【文章內(nèi)容簡介】 憲法及法律對行政征收的設(shè)定權(quán)限未作明文規(guī)定，所以，實踐中，除法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章設(shè)定行政征收權(quán)以外，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章也在紛紛創(chuàng)設(shè)征收權(quán)，甚至連一些沒有規(guī)章制定權(quán)的基層以地方政府也在通過頒布行政措施創(chuàng)設(shè)行政征收權(quán)。這種征收權(quán)設(shè)定的混亂狀況是導(dǎo)致行政征收權(quán)濫用和重復(fù)征收的主要原因。 第二，行政征收制度與其他行政行為制度之間性質(zhì)、界限不清。行政征收與其他行政行為之間性質(zhì)、界限不清目前集中表現(xiàn)為：（１）行政征收與行政許可之間性質(zhì)不清。從法律上說，行政征收與行政許可之間的不同法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是非常清楚的：行政征收是無償征收相對人的財產(chǎn)行為，而行政許可則是依據(jù)相對人的申請賦予其從事某項活動的資格。行政許可中行政主體為頒發(fā)許可證照需要向相對人收取一定的工本費，但除此之外行政主體不應(yīng)再向相對人征收諸如管理費之類的其他費用。但目前在實際生活中，行政主體借行政許可向相對人亂收費的現(xiàn)象非常普遍。不少行政許可實際上被作為行政征收的一種手段，這樣反過來又導(dǎo)致了許可證制度的混亂不堪。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域設(shè)立專項審批及行政許可的事項多達(dá)二、三百項，這些審批、許可令企業(yè)苦不堪言，因為每設(shè)立一項審批或許可，即意味著企業(yè)必須付出沉重的經(jīng)濟(jì)代價才能過“關(guān)”，有的蓋上一個圖章，動戡征收收幾百元甚至上千元“管理費”。這就完全將行政許可與行政征收混淆起來。（２）行政征收與罰款等行政處罰之間界限不清。譬如，在計劃生育管理的地方立法中，有的地方性法規(guī)規(guī)定對超生者征收超生費，有的地方性法規(guī)則規(guī)定對超生者處以罰款。罰款作為行政處罰自不待言，問題是征收超生費是屬于行政征收呢？還是行政處罰？如果屬于行政征收，那么，因征收超生費而引起的爭議向人民法院提起訴訟，人民法院只能審查其合法而不能審查其合理性，亦不得以判決變更該行政行為，如果屬于行政處罰，則人民法院不僅可以審查其合法性而且可以審查其合理性，不僅可以判決撤銷，而且對于“顯失公正”的征收行為可以判決變更。由于法律性質(zhì)不明確，所以，給人民法院審理這類案件造成了困難，盡管最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見（試行）》中的第二條將征收超生費統(tǒng)一到行政處罰，但在理論上和立法上仍有討論的必要。 第三，行政征收制度本身存在的問題。 目前行政征收制度本身存在的問題主要表現(xiàn)為：（１）行使征收權(quán)的主權(quán)不規(guī)范。有些組織不具備行政主體資格又沒有明確的法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)的委托卻在行使著行政征收權(quán)。（２）實施行政征收的措施、程序不完善。目前不少法律法規(guī)對行政征收的具體行為方式及程序均缺少明確規(guī)定。（３）減征、免征的條件不明確、不具體。（４）缺少對行政征收的法律救濟(jì)。如《關(guān)于公路養(yǎng)路費征收和使用的規(guī)定》、《國家能源交通重點建設(shè)基金征集辦法》、《征收排污費暫行辦法》等法規(guī)、規(guī)章中都沒有規(guī)定相對人不服行政征收的救濟(jì)途徑和處理辦法。行政征收制度不完善，其結(jié)果一方面是行政征收權(quán)的濫用，目前經(jīng)濟(jì)生活中亂攤派、濫收費等現(xiàn)象實際上就是行政征收權(quán)被濫用的結(jié)果。另一方面則是行政征收的不力，表現(xiàn)為應(yīng)該征收的財產(chǎn)卻由于征收制度不完善而漏征或難征。以稅收征收為例，由于法律制度不完善，加上政策，體制等方面的原因，導(dǎo)致偷稅、漏稅、抗稅、逃稅等現(xiàn)象屢禁不止，１９９１年全國個體納稅戶，查補(bǔ)偷漏稅款達(dá)１５億元，１９９２年全國財稅大檢查，查出偷漏稅等８１億元，１９９３年全國財稅大檢查，查出偷漏稅等違紀(jì)金額１５４億元，其中５０至１００萬元的有９８６戶，１００萬元以上的有４７２戶。有人測算，我國每年偷漏稅在５００億元以上，導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失，給國家造成了重大經(jīng)濟(jì)損失［ｂ（２）］?！。ǘ┩晟频耐緩? １．行政征收立法的完善 行政征收立法的完善包括兩個方面：一是在具體的行政法律、法規(guī)中完善各類行政征收制度，二是對各類行政征收進(jìn)行歸納、總結(jié)，抽出行政征收行的共同特征，制定一部《行政征收法》，以專門的立法詳細(xì)規(guī)定：（１）行政征收的目的、原則；（２）行政征收權(quán)的設(shè)定；（３）行政征收的內(nèi)容及范圍；（４）行政征收的主體；（５）行政征收的運用：包括實施行政征收的行為方式、征收額度的計算方式、行政征收的實施程序、行政征收中的財產(chǎn)保全措施、強(qiáng)制執(zhí)行措施以及實施、完成行政征收的時限等；（６）減征、免征的條件及范圍；（７）違反行政征收法的法律責(zé)任；（８）不服行政征收行為的救濟(jì)途徑、方式及時效。 ２．加強(qiáng)對行政征收行為的司法審查 由行政征收行為的性質(zhì)所決定，人民法院對行政征收行為的合法性審查應(yīng)包括以下幾個方面的內(nèi)容： （１）審查行政征收行為適用法律、法規(guī)是否錯誤。行政征收行為適用法律法規(guī)錯誤表現(xiàn)為沒有法律依據(jù)的征收、征收行為應(yīng)該適用甲法律卻適用了乙法律、征收行為應(yīng)該適用于甲條卻錯誤地適用了乙條等。 （２）審查行政征收行為是否超越職權(quán)。行政征收行為超越職權(quán)既可能表現(xiàn)為實施征收行為的主體不享有征收權(quán)，也可能表現(xiàn)為享有征收權(quán)的主體實施的征收行為超越了自身的權(quán)限范圍。 （３）審查應(yīng)征主體是否負(fù)有法律繳納義務(wù)。 （４）審查征收標(biāo)的是否在實施征收的范圍之內(nèi)。 （５）審查征收額是否符合法定征收標(biāo)準(zhǔn)。 （６）審查征收行為是否屬于重復(fù)征收。 （７）審查征收行為是否違反法定程序。