【文章內(nèi)容簡介】 授權(quán)制定的法規(guī)、規(guī)章、自治條例、單行條例，甚至還包括決定、決議、命令等其次，表現(xiàn)為“實體法”與“程序法”之爭。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國存在著重實體法、輕程序法的傾向。只要實體合法，程序可有可無，無足輕重。這與我國的政治傳統(tǒng)有密切關(guān)系。而且，從世界范圍來看，也經(jīng)歷了一個從重實體到重程序的轉(zhuǎn)變。特別是二戰(zhàn)以來，行政法在關(guān)注行政權(quán)配置與行使的實體正當(dāng)性的同時，對行政權(quán)運作過程的正當(dāng)性，即程序正義，給予了極大的關(guān)注。以至于有學(xué)者稱“行政法主要就是程序法?！闭J為行政程序與司法審查是現(xiàn)代行政法的兩大支柱。程序法的大行其道，其原因大致有兩方面：一是二戰(zhàn)后政府對社會生活的積極干預(yù)，行政權(quán)向社會全面滲透，而行政程序的意義在于優(yōu)化行政過程，使行政過程迅捷、高效；二是由于行政權(quán)力的急劇膨脹，使行政相對人的權(quán)利受到前所未有的威脅，由于行政主體的優(yōu)益地位，行政相對人處于弱勢地位，這就需要在行政時更多的考慮弱勢群體的因素，在程序上為相對人權(quán)利提供必要的保障，以保證行政過程的公正性，并且使這種公正不僅實際上存在，還應(yīng)當(dāng)使人們相信它的存在。也就是說，行政程序法乃是體現(xiàn)在新的社會條件下行政效率和行政過程的公正，從而體現(xiàn)法的精神。在我國，目前的現(xiàn)狀是行政權(quán)力膨脹，缺乏對行政權(quán)力運作的規(guī)范，控制不力，公民的合法權(quán)益得不到有效的保護，同時生產(chǎn)力發(fā)展水平落后，社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)要求能有高效率的行政權(quán)力行使。要把對行政程序法的認識提高到一個高度，“不管行政活動的結(jié)果公正與否，如果程序上失去公平，都是‘不良行政’，因為這種沒有偏私，不僅要求實際上沒有偏私(結(jié)果)而且要求在外觀上也不應(yīng)使人有理由懷疑為可能有偏私?！?996年3月7日全國人大八屆四次會議通過并頒布了《中華人民共和國行政處罰法》，包含了大量的程序內(nèi)容，把行政程序放到了一個前所未有的高度，集中體現(xiàn)了法的公開、公正、效率。但這僅僅是一個良好的開端，隨著時代的發(fā)展，行政程序?qū)絹碓街匾?三、依法行政之旨趣 依法行政是行政法的基本原則之一。關(guān)于行政法的涵義，歷來頗有爭議。歸納起來，主要有三種觀點：行政法是管理法。持這種觀點的主要是在大陸法系國家和前蘇聯(lián)的行政法學(xué)。如“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切地說，就是國家管理法?！惫芾碚摰闹饕攸c是：以行政效率為中心，以國家為本位，以命令——服眾為行政行為的模式。行政法是控權(quán)法。這種觀點在英美法系國家占主要地位。其定義如“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設(shè)置行政機構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”等。控權(quán)論的主要特點是：以公平為中心，以權(quán)利為本位，強調(diào)對行政權(quán)力的制約。行政法是平衡法。這是以羅豪才教授為代表的我國一些行政法學(xué)者的主張。該理論認為，公共利益與公民利益的差別與沖突是現(xiàn)代社會最常見最普遍的一種現(xiàn)象，正確處理利益關(guān)系應(yīng)該是統(tǒng)籌兼顧。反映在行政法學(xué)上，其利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)該是平衡的。平衡論認為：一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力，并維護這些權(quán)力有效地行使，以達到行政目的，另一方面，又必須維護公民的合法權(quán)益，強調(diào)行政公開，重視公民的參與和權(quán)利補救，以及對行政權(quán)的監(jiān)督。關(guān)于管理論、控權(quán)論、平衡論，近年我國行政法學(xué)者討論頗多，在此不再贅述，現(xiàn)談一談我的認識。我認為對行政法的理解應(yīng)該放到一個歷史的環(huán)境中。它們在不同的歷史條件下都有其存在的合理性。但純粹的管理論，忽視行政相對人的權(quán)利，與民主政治的潮流不相適應(yīng)，而控權(quán)論則由于“對現(xiàn)代社會要求積極行政，提高行政效率，維護公共利益，以及自由主義從否定性自由向積極性自由轉(zhuǎn)變的客觀現(xiàn)實未予重視”而有失片面，我比較贊同平衡的觀點。但如果說行政法就是平衡法的話，我覺得并不符合中國當(dāng)前的法治狀況和當(dāng)前的文化狀況。