【文章內(nèi)容簡介】 村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”　　但是，集體究竟是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、村級還是村內(nèi)集體經(jīng)濟組織，則比較含糊。這直接導(dǎo)致兩個后果：第一，本來作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的發(fā)包方有權(quán)利也有義務(wù)監(jiān)督承包方自覺按照合同的約定用途使用承包的土地，但是由于法律沒有對發(fā)包方到底是哪一級農(nóng)民集體作出明確的規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致承包方隨意變更土地用途的情形放任自流。第二，承包合同的發(fā)包方應(yīng)為集體經(jīng)濟組織，但是由于集體經(jīng)濟組織名存實亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序，甚至缺乏行使所有權(quán)的動機。少數(shù)干部憑借集體所有權(quán)，或任意攤派，加重農(nóng)民負擔(dān)，或任意處分土地，造成大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，或以權(quán)謀私，導(dǎo)致土地使用的分配不公。這已成為導(dǎo)致耕地嚴重流失，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的消極因素。[21]　　與此相關(guān)的另一個問題是承包方的資格問題，即誰有權(quán)與發(fā)包方訂立土地承包經(jīng)營合同。這里又涉及到兩個問題：其一，是以農(nóng)民個體還是農(nóng)戶為承包方？其二，承包主體是限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，還是打破這一界限，允許集體經(jīng)濟組織以外的人通過承包合同取得土地使用權(quán)？如果承包方的資格問題得不到解決，勢必影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的成員權(quán)的實現(xiàn)，危及公平原則的貫徹?！　。ǘ┖贤P(guān)系不穩(wěn)定　　傳統(tǒng)理論認為，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員自然擁有土地承包權(quán)利。[22]問題在于：應(yīng)該如何界定集體經(jīng)濟組織的成員身份？　　我國《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》都規(guī)定，村集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有。這里的“村農(nóng)民集體”可以理解為全村農(nóng)民人口，當(dāng)然包括新出生的人口在內(nèi)。這樣，村農(nóng)民集體成員的界限并不是恒定不變的。如果農(nóng)村土地的分配隨著成員數(shù)量的變動而變動，頻繁調(diào)整承包土地直接影響到政策的穩(wěn)定和農(nóng)民對土地投入的積極性，容易引發(fā)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營中的短期經(jīng)營行為。[23]另一方面，我國農(nóng)民的耕地面積本來就已經(jīng)非常有限，如果隨著人口的增長而不斷調(diào)整，非要平均化，勢必使目前超小規(guī)模的承包土地繼續(xù)零碎化，不便耕作，影響水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)機械化的合理使用，使科學(xué)技術(shù)的推廣受到限制，經(jīng)濟效益下降。　?。ㄈ┖贤瑱?quán)利義務(wù)失衡　　由于在承包合同中發(fā)包方與承包方在合同的訂立過程中談判地位是不對等的，承包方幾乎沒有多少發(fā)言權(quán)，合同條款大部分由發(fā)包方事先擬定，承包方只有同意或不同意的自由。事實上，農(nóng)民的生活保障基本依賴于農(nóng)村的土地，不得不對全部合同條款一一接受。承包經(jīng)營合同呈現(xiàn)出不均衡的狀態(tài)表現(xiàn)在：首先，幾乎村集體作為發(fā)包方除了進行統(tǒng)一經(jīng)營這樣一些法律約束力較弱的義務(wù)外，幾乎不負什么義務(wù)，而農(nóng)戶除了負有對于因為農(nóng)地而產(chǎn)生的義務(wù)外還附加了三提、五統(tǒng)、兩工等義務(wù)。[24]其次，發(fā)包方擁有過大的解除合同的權(quán)利。農(nóng)民肩負的承包義務(wù)過重，違約的事由范圍也就過大，往往無法按時全部履行，發(fā)包方動輒以承包方違約為由解除合同或以解除合同相要挾。即使承包方?jīng)]有違約，發(fā)包方也會以規(guī)模經(jīng)營為借口收回土地然后重新高價發(fā)包，或者以公共建設(shè)為名非法征用承包的土地，而承包方卻沒有任何對抗的權(quán)利。最后，承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)卻無法自由轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、抵押，因為發(fā)包方是否同意成為承包經(jīng)營權(quán)能否得以流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。結(jié)果，承包方所獲得的承包經(jīng)營權(quán)難以成為一項完整的財產(chǎn)權(quán)?！　。ㄋ模?quán)利義務(wù)不明確　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同一般只要求承包方交納國家、集體的稅金、提留、承包費，完成糧油定購任務(wù)和義務(wù)工的約定，但對各個項目的數(shù)量卻很少有明確的規(guī)定。村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌往往由地方政府和鄉(xiāng)村干部自行決定，缺乏法律和第三方制約。