，還擴(kuò)展到包括質(zhì)量監(jiān)督、工商、司法、稅務(wù)、土地等最主要的執(zhí)法部門(mén)，今年安徽省在和縣等9個(gè)縣試點(diǎn)的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)，再次把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所（農(nóng)稅所）上劃到縣財(cái)政管理。由此可見(jiàn)，作為基層一級(jí)政府最基本、最主要的公共事權(quán)和財(cái)權(quán)已經(jīng)脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成為一個(gè)“空殼”。二是大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)政供給負(fù)擔(dān)加重等情況，1999年以來(lái)，安徽省在開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困工程和農(nóng)村稅費(fèi)改革過(guò)程中，大力精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供給人員，開(kāi)展新一輪撤鄉(xiāng)并村工作。這兩方面的措施雖然沒(méi)有觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制問(wèn)題，但卻把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制問(wèn)題暴露得更加引人關(guān)注。因此，調(diào)整蚌埠行政區(qū)劃，要在實(shí)現(xiàn)城郊合一的基礎(chǔ)上，將市區(qū)面積向外延伸，把鳳陽(yáng)縣直接劃歸蚌埠管轄，并將鳳陽(yáng)縣、懷遠(yuǎn)縣同蚌埠相鄰部分直接劃為市轄區(qū)，做大做強(qiáng)蚌埠市域經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，在上述幾個(gè)普遍性的問(wèn)題外，還存在一些個(gè)性問(wèn)題。一是個(gè)別行政網(wǎng)絡(luò)與經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)位。如鳳陽(yáng)縣離蚌埠市僅23公里，離滁州市卻有127公里。蚌埠市城市發(fā)展已擴(kuò)散到了鳳陽(yáng)邊界，離鳳陽(yáng)縣城僅10公里，但鳳陽(yáng)縣屬于滁州市管轄，使得鳳陽(yáng)與蚌埠的經(jīng)濟(jì)一體化被嵌入了一道無(wú)形的屏障，阻礙了兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，蕭縣、碭山,處于淮北市的正北邊，屬于淮北市的經(jīng)濟(jì)腹地，但兩縣不歸淮北市管轄。二是個(gè)別行政區(qū)邊界犬牙交錯(cuò)。如八公山分屬淮南、六安管理就是市際邊界上最明顯的例子。三是飛地插花問(wèn)題。如黃山區(qū)與黃山市區(qū)不連片，中間隔著休寧、歙縣，兩者相距100多公里；懷寧銅礦所在地則屬銅陵市管轄。行政區(qū)劃改革是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。聯(lián)系到安徽省實(shí)際，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和模式，安徽省在進(jìn)行具體行政區(qū)劃改革時(shí)應(yīng)遵循以下基本原則：一是要堅(jiān)持積極改革和相對(duì)穩(wěn)定相結(jié)合。要正確處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，大膽創(chuàng)新，慎重決策，盡量把改革方案做實(shí)、做細(xì)，最大限度地減少改革的震蕩。二是要堅(jiān)持方便管理與提高政府效能相結(jié)合。要根據(jù)層次———幅度關(guān)系理論，制定出一個(gè)科學(xué)的管理層次和幅度的政區(qū)結(jié)構(gòu)體系，切實(shí)提高行政效能。三是要堅(jiān)持行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相協(xié)調(diào)。一方面，行政區(qū)的設(shè)置與調(diào)整必須盡可能地與經(jīng)濟(jì)區(qū)相協(xié)調(diào)，以便于組織經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；另一方面，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的培育和劃分也應(yīng)該與一定層次行政區(qū)相對(duì)應(yīng)，以便于實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)兩者的統(tǒng)一。四是要堅(jiān)持合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)自然———生態(tài)資源相結(jié)合。