【文章內容簡介】 企合一的體制性弊端，1997 年成立了國家電力公司，1998年撤銷電力工業(yè)部，將原電力工業(yè)部行使的行政管理職能移交到國家經貿委，初步形成國家經貿委、國家計委等部門行使政府管電職能，國家電力公司等電力企業(yè)自主經營，中國電力企業(yè)聯(lián)合會等行業(yè)協(xié)會自律服務的體制框架。與此同時，在浙江、上海、山東、吉林、遼寧、黑龍江“五省一市”進行“廠網分開、競價上網”的市場化改革試點工作，探索破除垂直一體化壟斷的可能途徑，為此國家經貿委、國家計委都就市場運行規(guī)則提出了指導性意見。此外，價格監(jiān)管部門進行了上網電價制度的改革，改“還本付息電價”為“經營期電價” ，向電價規(guī)范化管理前進了一步。經過此階段的改革，電17 / 221力工業(yè)政企合一的體制性弊端得到了一定程度的克服，其基本矛盾主要集中在垂直一體化的行業(yè)壟斷。目前，電力工業(yè)的市場結構及其政府監(jiān)管部門見圖 2。對電力工業(yè)實行監(jiān)管的主要機構有國家經貿委、國家計委和財政部等，各自的主要監(jiān)管職能見下表：表 1 目前主要的監(jiān)管部門及其監(jiān)管職能機構 國家經貿委 國家計委 財政部監(jiān)管職能—制定行業(yè)規(guī)劃、法規(guī)和經濟技術政策?！贫ㄐ袠I(yè)規(guī)章、規(guī)范、技術標準。—實行行業(yè)管理與監(jiān)督?！撠熾娏Y源平衡和供電營業(yè)區(qū)管理?！贫娏Πl(fā)展戰(zhàn)略?！?guī)劃重大項目布局?！才艊邑斦越ㄔO資金。—制定電價政策和核定電價，實施價格檢查?！贫ㄘ攧展芾碇贫?成本構成和財政監(jiān)督?！獓屹Y本金的管理?！O(jiān)繳國有資本金收益。電力工業(yè)政府監(jiān)管體制和經營體制經過上述幾個階段的改革，取得了一些重要的積極進展。 “多家集資辦電”政策以及與之相配套的電價等改革舉措，為促進電力投資，迅速扭轉電力供應嚴重短缺的局面，起到了關鍵性國家經貿委（ SETC）國家計委（SDPC）財政部（MOF）……國家電力公司（SPC）垂直一體化發(fā)電，占 50%輸電配電售電獨立發(fā)電公司（IPP ）獨立發(fā)電公司（IPP ）獨立發(fā)電公司（IPP ）監(jiān)管機構監(jiān)管18 / 221的作用；政企分開的新型體制框架初步形成；通過“五省一市”電力市場化改革的試點工作，基本廓清了深化電力體制改革和引入競爭的方向。 1．2 現(xiàn)行的電力監(jiān)管體制存在的突出問題現(xiàn)行的政府監(jiān)管體制已經表現(xiàn)出同多元化經營主體的市場結構以及電力工業(yè)市場化改革的取向不相適應。市場績效是衡量監(jiān)管體制優(yōu)劣的唯一判據。從實際的市場績效來看，中國的電力工業(yè)主要存在如下問題： 一是缺乏有效的市場機制，政府依然借助行政手段直接管理電力工業(yè)，從而扭曲了市場信號，導致了成本高、效率低。國家電力公司的成立，為進一步清晰政府與企業(yè)的界面奠定了基礎，但是由其以國有國營的方式實行垂直一體化（發(fā)電、輸電、配電、售電一體）的壟斷性經營，就導致了競爭制度的缺失。這樣僅靠政企分開，而排斥競爭，就存在明顯的制度性缺陷，也難以達到有效提高全行業(yè)效率的目的。 二是電力市場被人為分割，省間市場壁壘日趣嚴重，在中國的一次能源集中地區(qū)遠離電力負荷中心因而需垮省配置電力資源的現(xiàn)實情況下，市場按行政區(qū)劃被分割的局面，嚴重影響了資源的配置效率，特別是一些清潔能源不能得到有效利用。 三是政府缺少有效的管制制度和管制手段，傳統(tǒng)的行政性管理方式已經難以適應新形勢發(fā)展的需要，最突出的現(xiàn)實問題是價格管理。由于沒有建立有效的價格形成機制，導致價格十分混亂，價格不能真實反應市場的供求關系。四是電力短缺條件下的投資激勵政策（長期的承諾投資回報率的購電協(xié)議） ，在供求關系發(fā)生逆轉的情況下演化為矛盾的焦點，廠網依然合一且電網壟斷的體制性弊端，導致了獨立電廠和系統(tǒng)內電廠的市場地位不對等，進而使兩者之間的矛盾日益尖銳，其結果是非市場因素而不是市場機制成為決定資源配置結果的主要力量。