【文章內容簡介】 ，市縣作為相對獨立的兩個行政主體，都有各自的利益歸屬，市為了打造中心城市，往往片面地把縣當作自己的附屬單位，人為地把市域經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟混為一談，要求縣的經(jīng)濟發(fā)展從屬于市域經(jīng)濟發(fā)展的需要。這就容易造成市管縣而不是市幫縣，甚至是“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”和“市壓縣”，更為縣所不滿。其結果導致市縣在經(jīng)濟發(fā)展中必然競爭多于合作，市域經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟摩擦也在所難免。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不合理，降低了政府管理效率，增加了行政管理成本。盡管《憲法》規(guī)定將縣、鄉(xiāng)作為我國五級政權體系的兩級基層組織，但是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和政府職能的轉換，縣、鄉(xiāng)政府的職能也主要局限在提供一些諸如維護農村公用設施、開展便民服務、辦理公共事務、保障農村安全等公共服務方面。也就是說，完全可以由縣一級政府獨自完成的事務現(xiàn)在卻分成縣、鄉(xiāng)兩級政府去完成，導致政府運作效率低下、成本較高。近年來，為了解決這一問題而又能起到回避鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制這個敏感的話題，國家和省級主要采取了兩大措施。一是將原放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的一些機構紛紛上劃，作為縣級有關部門的分支機構。據(jù)初步調查，目前已經(jīng)上劃到縣以上管理的機構不僅包括教育、醫(yī)療等公共服務部門，還擴展到包括質量監(jiān)督、工商、司法、稅務、土地等最主要的執(zhí)法部門，今年安徽省在和縣等9個縣試點的“鄉(xiāng)財縣管”改革試點，再次把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（農稅所）上劃到縣財政管理。由此可見，作為基層一級政府最基本、最主要的公共事權和財權已經(jīng)脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成為一個“空殼”。二是大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、人浮于事、財政供給負擔加重等情況，1999年以來，安徽省在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困工程和農村稅費改革過程中，大力精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和財政供給人員，開展新一輪撤鄉(xiāng)并村工作。這兩方面的措施雖然沒有觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制問題，但卻把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制問題暴露得更加引人關注。因此，調整蚌埠行政區(qū)劃，要在實現(xiàn)城郊合一的基礎上，將市區(qū)面積向外延伸，把鳳陽縣直接劃歸蚌埠管轄，并將鳳陽縣、懷遠縣同蚌埠相鄰部分直接劃為市轄區(qū)，做大做強蚌埠市域經(jīng)濟。當然，在上述幾個普遍性的問題外，還存在一些個性問題。一是個別行政網(wǎng)絡與經(jīng)濟網(wǎng)絡錯位。如鳳陽縣離蚌埠市僅23公里，離滁州市卻有127公里。蚌埠市城市發(fā)展已擴散到了鳳陽邊界，離鳳陽縣城僅10公里，但鳳陽縣屬于滁州市管轄，使得鳳陽與蚌埠的經(jīng)濟一體化被嵌入了一道無形的屏障，阻礙了兩地經(jīng)濟發(fā)展。再如，蕭縣、碭山,處于淮北市的正北邊，屬于淮北市的經(jīng)濟腹地，但兩縣不歸淮北市管轄。二是個別行政區(qū)邊界犬牙交錯。如八公山分屬淮南、六安管理就是市際邊界上最明顯的例子。三是飛地插花問題。如黃山區(qū)與黃山市區(qū)不連片，中間隔著休寧、歙縣，兩者相距100多公里；懷寧銅礦所在地則屬銅陵市管轄。