【文章內(nèi)容簡介】 和國政府與歐洲共同體關(guān)于海關(guān)事務(wù)的合作與行政互助協(xié)定》便是中國與歐洲共同體這一政府間國際組織所締結(jié)的?！逗ｊP(guān)合作理事會與國際移民政策發(fā)展中心簽署的諒解備忘錄》則是由“海關(guān)合作理事會”這一政府間國際組織與“國際移民政策發(fā)展中心”這一非政府間國際組織相互締結(jié)的。但是，海關(guān)國際條約與一般國際公法意義上的國際條約在主體上也有區(qū)別，那就是隸屬于主權(quán)國家的單獨關(guān)稅區(qū)也可以作為主體。這是因為海關(guān)國際條約的主要內(nèi)容是海關(guān)事務(wù)，而海關(guān)事務(wù)是以國家或單獨關(guān)稅區(qū)作為實施管理、規(guī)制的主體的。所以，單獨關(guān)稅區(qū)在一定條件下，即得到所屬主權(quán)國家的認(rèn)可或默認(rèn)，也具有締結(jié)海關(guān)國際協(xié)定的能力。比如中國的單獨關(guān)稅區(qū)香港、澳門就具備這樣的能力，可以作為海關(guān)國際條約的主體。條約不僅要遵循國際法的基本原則，更應(yīng)符合國際條約法的規(guī)定國際法基本原則是那些被各國所公認(rèn)的、具有普遍意義的、適用于國際法的一切效力范圍的、構(gòu)成國際法的基礎(chǔ)的法律原則。 王鐵崖：《國際法引論》，北京大學(xué)出版社 1998年版 ，第214頁作為國際法的組成部分，海關(guān)國際條約必須遵循國際法的基本原則，這是毫無疑問的。同時，作為國際條約的組成部分，它應(yīng)直接符合國際條約法的規(guī)定。具體而言，就是要符合1969年《條約法公約》與1986年《維也納公約》的規(guī)定。它體現(xiàn)在海關(guān)國際條約的締結(jié)、生效、遵守、適用、解釋、修正、修改、失效、終止、停止施行、保管以及登記等等所有環(huán)節(jié)，而不應(yīng)有所疏漏。違反國際條約法的海關(guān)國際條約與違反國際法基本原則的效果一樣，屬于無效條約，而不為國際社會所承認(rèn)。條約以海關(guān)事項上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為主要內(nèi)容這是區(qū)分海關(guān)國際條約與其他國際條約的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。它包括三個層次的內(nèi)容。第一，海關(guān)國際條約應(yīng)在締約各方間創(chuàng)設(shè)了法律上的權(quán)利義務(wù)；第二，這種權(quán)利義務(wù)必須涉及“海關(guān)事項”；第三，“海關(guān)事項”上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)構(gòu)成條約的主要內(nèi)容。這三點既是一個遞進的關(guān)系，更是一個需要同時滿足的條件。缺少其中的任何一點，都將導(dǎo)致海關(guān)國際條約的不成立。例如，《海關(guān)合作理事會與國際海運商會簽署的諒解備忘錄》中寫到，“締約雙方認(rèn)識到違犯海關(guān)法行為，特別是走私毒品，危害國家經(jīng)濟、社會、財政和安全，危害從事合法國際貿(mào)易經(jīng)營者的利益；違犯海關(guān)法的犯罪分子也利用各種運輸方式，包括貨船及其貨物危害合法國際貿(mào)易利益” 李蒳 編譯：《世界海關(guān)組織規(guī)則文件輯要》， 中國友誼出版公司 2000年版， 第185頁，從而達成該諒解備忘錄。從表面上看，它涉及到了“海關(guān)事項”，是一項海關(guān)國際條約。