近年來，各地又因修建學(xué)校和地方公共設(shè)施，任意攤派集資，下達義務(wù)工任務(wù)，層層加碼，形成所謂“農(nóng)民負擔(dān)過重”的問題。而負擔(dān)重就重在統(tǒng)籌提留、義務(wù)工、集資攤派罰款上面，用農(nóng)民的話說，就是“頭稅輕、二稅重，三稅是個無底洞”。[25]更為嚴重的是，土地分包是采用行政分配的方式，多數(shù)情況下，連承包合同都不存在，許多承包合同中的事項完全由村社來規(guī)定，或者說由習(xí)慣法來規(guī)范，承包方不清楚自己需要承擔(dān)的義務(wù)到底有哪些，也不知道自己的權(quán)利是否遭到侵犯。　　隨著第一輪農(nóng)村土地承包合同最后期限的陸續(xù)到來和第二輪承包合同的續(xù)簽，如何對原來的承包合同制度進行完善，實在是擺在理論工作者和實踐工作者面前的重大課題?！　∷摹⒅贫葮?gòu)建　?。ㄒ唬┺r(nóng)村土地承包經(jīng)營合同制度的必要性　　目前，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革的討論，大部分精力都集中在承包方所獲得的承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是物權(quán)還是債權(quán)上。大多數(shù)學(xué)者認為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)還不是完全的物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)予以物權(quán)化。[26]對物權(quán)化的思路我不反對，但是，是否只需在物權(quán)法中規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)就萬事大吉、不需要對農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同進行規(guī)范了呢？我認為，即使物權(quán)法規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，也不能排除對農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同進行規(guī)定的必要性。理由如下：　　首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同是設(shè)立作為物權(quán)的承包經(jīng)營權(quán)的基本依據(jù)。土地承包經(jīng)營權(quán)并不是直接依法律規(guī)定取得的，需要由發(fā)包人和承包人之間簽訂承包合同。即使在承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容和期限法定化以后，也仍然需要發(fā)包人和承包人通過承包合同確定其具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者使法定的抽象的權(quán)利規(guī)定具體化。事實上，在承包合同關(guān)系發(fā)生糾紛后，法院都是根據(jù)合同法的基本原理加以處理的，合同法是保障承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利的基本法律。[27]這說明土地承包經(jīng)營合同也要受合同法的調(diào)整?！　∑浯?，物權(quán)法過于僵化的缺陷需要靈活的合同制度來緩解。我國幅員遼闊，各地的自然、經(jīng)濟和社會條件差距甚大，地方條件的差異導(dǎo)致村民間的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從而產(chǎn)生不同的制度創(chuàng)新。[28]不同的承包經(jīng)營合同制度適用于不同的地域，幾乎沒有一種模式是能夠有效地適用于全國各個千差萬別的地區(qū)的。在經(jīng)濟比較貧困的地區(qū)，土地對村民的價值相對較大，村民對土地要求公平均分的愿望就較強烈，均田制就較符合人心。在經(jīng)濟比較發(fā)達的東南沿海地區(qū)，由于第二、第三產(chǎn)業(yè)更吸引農(nóng)村的勞動力，土地作為生活保障的功能退化，村民更關(guān)注土地制度的效率問題，因而規(guī)模經(jīng)營就比較適宜，承包方享有更多的權(quán)利，比如抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和轉(zhuǎn)包權(quán)。[29]各種模式的承包合同制度中承包方實際享有的承包經(jīng)營權(quán)不盡相同，對它們的共性納入到物權(quán)法中是可行的，但是對于各自不同的部分應(yīng)由合同制度來調(diào)整?！　∽詈?，農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同所具有的特殊性和廣泛性是在法律上對其進行規(guī)范的充足理由。如前所述，土地承包經(jīng)營合同的主體雙方具有身份隸屬性，土地所有權(quán)的集體所有制，農(nóng)村土地的社會保障功能，承包方義務(wù)的社會性等等，這是與現(xiàn)行《合同法》中合同的顯著不同之處。這些特殊的特點決定了土地承包經(jīng)營合同在合同的訂立、內(nèi)容、履行、變更、解除、終止和違約責(zé)任等方面有專門立法的必要性。尤其是農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同事關(guān)8億多農(nóng)民的切身利益，如果不對這么廣泛存在著的事項進行規(guī)范，任其游離于法律之外，法律與社會的缺口將會愈來愈大。　?。ǘ┩恋爻邪?jīng)營合同具體制度的立法思考　　土地承包經(jīng)營合同的訂立　　土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定是土地所有人處分權(quán)的一個體現(xiàn)，理論上只有土地所有權(quán)人或者其他有處分權(quán)的人才有發(fā)包的資格。對農(nóng)村土地享有所有權(quán)的農(nóng)民集體無疑有發(fā)包的權(quán)利，但也不排除農(nóng)民集體將發(fā)包的權(quán)利授予他人。我國現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