安徽省地形地貌多樣，各地自然條件和國(guó)土資源和生態(tài)環(huán)境差異很大。行政區(qū)域的劃分應(yīng)盡可能地考慮與國(guó)土自然———生態(tài)區(qū)域保持一致，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。五是要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃和穩(wěn)步推進(jìn)相結(jié)合。要在廣泛、深入開(kāi)展調(diào)查研究、尊重歷史、順應(yīng)民意的基礎(chǔ)上，科學(xué)論證，周密謀劃，合理布局，分步實(shí)施，整體推進(jìn)，保證行政區(qū)劃調(diào)整工作取得實(shí)效。根據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則，安徽省行政區(qū)劃調(diào)整的總體思路是：減少層次，擴(kuò)大幅度，強(qiáng)化中心，合理布局，形成層次合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的行政區(qū)劃體系，促進(jìn)安徽省加快發(fā)展、富民強(qiáng)省、全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。在具體步驟上，考慮到安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的階段性和行政區(qū)劃改革的復(fù)雜性，行政區(qū)劃調(diào)整擬分近期和遠(yuǎn)期來(lái)構(gòu)想。一、行政區(qū)劃調(diào)整的近期構(gòu)想近期行政區(qū)劃調(diào)整就是要服從和服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求，抓好中心、擴(kuò)大空間，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的體制環(huán)境和地域環(huán)境，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新活力。具體來(lái)說(shuō)，就是要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性和梯度推移性，結(jié)合安徽省城市區(qū)位、經(jīng)濟(jì)差異，重點(diǎn)抓好合肥、蚌埠、蕪湖、黃山四大中心的行政區(qū)劃調(diào)整工作：調(diào)整蚌埠行政區(qū)劃，打造皖北區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心新亮點(diǎn)。皖北6市是安徽最大的人口聚集地，其人口總量約占全省的43%。但是，這幾年來(lái)，合肥崛起、皖江開(kāi)發(fā)成為安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律，而皖北卻一直游離于發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)之外，使得皖北在全省經(jīng)濟(jì)所占的份額不高，2001年6市GDP占全省的比重不到30%。造成皖北經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的重要因素之一，就是皖北發(fā)展缺少中心城市。也就是說(shuō)皖北的振興需要中心城市的帶動(dòng)。綜合比較，蚌埠則是皖北唯一能夠承擔(dān)中心功能的城市。蚌埠濱臨淮河，京滬、淮南鐵路,正在建設(shè)中的寧西鐵路、京滬高速鐵路，合徐、界阜高速公路等在此交匯，是目前安徽省北方最大的交通樞紐，在近代歷史上也是皖北的商貿(mào)中心。近年來(lái)蚌埠經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，影響力減弱，但其區(qū)位優(yōu)勢(shì)和綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍是皖北其他城市無(wú)法替代的。加快蚌埠中心城市發(fā)展已成為有關(guān)方面的共識(shí)。省委、省政府在《加快皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn)》中也已明確提出要把蚌埠建設(shè)成為皖北加工、商貿(mào)、科技中心城市。目前，蚌埠經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從城區(qū)向外擴(kuò)散，新城區(qū)開(kāi)發(fā)、高新技術(shù)區(qū)已分別往東、西拓展至鳳陽(yáng)、懷遠(yuǎn)縣界，但是城郊分割型的城市結(jié)構(gòu)不僅阻礙了城區(qū)發(fā)展，而且也使蚌埠的整個(gè)空間發(fā)展受阻。從城區(qū)看，蚌埠市是全國(guó)為數(shù)不多的、所謂“蛋白”包“蛋黃”的“同心圓”式的傳統(tǒng)城區(qū)行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)。