【文章內容簡介】 進行預選。在2003年的地方人大選舉中，北大文科選區(qū)選民郭玉閃、陳玉明和北大理科選區(qū)選民王彥在校園里做了一個調查，共發(fā)放了1500份調查問卷，回收1433份，其中有效問卷1344份，同意預選的有1192份，%。由調查結果可知，同意用預選方式產生正式候選人的占了選民的絕大多數，可見預選是較多數選民的意見。在20012002年鄉(xiāng)級人大代表選舉過程中，中國社會科學院基層民主政治建設課題組設計了一套預選程序，在河北、安徽、江西、江蘇、浙江等省選擇了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點，并根據實際情況進行了改進。事實證明，預選程序完全上可以適用于城市地區(qū)和區(qū)縣級人大代表的直接選舉。2004年10月27日，十屆全國人大常委會第十二次會議通過關于修改《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的決定，對第三十一條第一款進行修訂，增加了預選規(guī)定，去掉反復醞釀討論協商的提法，另行規(guī)定，在直接選舉中，如果提出的代表候選人過多，經過反復討論、協商，仍不能對正式代表候選人形成較為一致的意見，在有條件的地方，可以進行預選。至于預選的具體程序，法律并未詳盡規(guī)定，而留給各省、自治區(qū)、直轄市在實施選舉法的具體辦法中作出規(guī)定。（二）設立專職常委2003年3月15日新當選的159名十屆全國人大常委會委員名單中，出現了19名特別委員。這些人或是來自政界的司局級干部，或是來自學界的知名學者，都正值年富力強，具備豐富的經驗和法律、經濟等專業(yè)知識。此后不久，他們中的10人旋即卸去了原有職務而將人事關系轉到了全國人大常委會，全職全心地供職于人大常委會。此舉意味著他們成為了首批年輕的專職人大常委，將專門從事人大的立法、監(jiān)督以及法律解釋工作，而不再只是參加每年一度的人大會議或每年幾度的常委會。這種做法也被一些地方效仿。比如，2004年底，中共四川省委出臺《關于進一步加強和改進人大工作的意見》，其中確定的目標是，各級人大常委會組成人員中的專職人員比例，將逐步達到三分之二左右，同時還配套性規(guī)定要選拔年紀較輕、熱愛人大工作、綜合素質好、有發(fā)展?jié)摿Φ耐具M入人大常委會，專職從事人大工作；并挑選政治素質好、懂法律、具有專門知識的優(yōu)秀中青年干部，任各級人大專門委員會副主任委員、委員，在條件成熟時，從中選擇合適人選進入常委會。（三）設立立法顧問與舉行立法聽證早在2000年，廣東省人大常委會為提高立法質量，就建立了立法顧問制度，正式聘請多名法律專家、學者為常委會的立法顧問。立法顧問的作用主要是：參與人大各委員會法規(guī)草案的起草、調研和修改，就某項法規(guī)的重點、難點和規(guī)范化的問題進行研究。對立法中宏觀性問題如立法重點、方向進行專題研究、論證。參與立法規(guī)劃和年度立法計劃擬定。參與培訓或指導立法工作人員。目前，基本所有省級人大常委會都聘請了立法顧問，或者成立了立法顧問委員會。1999年9月9日，廣東省人大常委會舉行《廣東省建設工程招投標管理條例（草案）》聽證會，標志著聽證制度在立法領域中的應用。2000年3月15日，九屆全國人大第三次會議通過了《立法法》，其中第三十四條規(guī)定，列入議程的法律案，立法機關應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。至此，聽證制度正式進入立法領域。不少地方已舉行了立法聽證會。據不完全統(tǒng)計，已有上海、廣東、四川等20多個省、區(qū)、市人大常委會召開了數十次立法聽證會，由此制定和修改的法規(guī)、規(guī)章日漸增多，所調整的社會關系日趨廣泛，主要涉及經濟管理與市場秩序、城市建設與管理、社會保障以及教育、文化、公民和企業(yè)權益保護等領域，均取得了較好的實際效果。作為一種了解、吸收民意的程序，給地方立法帶來了生氣，使法律更好地反映民眾的訴求，使各種利益能夠得到較好的平衡，從而呈現出不斷擴大的態(tài)勢。（四）強化預算審查與監(jiān)督預算審查的強化審批預算本來是人大最重要的職責之一，也是最重要的權力之一，但是，長期以來，人大審批計劃、預算一直是跑龍?zhí)?、走過場，由此導致政府財政基本無人監(jiān)督。