中國歷史上有重義務(wù)輕權(quán)利、重人治輕法治的傳統(tǒng)，缺乏法律保護意識及法律理想，建國以后法治建設(shè)未引起足的重視，十年文革法律又被粗暴踐踏。改革開放二十年，法治建設(shè)雖然取得了長足進步，但公民權(quán)利意識仍相當(dāng)?shù)?，良好的法律文化尚未形成。為了保護弱勢群體，我認為，把行政法理解為平衡基礎(chǔ)上的控權(quán)法更合適。從理論上的不平衡(偏向于控權(quán))到行政實踐中的不平衡(偏向于管理)，最后達到結(jié)果的平衡，方體現(xiàn)“平衡法”之真義。由此，“依法行政”作為行政法的基本原則，其旨趣即在于對權(quán)利的認可與保護。我國憲法第二條明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。第三十三條規(guī)定：任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利。并從三十四條到五十條明確規(guī)定了各項權(quán)利，規(guī)定各項權(quán)利均受法律保護，不受到非法侵害。 依法行政對權(quán)利的認可與保護，首先在于對憲法權(quán)利的維護。憲法規(guī)定了人民所享有的基本權(quán)利，但這并不等于人民所實際享有的真實權(quán)利。事實上，憲法權(quán)利與真實權(quán)利常常脫節(jié)。一個突出的事例是，二戰(zhàn)時期德國的魏瑪憲法。魏瑪憲法對權(quán)利的規(guī)定相當(dāng)完備，但實際中是人民連自己的基本生存權(quán)利都得不到保障，憲法權(quán)利形同虛設(shè)。因此“依法行政”的首要意義在于依憲法行政，把憲法作為行政行為的最高準(zhǔn)則，以落實國家根本大法所規(guī)定的公民所享有的基本權(quán)利。這是公民最重要的權(quán)利。 依法行政對權(quán)利的認可與保護，重要的一個方面就是限制權(quán)力，規(guī)范權(quán)力。權(quán)力源于權(quán)利，“在法治社會里，權(quán)力來自權(quán)利主體的約定。沒有權(quán)利主體的參與(選舉，制定)，權(quán)力便無法取得合法性。與其說權(quán)力源于暴力，毋寧說權(quán)力(正當(dāng)?shù)?的目的在于保障權(quán)利，限制暴力”。因此，權(quán)力與權(quán)利本質(zhì)上應(yīng)該是一致的。但是由于權(quán)力所有者與行使者之間某種程度的分離，可能“引起政治失控——政治權(quán)力不是按權(quán)力所有者的整體意志，而是憑著權(quán)力行使者的意志和情緒而運行，以至出現(xiàn)政治異化——政治權(quán)力在運行中發(fā)生異變，權(quán)力的行使不利于權(quán)力所有者或偏袒部分所有者”。也就是說權(quán)力有一種易腐性?！肮珯?quán)力”極易蛻變?yōu)椤八綑?quán)力”，所以對權(quán)力的行使必須予以限制和規(guī)范。依法行政對于權(quán)力的限制和規(guī)范就在于用法律來限制它，使權(quán)力在法律的范圍內(nèi)運作。首先，實體法對權(quán)利的規(guī)定，應(yīng)該成為政府權(quán)力運行的禁區(qū)，行政權(quán)力跨越這個禁區(qū)，以須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。其次，程序法規(guī)范行政權(quán)力的運行。程序法遵循公開的原則。公開行政權(quán)力的運行過程，可以消除權(quán)力腐化的土壤。歷史證明，最骯臟的交易都是在最陰暗的角落里進行的。“陽光是天底下最好的防腐劑。”只有將政府權(quán)力運行過程置于陽光下，才能夠保證權(quán)力的合法使用。許多西方國家陸續(xù)頒布了一系列有關(guān)政務(wù)公開的法律如《情報自由法》、《行政裁判所法》、《陽光下的政府法》等，是行政法發(fā)展的一個里程碑我國《中華人民共和國行政處罰法》依據(jù)公開、公正原則對行政程序的規(guī)定，很多方面也體現(xiàn)了“自然正義”的原則，如簡易程序與普通程序分離制度，聽證制度，申辯與質(zhì)證制度，說明理由制度，通知制度，回避制度等，對公民權(quán)利起到有效的保障。第三，關(guān)于司法審查?！耙婪ㄐ姓钡闹匾x就是“一切行政違法主體都必須承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任”。司法審查作為一種制度，在二戰(zhàn)之前主要實行于美國，戰(zhàn)后為許多現(xiàn)代國家所采用。司法審查已成為“一種經(jīng)常性的局外的，有嚴格程序保障的，具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督，從而司法審查也是最受英美社會和個人信賴的監(jiān)督行政活動的方式”。司法審查是一種對權(quán)利的救濟，它基于“國家不得違法之”和“治國者先受治于法”的理念。