行政區(qū)劃改革是一項戰(zhàn)略性、復雜性的系統(tǒng)工程。聯(lián)系到安徽省實際，根據(jù)歷史經(jīng)驗和國內外經(jīng)驗和模式，安徽省在進行具體行政區(qū)劃改革時應遵循以下基本原則：一是要堅持積極改革和相對穩(wěn)定相結合。要正確處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系，大膽創(chuàng)新，慎重決策，盡量把改革方案做實、做細，最大限度地減少改革的震蕩。二是要堅持方便管理與提高政府效能相結合。要根據(jù)層次———幅度關系理論，制定出一個科學的管理層次和幅度的政區(qū)結構體系，切實提高行政效能。三是要堅持行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)相協(xié)調。一方面，行政區(qū)的設置與調整必須盡可能地與經(jīng)濟區(qū)相協(xié)調，以便于組織經(jīng)濟運行；另一方面，經(jīng)濟區(qū)域的培育和劃分也應該與一定層次行政區(qū)相對應，以便于實施經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃，實現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)兩者的統(tǒng)一。四是要堅持合理開發(fā)與保護自然———生態(tài)資源相結合。安徽省地形地貌多樣，各地自然條件和國土資源和生態(tài)環(huán)境差異很大。行政區(qū)域的劃分應盡可能地考慮與國土自然———生態(tài)區(qū)域保持一致，實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。五是要堅持科學規(guī)劃和穩(wěn)步推進相結合。要在廣泛、深入開展調查研究、尊重歷史、順應民意的基礎上，科學論證，周密謀劃，合理布局，分步實施，整體推進，保證行政區(qū)劃調整工作取得實效。根據(jù)上述指導思想和原則，安徽省行政區(qū)劃調整的總體思路是：減少層次，擴大幅度，強化中心，合理布局，形成層次合理、結構優(yōu)化、功能完善的行政區(qū)劃體系，促進安徽省加快發(fā)展、富民強省、全面建設小康社會的進程。在具體步驟上，考慮到安徽省經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的階段性和行政區(qū)劃改革的復雜性，行政區(qū)劃調整擬分近期和遠期來構想。一、行政區(qū)劃調整的近期構想近期行政區(qū)劃調整就是要服從和服務于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求，抓好中心、擴大空間，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展營造良好的體制環(huán)境和地域環(huán)境，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新活力。具體來說，就是要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性和梯度推移性，結合安徽省城市區(qū)位、經(jīng)濟差異，重點抓好合肥、蚌埠、蕪湖、黃山四大中心的行政區(qū)劃調整工作：調整蚌埠行政區(qū)劃，打造皖北區(qū)域經(jīng)濟中心新亮點。皖北6市是安徽最大的人口聚集地，其人口總量約占全省的43%。但是，這幾年來，合肥崛起、皖江開發(fā)成為安徽經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，而皖北卻一直游離于發(fā)展的主戰(zhàn)場之外，使得皖北在全省經(jīng)濟所占的份額不高，2001年6市GDP占全省的比重不到30%。造成皖北經(jīng)濟發(fā)展緩慢的重要因素之一，就是皖北發(fā)展缺少中心城市。也就是說皖北的振興需要中心城市的帶動。綜合比較，蚌埠則是皖北唯一能夠承擔中心功能的城市。蚌埠濱臨淮河，京滬、淮南鐵路,正在建設中的寧西鐵路、京滬高速鐵路，合徐、界阜高速公路等在此交匯，是目前安徽省北方最大的交通樞紐，在近代歷史上也是皖北的商貿中心。