上述問題的存在，既有市場機制和競爭機制缺失的原因，也有現(xiàn)行政府監(jiān)管體制存在的問題。也就是說，現(xiàn)行的監(jiān)管體制和監(jiān)管方式不能適應電力工業(yè)發(fā)展特別是市場化改革的需要，也未成功克服壟斷勢力和地方保護主義的膨脹。尤其是在供求關系基本平衡甚至出現(xiàn)階段性供大于求的現(xiàn)實情況下，壟斷權力的濫用和嚴重的地方保護主義明顯地降低了資源的配置效率，損害了公眾利益和國家的整體利益。從電力監(jiān)管制度本身來講，存在著如下的突出問題：19 / 221一是監(jiān)管職能錯位，以政代管。監(jiān)管的題中之意應是，監(jiān)管機構對具有自然壟斷性質的電力工業(yè)中各市場主體的行為進行監(jiān)管，隨時掌握各類企業(yè)諸如成本、市場行為等充分信息，利用其被賦予的執(zhí)法權和處罰權，不斷克服電力公司（特別是垂直一體化的壟斷性公司）可能出現(xiàn)的濫用市場權利以及損害消費者和公眾利益的行為。但是，在現(xiàn)行的監(jiān)管制度下，監(jiān)管職能出現(xiàn)明顯錯位，監(jiān)管機構（計委、經貿委、財政部等）很難（或者說不能）履行監(jiān)管職責（主要是行為監(jiān)管） ，而是在現(xiàn)行的政監(jiān)不分 1的制度下，以極大的精力熱衷于產業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃等政策制定職能，無能力進行行業(yè)監(jiān)管，以政代管。另一方面監(jiān)管機構通常熱衷于沿用行政審批的方式 2來替代對監(jiān)管對象經營行為的監(jiān)管，并且試圖通過行政審批的強化，或者說利用抬高進入門檻的方式，來彌補監(jiān)管能力的不足。這樣，出現(xiàn)兩個令人尷尬的情況，其一是進入門檻高企，希望進入的企業(yè)特別是民營企業(yè)基本上因行政限制而難以進入，在位企業(yè)也缺少投資決策權。其二是企業(yè)一旦獲得了準入資格，并得到了固定回報率（成本加成法，而且可能是建立在非真實成本的基礎上）的價格保護，使得在位企業(yè)的壟斷利益“合法”化。由于市場準入成為了能夠獲得巨大利益的稀缺資源，那么資源的分配者和受益者就有著尋租、設租的強烈動機。監(jiān)管機構也時常因信息不對稱等原因，而被監(jiān)管對象所左右。二是監(jiān)管職能過于分散，責任主體不明，監(jiān)管低效。如前所述，目前的電力監(jiān)管職能分散在中國政府的許多相關部門（見表 1） ，形成了多頭管理、分工負責的局面。這一機構設置和職能分工人為地割裂了本應相對完整的監(jiān)管工作。電力監(jiān)管的系統(tǒng)性極強，電價審批、市場準入、投融資管理、成本監(jiān)控等監(jiān)管內容，環(huán)環(huán)相扣，必須密切協(xié)同，才能取得預期的監(jiān)管效果。例如對電價的監(jiān)管，有效的價格監(jiān)管必須建立在合理確定成本的界限并實施有效的成本監(jiān)控的基礎上，而電力企業(yè)的成本規(guī)則及財務監(jiān)督卻不是行使價格監(jiān)管的部門，而是由財政部門負責；影響電價水平的主要因素是投資成本，對新建項目成本優(yōu)劣的判斷也必須從全行業(yè)的邊際成本和需求出發(fā)，這又要求投資管理與電價管理必須高度統(tǒng)一，而這兩個監(jiān)管職能目前也是分散的。成本監(jiān)控與電價監(jiān)管的分離，導致了電價監(jiān)管失去了有效信息的支撐，形成了強烈的價格倒逼機制，出現(xiàn)了被監(jiān)管者可以左右監(jiān)管者的顛倒局面。這一職能過度分散的監(jiān)管制度，并不是出于建立制衡機制的目的，而是計劃經濟條件下生產式管理的繼承物?，F(xiàn)行的破壞了監(jiān)管職能系統(tǒng)性的機構設置和職1 即政策與規(guī)劃制定職能與監(jiān)管職能不分。2 行政性審批主要集中在對投資項目（包括新建和基礎改造）審批、電價（上網電價和終端銷售電價等）審批、供電許可證頒發(fā)等方面。20 / 221能分工是造成監(jiān)管失效的主要原因之一。