所謂司法審查，“是國家通過司法機關(guān)對其它國家機關(guān)行使國家權(quán)力的活動進行審查監(jiān)督，糾正違法活動，并對因其給公民法人權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補救的法律制度。”而我國的司法審查系指“人民法院依法對具體行政行為的合法性進行審查的國家司法活動?！彼痉▽彶槭菍?quán)力最直接的限制。如果缺乏這種限制，則法律的權(quán)威蕩然無存，人民權(quán)利失去保障，所謂的“法治政府”也只是唯具軀殼而已，只是一個真實的謊言。 司法審查通過對非法行政行為判決改變或撤銷，非法行政主體承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，對侵犯公民的權(quán)益的，依法予以賠償，從而督促國家行政機關(guān)依法行政，以達到對公民權(quán)利的有效保障之目的。我國的行政訴訟法和國家賠償法的制定和頒布正是體現(xiàn)了這一點。 結(jié) 語 依法行政說到底，系指正確對待和使用公權(quán)力的問題。它的目的，在于樹立法律的威權(quán)。依法行政并非把法律當(dāng)作工具，而是樹立真正的法律權(quán)威意識。法律從工具走向威權(quán)，社會從權(quán)力本位走向權(quán)利本位，基于此，才能構(gòu)筑真正和諧、安全、公正的社會。這需要全面普遍的法律意識和權(quán)利意識。現(xiàn)今中國由于法律意識與權(quán)利意識的普遍淡薄，“長官意識”還有很大市場，奴性思想并未完全去除，“依法行政”，還有很長、很艱難的路要走。論依法行政的必要性九屆全國人大四次會議通過的“十五”計劃綱要明確指出：要“依法行政，從嚴治政”。依法行政是指行政機關(guān)行使管理國家公共事務(wù)的行政權(quán)力，必須依據(jù)體現(xiàn)人民意志的法律。依法行政是現(xiàn)代法治國家普遍遵循的一項法治原則，實行依法行政，是現(xiàn)代政府管理模式和行政觀念的一場深刻革命。經(jīng)過２０多年的改革開放和民主法制建設(shè)，依法治國、依法行政已成為全國人民和全體公務(wù)員的高度共識。我國加入ＷＴＯ以后，對加強政府法制建設(shè)、提高公務(wù)員依法行政意識與能力都提出了新的更高的要求。在新的歷史條件下，廣大公務(wù)員要強化依法行政觀念，切實提高能力。積極推動依法行政的進程，是公務(wù)員牢固樹立依法行政觀念的基礎(chǔ)。一、依法行政是中國歷史發(fā)展的必然。在我國這樣一個歷史上封建統(tǒng)治時間較長、經(jīng)濟文化發(fā)展水平不高、公民法治觀念較為淡薄的國家，要實現(xiàn)法治這一宏偉任務(wù)，就必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，認真總結(jié)我國法制建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，積極借鑒其他國家正確的法治理論和成功的做法，大膽探索，勇于實踐，整體實施，全面推進依法治國、依法行政這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程。二、依法行政是依法治國的關(guān)鍵“依法治國”作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關(guān)鍵則在于行政機關(guān)能否做到依法行政。（一）從法治原則的角度而言，依法行政是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依法治國的核心應(yīng)該是立法機關(guān)依法立法，政府依法行政，司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。在這三者之中，依法立法是基礎(chǔ)，獨立司法是保障，依法行政才是依法治國的關(guān)鍵所在。據(jù)統(tǒng)計，改革開放２０年來，全國人大及其常委會制定了２８０多部法律，國務(wù)院制定了７００多部行政法規(guī)，地方政權(quán)機關(guān)制定了４０００多部地方性法規(guī)，其中大約有８０％的法律法規(guī)是要由行政機關(guān)去貫徹落實的。因此，依法治國能否取得成效，主要取決于能否依法行政。必須加強依法行政的法制建設(shè)，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部在日常公共事務(wù)中嚴格做到依法辦事，做到政令暢通，執(zhí)法如山，有令必行，有禁必止。這樣，依法治國的原則才能通過政府行為落實到社會生活的各個領(lǐng)域。（二）從權(quán)力制約的角度來看，依法行政也是依法治國的關(guān)鍵所在。法治的核心是有效地約束公共權(quán)力。依法治國的重點是依法治權(quán)，治權(quán)的重點又在于治行政權(quán)力，確保依法行政。依法制約國家機關(guān)的權(quán)力，依法保護公民的合法權(quán)益，既是現(xiàn)代法治的宗旨，也是依法治國的價值取向。