近幾年來，一些地方人大開始強化預算權力，對財政進行更有力的監(jiān)督。在這方面，廣東走在前面。早在1991年，深圳市人大就出臺審查和批準計劃及預算暫行規(guī)定（1997年修正），此后深圳市人大作出加強政府投資項目建設管理的決定，制定政府采購、投資管理條例。1995年，深圳市人大常委會先于全國人大常委會四年設立計劃預算審查工作委員會。深圳市人代會對計劃、預算報告的表決，既有的整體表決，又有對重要計劃指標、支出款項、重點建設項目的重點審查和單項表決。僅1999年，深圳市人代會就單項否決了政府提出的三個項目。作為計劃預算審查的自然延伸，2002年深圳市人大推出績效審計。人大不僅管住政府怎么分切財政蛋糕，還得管住政府花錢的效益。2001年，廣東省政府首次向人大會議提交了７個部門的部門預算。2003年，提交審議的部門增長到了102個，2004年更是擴大到114個部門，審議金額突破225億元，最終成為一本厚３厘米、。在這本手冊上，每一個部門的基本職能、人員設置和收入支出明細表都列了出來，一些資金消耗較多、關系重大的重要項目后都附上了簡要說明。就在2004年９月，廣東省人大財經委實現了與廣東省財政廳國庫集中支付系統(tǒng)的電腦聯網，省人大也能實時在線了解政府財政撥付過程的人大官員。 這改變了長期以來財政預算一家獨管的局面，是中國歷史上從未有過的。這樣的預算改革，別的地方也有所嘗試。2004年２月11日下午，浙江省衛(wèi)生廳廳長李蘭娟也坐在了36名省人大代表面前，就一本厚達百頁的《浙江省2004年省衛(wèi)生廳部門預算（草案）》接受審查。與此同時，湖南、湖北武穴市也都先后刮了預算風暴。在浙江，人大正努力將預算監(jiān)督進行到底。浙江省人大目前已開始建立人代會對部門預算草案審查報告確認制度。被否決的部門預算，人代會后重新編制，經法定程序，報同級人大財經委或常委會審批，從而形成財經委審查部門預算，人代會確認的新格局。全國人大財經委主任委員傅志寰透露，將力爭在本屆人大任期內，初步建立起與中國特色社會主義市場經濟體制相適應的預算審查監(jiān)督制度。這個制度的主要內容包括：預算周期、審議制度、報告制度、磋商機制、反饋機制等，以支持和督促行政部門加快建立和完善公共財政體系，科學合理地安排預算支出。為了便于人大代表更好地審查預算草案，全國人大財經委不僅提前介入預算編制，還在審查前多次召開專家學者和有關部門負責人的座談會，分析財政經濟形勢和對預算安排的建議。引人注目的是，全國人大財經部門還同審計署密切配合，在加強監(jiān)督方面取得顯著成效。劉積斌說：人大沒有自己的審計力量，而我國的審計部門雖然在政府序列，但有獨立的審計職能，我們對他們的工作予以充分肯定，并且支持他們的意見和建議，充分利用審計手段改進和加強預算工作。事實上，中國各地人大也就監(jiān)督政府預算進行了開創(chuàng)性的改革。在民營企業(yè)發(fā)展迅速的浙江省，2004年人代會上專門成立了由熟悉財政、審計、衛(wèi)生工作的37名人大代表組成的審查組，專題審查了浙江省衛(wèi)生廳的預算支出。監(jiān)督權的擴張各地人大也在強化其監(jiān)督行政部門的權力。不時出現人大及其常委會否決行政首長的人事任免提議、或否決政府工作報告的新聞。大部分省份的人大也嘗試行政官員向人大述職、接受評議的制度。 三、人大制度改革的難點與重點在中國進行憲政建設，首選目標是加強人民代表大會制度建設，逐漸地將其法律地位在一定程度上變成一個政治事實。目前的問題是，如何按照憲政體制的要求來加強和完善人民代表大會的制度建設。（一）人大代表選舉強化競爭性2004年9月，全國人大調研組赴廣東為《選舉法》和《地方組織法》的修改進行調研。廣東省人大常委會將該省部分意見匯報給全國人大。這些意見包括：改革候選人提名辦法，建議選區(qū)政黨一般不再提名，以激發(fā)選民積極性，提高民主化程度。2004年年底修訂的《選舉法》已經認可了在人大代表的直接選舉中引入預選制度。但對于這一制度的具體實施辦法，則未做詳盡規(guī)定。各省在制定相關實施細則時，似應比照間接選舉中只要候選人數超過法定最高差額比例就當然轉入預選程序的作法，直接選舉中的預選程序的啟動，也應當是自動的，從而杜絕選舉領導機構推諉的可能性。而且，預選投票必須是無記名投票。預選對選民人數不必作出硬性規(guī)定，按序取得票最多者為正式候選人?？梢灶A計，引入預選制度，可能會帶來一些選舉成本，但是，這一成本是實行民主政治所必須支付的。競選方式專