另外，在現(xiàn)行的監(jiān)管制度下，幾乎不可能通過加強各部門的協(xié)調來解決監(jiān)管失效的問題，必然會出現(xiàn)各部門之間協(xié)調難度大、協(xié)調成本高、決策時效差等一系列問題。監(jiān)管職能過度分散導致責任主體不明。電力監(jiān)管職能不僅分散在政府的許多部門，而且這些具有某些監(jiān)管職能的相關部門大多是經濟綜合部門，并不專司電力監(jiān)管。這就形成了電力監(jiān)管的多責任主體的局面，不僅造成電力企業(yè)必須面對許多的政府相關部門，存在著環(huán)節(jié)多、部門多、低效率的問題，更為嚴重的是電力工業(yè)一旦出現(xiàn)問題和矛盾，又會出現(xiàn)部門之間推諉責任，無人負責，責任主體缺位，中央政府難以追究責任。近年來越來越突出的市場分割、電價混亂、水電不合理棄水、高效大機組為小火電調峰等一系列資源浪費現(xiàn)象，在電價、投資、市場機制、地方保護等方面都能發(fā)現(xiàn)產生這些現(xiàn)象的原因，也會發(fā)現(xiàn)相關的監(jiān)管機構都負有一定的責任，但這些責任的追究卻很難落實到具體的監(jiān)管部門。三是監(jiān)管無規(guī)可循，立法滯后，缺少透明度。相關立法滯后，許多重要的領域存在著大量的法律真空，例如經濟監(jiān)管方面的法規(guī)和規(guī)章基本上還是空白。許多領域的監(jiān)管職能沒有得到法律和政策的明確授權，監(jiān)管無規(guī)可循，無法可依，不能做到依法監(jiān)管，依規(guī)監(jiān)管。監(jiān)管的人為干擾因素大，存在著監(jiān)管部門權力膨脹的較大風險，存在著利益相關的政府部門、企業(yè)尋租、設租的風險。由于這些問題的存在，其一使得監(jiān)管決策過程不透明，不僅投資者不能從正常渠道獲取投資決策所需的全部信息，給投資者附加上了制度性成本，相關政府部門間也難以進行正常的溝通和協(xié)調，增加了社會的交易成本。其二造成監(jiān)管決策中的政策缺乏連貫性，影響政府的形象和聲譽，政策的多變將導致政策信號混亂，投資者無所適從，打擊投資者的信心，在此狀態(tài)下進行電力工業(yè)市場化改革，存在著市場機制在改革中逐漸完善和政策環(huán)境不穩(wěn)定的雙重風險，嚴重的話將影響中國電力工業(yè)的發(fā)展。四是監(jiān)管部門既缺少獨立性，又缺乏有效的監(jiān)督制約機制。在中央層面，具有某些監(jiān)管職能的機構分屬于不同的并不專司電力監(jiān)管的政府部門（多為綜合經濟部門） ，這些監(jiān)管機構的運作很難擺脫所屬部門不合理的影響以及各部門利益偏好的干擾。而在地方層面，監(jiān)管機構應有的獨立監(jiān)管權力更是受到較大程度地干擾。中央政府的有關政策和決定，在執(zhí)行中就常因地方政府領導人的干預而走樣。在電力項目的審批中，地方政府領導人直接向投資者做出價格、投資回報率承諾的現(xiàn)象也并不少見。這都為后來的電價管理規(guī)范化及電網經濟調度設置了難以克服的障礙。21 / 221在現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，監(jiān)管職能的分散，并不意味著就存在一個有效抑制監(jiān)管機構濫用權力和減少決策失誤的監(jiān)督制約體系。突出的問題有兩個：其一是“政監(jiān)不分”的監(jiān)管制度，也就是說，賦有監(jiān)管職能的相關機構既負責電力項目的審批、產業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃的制定等宏觀調控工作，又要負責對電力工業(yè)數(shù)量眾多和類型不一的企業(yè)實行監(jiān)管，政策職能和監(jiān)管職能合二為一。這種既是政策制定者又是政策執(zhí)行者的監(jiān)管制度安排，無法解決對監(jiān)管者的監(jiān)管問題，存在著監(jiān)管者權利膨脹和出現(xiàn)較多決策失誤的危險。其二是缺少民主監(jiān)督的渠道。目前除被處罰者可依法提請行政復議和行政訴訟外，其他各項審批是否合理，基本上是由監(jiān)管機構自身及其行政上級做出判斷，并沒有消費者、被監(jiān)管企業(yè)等利益相關者實施民主監(jiān)督的正常渠道。