中華人民共和國行政強(qiáng)制法（草案）目錄　　第一章 總 則　　第二章 行政強(qiáng)制的方式和設(shè)定　　第三章 行政強(qiáng)制措施實施程序　　第一節(jié) 一般規(guī)定　　第二節(jié) 查封、扣押　　第三節(jié) 凍結(jié)存款　　第四章 行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序　　第一節(jié) 一般規(guī)定　　第二節(jié) 金錢給付義務(wù)的執(zhí)行　　第三節(jié) 作為、不作為義務(wù)的執(zhí)行　　第五章 申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行　　第六章 法律責(zé)任　　第七章 附 則　　第一章 總 則　　第一條 為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政 機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人 或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！　?第二條 本法所稱行政強(qiáng)制是指行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行?！　⌒姓?qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進(jìn)行暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施。　　行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者由行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其組織，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為?！　〉谌龡l 行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施適用本法。　　發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定執(zhí)行?！　∮嘘P(guān)行政機(jī)關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定執(zhí)行?！　〉谒臈l 設(shè)定行政強(qiáng)制必須依照本法規(guī)定。　　實施行政強(qiáng)制必須有法律、法規(guī)依據(jù)，依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。未?jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，任何機(jī)關(guān)或者組織不得實施行政強(qiáng)制?！　〉谖鍡l 設(shè)定行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，兼顧公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益?！　嵤┬姓?qiáng)制應(yīng)當(dāng)依照法定條件，正確適用法律、法規(guī)，選擇適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制方式，以最小損害當(dāng)事人的權(quán)益為限度?！　〉诹鶙l 行政強(qiáng)制措施不得濫用。實施非強(qiáng)制性管理措施可以達(dá)到行政管理目的，不得實施行政強(qiáng)制措施。　　第七條 實施行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有陳述和申辯權(quán)利?！　嵤┬姓?qiáng)制執(zhí)行，事先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行督促催告，當(dāng)事人履行行政決定的，不再實施行政強(qiáng)制?！　嵤┬姓?qiáng)制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，文明執(zhí)法，不得濫用職權(quán)，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益?！　〉诎藯l 行政機(jī)關(guān)對違法行為顯著輕微，沒有明顯社會危害，涉案財物數(shù)量較少的，可以不對其實施行政強(qiáng)制措施?！　嵤┬姓?qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行和解?！　〉诰艞l 公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實施行政強(qiáng)制不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；對行政機(jī)關(guān)違法實施行政強(qiáng)制造成損害的，有權(quán)依法要求賠償。　　公民、法人或者其他組織對人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中有違法行為或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍，給當(dāng)事人造成損害的，有權(quán)依法要求賠償?！　〉诙?行政強(qiáng)制的方式和設(shè)定　　第十條 行政強(qiáng)制措施的方式有：　　(一)對公民人身自由的暫時性限制；　　(二)對場所、設(shè)施或者財物的查封；　　(三)對財物的扣押；　　(四)對存款、匯款、有價證券等的凍結(jié)；　　(五)強(qiáng)行進(jìn)入住宅；　　(六)法律規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施?！　〉谑粭l 行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式有：　　(一)排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的代履行；　　(二)加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰；　　(三)劃撥存款、匯款，兌現(xiàn)有價證券；　　(四)將查封、扣押的財物拍賣或者依法處理；　　(五)法律規(guī)定的其他強(qiáng)制執(zhí)行方式?！　〉谑l 行政強(qiáng)制由法律設(shè)定?！　∩形粗贫ǚ?，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定對涉嫌違法的場所、設(shè)施和財物的查封或者對涉嫌違法的財物的扣押的行政強(qiáng)制措施，以及除本法第十條第一項、第四項、第五項規(guī)定以外的其他行政強(qiáng)制措施?！　〔恢贫ǚ伞⑿姓ㄒ?guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定對涉嫌違法的場所、設(shè)施和財物的查封或者涉嫌違法的財物的扣押的行政強(qiáng)制措施?！　〉谑龡l 法律已經(jīng)設(shè)定行政強(qiáng)制的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得對法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的對象、條件以及方式的范圍作出擴(kuò)大規(guī)定?！　∫呀?jīng)制定了法律，但法律中沒有設(shè)定