近年來蚌埠經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，影響力減弱，但其區(qū)位優(yōu)勢和綜合經(jīng)濟實力仍是皖北其他城市無法替代的。加快蚌埠中心城市發(fā)展已成為有關方面的共識。省委、省政府在《加快皖北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的意見》中也已明確提出要把蚌埠建設成為皖北加工、商貿、科技中心城市。目前，蚌埠經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)從城區(qū)向外擴散，新城區(qū)開發(fā)、高新技術區(qū)已分別往東、西拓展至鳳陽、懷遠縣界，但是城郊分割型的城市結構不僅阻礙了城區(qū)發(fā)展，而且也使蚌埠的整個空間發(fā)展受阻。從城區(qū)看，蚌埠市是全國為數(shù)不多的、所謂“蛋白”包“蛋黃”的“同心圓”式的傳統(tǒng)城區(qū)行政區(qū)劃結構。從蚌埠的整個空間發(fā)展看，淮河北岸為河流沖擊沙質地貌，不宜進行大規(guī)模城市基礎設施建設，因此，蚌埠唯有向東、西擴張，將鳳陽縣、懷遠縣納入整體發(fā)展規(guī)劃。實際上，鳳陽縣與蚌埠已經(jīng)在經(jīng)濟、社會、文化等方面融為一體。但鳳陽卻歸滁州管轄。懷遠縣雖為蚌埠管轄，但其作為獨立的行政建制，發(fā)展規(guī)劃難以與全市統(tǒng)一協(xié)調。因此，調整蚌埠行政區(qū)劃，要在實現(xiàn)城郊合一的基礎上，將市區(qū)面積向外延伸，把鳳陽縣直接劃歸蚌埠管轄，并將鳳陽縣、懷遠縣同蚌埠相鄰部分直接劃為市轄區(qū)，做大做強蚌埠市域經(jīng)濟。２、再造新合肥，加速現(xiàn)代化大城市建設。作為安徽的省會，合肥肩負著自身發(fā)展和帶動全省發(fā)展的雙重功能。目前，合肥成為全省綜合實力最大、競爭力最強的城市。但是，合肥經(jīng)濟發(fā)展尚處于欠發(fā)達階段，與現(xiàn)代化大城市建設的要求差距較大。2001年，合肥GDP在全國27個省會城市僅位居第18位。更主要的是，合肥經(jīng)濟發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢并不明顯，無論是在對外交通聯(lián)系、區(qū)位、吸引外資，還是在以科技等為主體的經(jīng)濟綜合競爭力等方面。為切實體現(xiàn)現(xiàn)代化大城市的內涵，加快合肥建設步伐，必須要有大思維、大手筆，拓寬發(fā)展視野，尋求發(fā)展空間，再造新合肥。一方面，要引湖入城，營造合肥區(qū)位優(yōu)勢。也就是將現(xiàn)屬巢湖市管轄的一部分劃歸合肥，建立合肥港，打通合肥對外交通新脈絡。（巢湖市居巢區(qū)和廬江縣劃歸合肥市）這樣也有利于合肥統(tǒng)籌規(guī)劃沿湖經(jīng)濟，把合肥建設成為現(xiàn)代化的濱湖園林城市。另一方面，要發(fā)揮科教優(yōu)勢，提升合肥核心競爭力。也就是要以建立中國科學城為契機，將處于合肥西、南面的屬于長豐、肥西的一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃為合肥，（長豐縣撤縣劃歸合肥兩個區(qū)）再造合肥新市區(qū)，并推動中國科學城與兩大開發(fā)區(qū)的技術合作與嫁接，將比較優(yōu)勢轉化競爭優(yōu)勢，真正把合肥打造成國內外重要的制造加工業(yè)基地、國內重要的高新技術研究和產業(yè)化基地和教育產業(yè)化基地，為合肥經(jīng)濟發(fā)展增添新的增長點。再者，還可以進一步將巢湖、三河、紫蓬山、萬佛湖納入合肥管轄范圍，與市區(qū)的包公祠、逍遙津、李鴻章故居遙相呼應，提升合肥旅游品位，以大旅游帶動大經(jīng)濟，并把合肥打造成為國內重要的旅游文化基地。（六安市舒城縣劃歸合肥）３、實施東擴西進，將蕪湖培育成皖江經(jīng)濟的“龍頭”。皖江地區(qū)因其獨特的地理優(yōu)勢，成為安徽經(jīng)濟接受長江三角洲經(jīng)濟輻射和產業(yè)轉移最強的區(qū)位。按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中心理論，綜合馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶等市在地理、交通、經(jīng)濟基礎、對外開放度等因素，蕪湖具備成為皖江經(jīng)濟帶“龍頭”的必要條件。近幾年蕪湖自身的發(fā)展也