五是監(jiān)管機構的人員構成無法適應現(xiàn)代電力監(jiān)管制度下監(jiān)管專業(yè)化的要求。從國外現(xiàn)代監(jiān)管制度的發(fā)展趨勢看，政府監(jiān)管越來越專業(yè)化，這是因為監(jiān)管人員必須面對日趨復雜的市場環(huán)境、不同類型的監(jiān)管對象、不斷創(chuàng)新的技術、法律糾紛以及大量的需要做出正確、及時判斷的各類信息，同時還隨時面臨信息不完備帶來的監(jiān)管風險。這就要求監(jiān)管人員應由具備專業(yè)知識和政策技巧的經濟專家、法律專家和技術專家等組成，這樣他們才有可能在同被監(jiān)管者的博弈中取得主動，而不被監(jiān)管對象所左右。但目前的監(jiān)管人員結構存在著明顯不足，經濟管理和法律的復合型人材少，掌握現(xiàn)代監(jiān)管理論的人材和學有所長的專家少。這一狀況，已無法適應現(xiàn)代電力監(jiān)管政策性、專業(yè)性、時效性很強的要求。此外，現(xiàn)行的監(jiān)管機構還存在著監(jiān)管技術手段落后，糾正違規(guī)行為過多依賴行政手段等問題。 1．3 改革電力監(jiān)管制度、構建現(xiàn)代電力監(jiān)管體制是當前電力工業(yè)改革與發(fā)展的頭等大事上述的諸多問題，暴露了現(xiàn)行監(jiān)管體制已經不適應電力工業(yè)發(fā)展的需要，更不適應電力工業(yè)市場化改革的要求。從中國電力工業(yè)的改革情況看，盡管最終的方案仍未確定，但改革的框架已逐漸清晰。即實行“廠網分開，競價上網” ，打破目前垂直一體化壟斷的格局，將競爭性環(huán)節(jié)（發(fā)電、售電）與壟斷環(huán)節(jié)（電網）實行產權分離，在競爭環(huán)節(jié)分階段引入競爭（首先是發(fā)電） ，創(chuàng)造保證和推動電力工業(yè)持續(xù)發(fā)展的市場激勵機制；對壟斷環(huán)節(jié)實行有效監(jiān)管，對電網的經營者要求公開接入，對過網費實行監(jiān)管。在此背景下，建立與電力工業(yè)市場化改革相適應的現(xiàn)代監(jiān)管制度應當成為當前頭等重要的大事。其理由如下：22 / 221 1．3．1 建立現(xiàn)代監(jiān)管制度符合國家的總體利益和公眾的共同利益。 電力工業(yè)是國民經濟的重要基礎產業(yè)和公共部門，電力工業(yè)的持續(xù)發(fā)展和安全、可靠、高效運行，事關國家整體競爭力的提高、社會的全面進步和廣大公眾的切身利益，而電力工業(yè)是一個特殊的行業(yè)，其特殊性不僅取決于產業(yè)的基礎地位，更加體現(xiàn)在“網絡產業(yè)”的特性上，即一些重要環(huán)節(jié)（電網）因網絡特征而具有的自然壟斷屬性，這一特性不同于一般的競爭性產業(yè)，即使是最理想的市場競爭方式的設計，也無法克服某些環(huán)節(jié)其固有自然壟斷屬性，而這些環(huán)節(jié)的壟斷問題必須通過加強監(jiān)管予以克服。但是現(xiàn)行的監(jiān)管體制無法有效克服不斷膨脹的市場壟斷，也無法有效扼制日趨嚴重的地方保護主義，從而使得國家的總體利益和公眾的共同利益受到損害。為此必須盡快建立與社會主義市場經濟體制相適應的電力監(jiān)管體制，監(jiān)管的方式必須從過去習慣于對國有企業(yè)進行直接控制，轉到面向各類的投資主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境上來；監(jiān)管機構的設置必須從過去難以擺脫部門、地方的干擾，轉到有效貫徹國家利益的軌道上來；監(jiān)管的行為必須從過去的無規(guī)可循，轉到依法監(jiān)管的框架上來。 1．3．2 建立現(xiàn)代監(jiān)管制度是政府轉變職能、構建新型政企關系的重要內容 中國目前的壟斷行業(yè) 3，政企不分仍是一個極為普遍的現(xiàn)象，電力等行業(yè)雖然形式中不再是政企合一的體制，但是政府對國有電力企業(yè)仍存在較多的行政干預，成為了國有電力企業(yè)走向市場的最大障礙。以往的改革在政府干預和市場調節(jié)之間經常