【文章內(nèi)容簡介】 憲法及法律對行政征收的設定權限未作明文規(guī)定，所以，實踐中，除法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章設定行政征收權以外，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章也在紛紛創(chuàng)設征收權，甚至連一些沒有規(guī)章制定權的基層以地方政府也在通過頒布行政措施創(chuàng)設行政征收權。這種征收權設定的混亂狀況是導致行政征收權濫用和重復征收的主要原因。 第二，行政征收制度與其他行政行為制度之間性質(zhì)、界限不清。行政征收與其他行政行為之間性質(zhì)、界限不清目前集中表現(xiàn)為：（１）行政征收與行政許可之間性質(zhì)不清。從法律上說，行政征收與行政許可之間的不同法律性質(zhì)應當是非常清楚的：行政征收是無償征收相對人的財產(chǎn)行為，而行政許可則是依據(jù)相對人的申請賦予其從事某項活動的資格。行政許可中行政主體為頒發(fā)許可證照需要向相對人收取一定的工本費，但除此之外行政主體不應再向相對人征收諸如管理費之類的其他費用。但目前在實際生活中，行政主體借行政許可向相對人亂收費的現(xiàn)象非常普遍。不少行政許可實際上被作為行政征收的一種手段，這樣反過來又導致了許可證制度的混亂不堪。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前經(jīng)濟領域設立專項審批及行政許可的事項多達二、三百項，這些審批、許可令企業(yè)苦不堪言，因為每設立一項審批或許可，即意味著企業(yè)必須付出沉重的經(jīng)濟代價才能過“關”，有的蓋上一個圖章，動戡征收收幾百元甚至上千元“管理費”。這就完全將行政許可與行政征收混淆起來。（２）行政征收與罰款等行政處罰之間界限不清。譬如，在計劃生育管理的地方立法中，有的地方性法規(guī)規(guī)定對超生者征收超生費，有的地方性法規(guī)則規(guī)定對超生者處以罰款。罰款作為行政處罰自不待言，問題是征收超生費是屬于行政征收呢？還是行政處罰？如果屬于行政征收，那么，因征收超生費而引起的爭議向人民法院提起訴訟，人民法院只能審查其合法而不能審查其合理性，亦不得以判決變更該行政行為，如果屬于行政處罰，則人民法院不僅可以審查其合法性而且可以審查其合理性，不僅可以判決撤銷，而且對于“顯失公正”的征收行為可以判決變更。由于法律性質(zhì)不明確，所以，給人民法院審理這類案件造成了困難，盡管最高人民法院在《關于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見（試行）》中的第二條將征收超生費統(tǒng)一到行政處罰，但在理論上和立法上仍有討論的必要。 第三，行政征收制度本身存在的問題。 目前行政征收制度本身存在的問題主要表現(xiàn)為：（１）行使征收權的主權不規(guī)范。有些組織不具備行政主體資格又沒有明確的法律法規(guī)授權或行政機關的委托卻在行使著行政征收權。（２）實施行政征收的措施、程序不完善。目前不少法律法規(guī)對行政征收的具體行為方式及程序均缺少明確規(guī)定。（３）減征、免征的條件不明確、不具體。（４）缺少對行政征收的法律救濟。如《關于公路養(yǎng)路費征收和使用的規(guī)定》、《國家能源交通重點建設基金征集辦法》、《征收排污費暫行辦法》等法規(guī)、規(guī)章中都沒有規(guī)定相對人不服行政征收的救濟途徑和處理辦法。行政征收制度不完善，其結果一方面是行政征收權的濫用，目前經(jīng)濟生活中亂攤派、濫收費等現(xiàn)象實際上就是行政征收權被濫用的結果。另一方面則是行政征收的不力，表現(xiàn)為應該征收的財產(chǎn)卻由于征收制度不完善而漏征或難征。以稅收征收為例，由于法律制度不完善，加上政策，體制等方面的原因，導致偷稅、漏稅、抗稅、逃稅等現(xiàn)象屢禁不止，１９９１年全國個體納稅戶，查補偷漏稅款達１５億元，１９９２年全國財稅大檢查，查出偷漏稅等８１億元，１９９３年全國財稅大檢查，查出偷漏稅等違紀金額１５４億元，其中５０至１００萬元的有９８６戶，１００萬元以上的有４７２戶。有人測算，我國每年偷漏稅在５００億元以上，導致國有資產(chǎn)大量流失，給國家造成了重大經(jīng)濟損失［ｂ（２）］?！。ǘ┩晟频耐緩? １．行政征收立法的完善 行政征收立法的完善包括兩個方面：一是在具體的行政法律、法規(guī)中完善各類行政征收制度，二是對各類行政征收進行歸納、總結，抽出行政征收行的共同特征，制定一部《行政征收法》，以專門的立法詳細規(guī)定：（１）行政征收的目的、原則；（２）行政征收權的設定；（３）行政征收的內(nèi)容及范圍；（４）行政征收的主體；（５）行政征收的運用：包括實施行政征收的行為方式、征收額度的計算方式、行政征收的實施程序、行政征收中的財產(chǎn)保全措施、強制執(zhí)行措施以及實施、完成行政征收的時限等；（６）減征、免征的條件及范圍；（７）違反行政征收法的法律責任；（８）不服行政征收行為的救濟途徑、方式及時效。 ２．加強對行政征收行為的司法審查 由行政征收行為的性質(zhì)所決定，人民法院對行政征收行為的合法性審查應包括以下幾個方面的內(nèi)容： （１）審查行政征收行為適用法律、法規(guī)是否錯誤。行政征收行為適用法律法規(guī)錯誤表現(xiàn)為沒有法律依據(jù)的征收、征收行為應該適用甲法律卻適用了乙法律、征收行為應該適用于甲條卻錯誤地適用了乙條等。 （２）審查行政征收行為是否超越職權。行政征收行為超越職權既可能表現(xiàn)為實施征收行為的主體不享有征收權，也可能表現(xiàn)為享有征收權的主體實施的征收行為超越了自身的權限范圍。 （３）審查應征主體是否負有法律繳納義務。 （４）審查征收標的是否在實施征收的范圍之內(nèi)。 （５）審查征收額是否符合法定征收標準。 （６）審查征收行為是否屬于重復征收。 （７）審查征收行為是否違反法定程序。中華人民共和國行政強制法（草案）目錄　　第一章 總 則　　第二章 行政強制的方式和設定　　第三章 行政強制措施實施程序　　第一節(jié) 一般規(guī)定　　第二節(jié) 查封、扣押　　第三節(jié) 凍結存款　　第四章 行政機關強制執(zhí)行程序　　第一節(jié) 一般規(guī)定　　第二節(jié) 金錢給付義務的執(zhí)行　　第三節(jié) 作為、不作為義務的執(zhí)行　　第五章 申請人民法院強制執(zhí)行　　第六章 法律責任　　第七章 附 則　　第一章 總 則　　第一條 為了規(guī)范行政強制的設定和實施，保障和監(jiān)督行政 機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人 或者其他組織的合法權益，根據(jù)憲法，制定本法?！　?第二條 本法所稱行政強制是指行政強制措施和行政強制執(zhí)行?！　⌒姓娭拼胧┦侵感姓C關在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進行暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施。　　行政強制執(zhí)行是指行政機關或者由行政機關申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其組織，依法強制其履行義務的行為?！　〉谌龡l 行政強制的設定和實施適用本法。　　發(fā)生或者即將發(fā)生自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定執(zhí)行?！　∮嘘P行政機關采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進出境貨物強制性技術監(jiān)控措施，依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。　　第四條 設定行政強制必須依照本法規(guī)定?！　嵤┬姓娭票仨氂蟹伞⒎ㄒ?guī)依據(jù)，依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。未?jīng)法律、法規(guī)授權，任何機關或者組織不得實施行政強制?！　〉谖鍡l 設定行政強制應當適當，兼顧公共利益和當事人的合法權益。　　實施行政強制應當依照法定條件，正確適用法律、法規(guī)，選擇適當?shù)男姓娭品绞?，以最小損害當事人的權益為限度?！　〉诹鶙l 行政強制措施不得濫用。實施非強制性管理措施可以達到行政管理目的，不得實施行政強制措施?！　〉谄邨l 實施行政強制措施，應當告知當事人有陳述和申辯權利?！　嵤┬姓娭茍?zhí)行，事先應當進行督促催告，當事人履行行政決定的，不再實施行政強制?！　嵤┬姓娭茟攪栏褚婪ㄟM行，文明執(zhí)法，不得濫用職權，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益?！　〉诎藯l 行政機關對違法行為顯著輕微，沒有明顯社會危害，涉案財物數(shù)量較少的，可以不對其實施行政強制措施?！　嵤┬姓娭茍?zhí)行，行政機關可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當事人達成執(zhí)行和解。　　第九條 公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；對行政機關違法實施行政強制造成損害的，有權依法要求賠償。　　公民、法人或者其他組織對人民法院在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍，給當事人造成損害的，有權依法要求賠償?！　〉诙?行政強制的方式和設定　　第十條 行政強制措施的方式有：　　(一)對公民人身自由的暫時性限制；　　(二)對場所、設施或者財物的查封；　　(三)對財物的扣押；　　(四)對存款、匯款、有價證券等的凍結；　　(五)強行進入住宅；　　(六)法律規(guī)定的其他行政強制措施?！　〉谑粭l 行政強制執(zhí)行的方式有：　　(一)排除妨礙、恢復原狀等義務的代履行；　　(二)加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰；　　(三)劃撥存款、匯款，兌現(xiàn)有價證券；　　(四)將查封、扣押的財物拍賣或者依法處理；　　(五)法律規(guī)定的其他強制執(zhí)行方式。　　第十二條 行政強制由法律設定?！　∩形粗贫ǚ桑覍儆趪鴦赵盒姓芾砺殭嗍马椀?，行政法規(guī)可以設定對涉嫌違法的場所、設施和財物的查封或者對涉嫌違法的財物的扣押的行政強制措施，以及除本法第十條第一項、第四項、第五項規(guī)定以外的其他行政強制措施?！　〔恢贫ǚ?、行政法規(guī)，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設定對涉嫌違法的場所、設施和財物的查封或者涉嫌違法的財物的扣押的行政強制措施?！　〉谑龡l 法律已經(jīng)設定行政強制的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得對法律規(guī)定的行政強制措施的對象、條件以及方式的范圍作出擴大規(guī)定。　　已經(jīng)制定了法律，但法律中沒有設定