憲法賦予國家行政機關(guān)極其廣泛的權(quán)力范圍，幾乎涉及社會的各個角落。行政權(quán)是國家權(quán)力中最為活躍的權(quán)力，行政權(quán)最易膨脹，它最需要自由又最容易無度，最需要控制又最難以控制。這種無所不在的公共權(quán)力必然需要依法制約，也最需要公眾監(jiān)督。從行政權(quán)力的性質(zhì)來看，行政權(quán)力也是最難制約的，行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)不同，可以為被管理者設(shè)定義務(wù)，可以獨立實施行政處罰，在管理中具有較大的自由裁量權(quán)，被濫用的可能性就大。因此，如何實現(xiàn)依法行政，應(yīng)該是依法治國的關(guān)鍵所在。（三）從民主政治建設(shè)的目標(biāo)來看，依法行政是建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵。建設(shè)社會主義法治國家是黨的十五大確定的我國民主政治建設(shè)的目標(biāo)。只有在整個社會范圍內(nèi)形成一個知法、懂法、守法的社會氛圍，領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事，公民依法盡義務(wù)保護自己的合法權(quán)益，使法律法規(guī)能夠在國家和社會生活各個領(lǐng)域得到普遍切實的遵守，才能實現(xiàn)依法治國。而要做到這一切，關(guān)鍵還在于依法行政。依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準(zhǔn)則。它反映了社會從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權(quán)力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯(lián)系，權(quán)力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評判標(biāo)準(zhǔn)。依法行政原則的確立，對于象我國這樣缺乏法制傳統(tǒng)的國家，具有劃時代的意義。１．保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)人民通過權(quán)力機關(guān)制定法律，表達意志，行政機關(guān)依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務(wù)的目標(biāo)，使行政管理不致偏離航道。無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務(wù)宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權(quán)益的事，也時常出現(xiàn)。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。２．保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性依法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產(chǎn)生社會不滿，甚至不穩(wěn)定的重要因素?！耙婪ㄖ螄弊鳛橹螄铰?，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關(guān)鍵則在于行政機關(guān)能否做到依法行政。所謂依法行政就是行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進行評判的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計，國家頒布的法律、法規(guī)，百分之八十需要行政機關(guān)去執(zhí)行。行政機關(guān)的施政行為與公民息息相關(guān)，直接為公民所感受，因而行政機關(guān)能否依法辦事，對公民的榜樣作用也最強。然而，目前我國的行政執(zhí)法現(xiàn)狀卻不容樂觀，有法不依、執(zhí)法不嚴，違法不究，甚至越權(quán)執(zhí)法、執(zhí)法犯法、徇私枉法的現(xiàn)象還時有發(fā)生。這種現(xiàn)象不僅損害了廣大公民的合法權(quán)益，而且極大地損害了法律的權(quán)威性，敗壞了政府在人們心中的形象。如何解決這些問題已成為社會關(guān)注的焦點，而解決問題的關(guān)鍵在于行政機關(guān)的依法行政。連續(xù)性與穩(wěn)定性，同樣是社會穩(wěn)定的重要條件。市場經(jīng)濟之所以必須是法治經(jīng)濟，就是由于法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠依法行政。３．保證提高行政效率依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。４．保證對行政