從蚌埠的整個(gè)空間發(fā)展看，淮河北岸為河流沖擊沙質(zhì)地貌，不宜進(jìn)行大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，蚌埠唯有向東、西擴(kuò)張，將鳳陽(yáng)縣、懷遠(yuǎn)縣納入整體發(fā)展規(guī)劃。實(shí)際上，鳳陽(yáng)縣與蚌埠已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面融為一體。但鳳陽(yáng)卻歸滁州管轄。懷遠(yuǎn)縣雖為蚌埠管轄，但其作為獨(dú)立的行政建制，發(fā)展規(guī)劃難以與全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因此，調(diào)整蚌埠行政區(qū)劃，要在實(shí)現(xiàn)城郊合一的基礎(chǔ)上，將市區(qū)面積向外延伸，把鳳陽(yáng)縣直接劃歸蚌埠管轄，并將鳳陽(yáng)縣、懷遠(yuǎn)縣同蚌埠相鄰部分直接劃為市轄區(qū)，做大做強(qiáng)蚌埠市域經(jīng)濟(jì)。２、再造新合肥，加速現(xiàn)代化大城市建設(shè)。作為安徽的省會(huì)，合肥肩負(fù)著自身發(fā)展和帶動(dòng)全省發(fā)展的雙重功能。目前，合肥成為全省綜合實(shí)力最大、競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的城市。但是，合肥經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于欠發(fā)達(dá)階段，與現(xiàn)代化大城市建設(shè)的要求差距較大。2001年，合肥GDP在全國(guó)27個(gè)省會(huì)城市僅位居第18位。更主要的是，合肥經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)并不明顯，無(wú)論是在對(duì)外交通聯(lián)系、區(qū)位、吸引外資，還是在以科技等為主體的經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力等方面。為切實(shí)體現(xiàn)現(xiàn)代化大城市的內(nèi)涵，加快合肥建設(shè)步伐，必須要有大思維、大手筆，拓寬發(fā)展視野，尋求發(fā)展空間，再造新合肥。一方面，要引湖入城，營(yíng)造合肥區(qū)位優(yōu)勢(shì)。也就是將現(xiàn)屬巢湖市管轄的一部分劃歸合肥，建立合肥港，打通合肥對(duì)外交通新脈絡(luò)。（巢湖市居巢區(qū)和廬江縣劃歸合肥市）這樣也有利于合肥統(tǒng)籌規(guī)劃沿湖經(jīng)濟(jì)，把合肥建設(shè)成為現(xiàn)代化的濱湖園林城市。另一方面，要發(fā)揮科教優(yōu)勢(shì)，提升合肥核心競(jìng)爭(zhēng)力。也就是要以建立中國(guó)科學(xué)城為契機(jī)，將處于合肥西、南面的屬于長(zhǎng)豐、肥西的一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃為合肥，（長(zhǎng)豐縣撤縣劃歸合肥兩個(gè)區(qū)）再造合肥新市區(qū)，并推動(dòng)中國(guó)科學(xué)城與兩大開(kāi)發(fā)區(qū)的技術(shù)合作與嫁接，將比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，真正把合肥打造成國(guó)內(nèi)外重要的制造加工業(yè)基地、國(guó)內(nèi)重要的高新技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化基地和教育產(chǎn)業(yè)化基地，為合肥經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添新的增長(zhǎng)點(diǎn)。再者，還可以進(jìn)一步將巢湖、三河、紫蓬山、萬(wàn)佛湖納入合肥管轄范圍，與市區(qū)的包公祠、逍遙津、李鴻章故居遙相呼應(yīng)，提升合肥旅游品位，以大旅游帶動(dòng)大經(jīng)濟(jì)，并把合肥打造成為國(guó)內(nèi)重要的旅游文化基地。（六安市舒城縣劃歸合肥）３、實(shí)施東擴(kuò)西進(jìn)，將蕪湖培育成皖江經(jīng)濟(jì)的“龍頭”。皖江地區(qū)因其獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)，成為安徽經(jīng)濟(jì)接受長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移最強(qiáng)的區(qū)位。按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心理論，綜合馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶等市在地理、交通、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、對(duì)外開(kāi)放度等因素，蕪湖具備成為皖江經(jīng)濟(jì)帶“龍頭”的必要條件。近幾年蕪湖自身的發(fā)展也