但是，該諒解備忘錄并沒有給雙方創(chuàng)設(shè)法律上的權(quán)利和義務(wù)，而僅僅是“進一步加強兩個組織間的合作；共同研究雙方合作和協(xié)商的途徑，以利于打擊海關(guān)瞞騙行為，特別是毒品走私；努力使雙方更好地了解各自的任務(wù)及困難，促進雙方的情報信息交流；研究船務(wù)公司人員可以協(xié)助海關(guān)部門發(fā)現(xiàn)海關(guān)瞞騙行為的可行措施，特別是與走私毒品有關(guān)的違法行為?！?李蒳 編譯：《世界海關(guān)組織規(guī)則文件輯要》， 中國友誼出版公司 2000年版， 第185頁因此，它表達的是對特定海關(guān)事項的一種態(tài)度上的關(guān)注，而不屬于海關(guān)國際條約的范圍。條約必須采用書面形式雖然有學(xué)者認(rèn)為，盡管1969年《條約法公約》與1986年《維也納公約》把“條約”都界定為“書面”協(xié)定，但并不妨礙口頭協(xié)定的法律效力，也不妨礙公約任何規(guī)則對它們的適用。它們是在公約之外依據(jù)國際法受這些規(guī)則的約束的。 【英】詹寧斯 瓦茨 修訂：《奧本海國際法》，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社 1998年版， 第620頁并且，1933年國際常設(shè)法院在挪威訴丹麥的“東格陵蘭地位案”中，也承認(rèn)了挪威外長與丹麥外交代表所做的口頭聲明的效力。但是，海關(guān)國際條約必須采用書面形式。一方面是因為，在日趨復(fù)雜的國際交往過程中，條約的內(nèi)容如果用文字表述，以書面形式出現(xiàn)，不僅有助于締約國清楚而準(zhǔn)確地表達自己的締約意圖，規(guī)定相互間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，而且有利于國際條約保管機關(guān)檢驗條約內(nèi)容的合法性，監(jiān)督條約的確實履行，更有利于條約的順利執(zhí)行。 萬鄂湘：《國際條約法》， 武漢大學(xué)出版社 1998年版， 第6頁另一方面，從內(nèi)容上看，海關(guān)國際條約涉及到締約各方的海關(guān)事項，而海關(guān)承擔(dān)著促進全球貿(mào)易便利化與維護經(jīng)濟安全的重要職責(zé)，是重要的涉外部門，因此，采用口頭協(xié)定而非書面形式來締結(jié)海關(guān)國際條約是非常不慎重的，自然也不為世界各國所接受。二、海關(guān)國際條約的名稱國際協(xié)定可以有各種各樣的名稱，如條約、協(xié)定、文件、公約、宣言和議定書。這些名稱并沒有一貫的用法。雖然名稱可能表明當(dāng)事各方對一項文件所給予的重要性，但名稱本身并不在國際上影響文件的拘束力或其被認(rèn)定為條約的特性。 【英】詹寧斯 瓦茨 修訂 ：《奧本海國際法》，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社 1998年版， 第630頁同樣，在實踐中海關(guān)國際條約使用了以下多種名稱，但均不會影響到條約本身的拘束力。（一）公約在國際組織主持下或在國際會議上談判成立的專門規(guī)定特定事項的多邊條約，稱為公約。在國際實踐上，公約這個名稱通常使用于參加國數(shù)目眾多的多邊條約。 李浩培：《條約法概論》， 法律出版社 2003年第2版， 第22頁與此類似，絕大多數(shù)的海關(guān)國際公約都是在當(dāng)今世界上唯一的政府間海關(guān)國際組織——海關(guān)合作理事會，也就是現(xiàn)在的世界海關(guān)組織（以下簡稱WCO）——主持下所締結(jié)的。它們包括《海關(guān)稅則商品分類目錄公約》、《海關(guān)商品估價公約》、《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度國際公約》、《關(guān)于預(yù)防、調(diào)查和制止違犯海關(guān)法罪的行政互助的國際公約》、《商品名稱與編碼協(xié)調(diào)制度的國際公約》以及《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約（修正本）》（以下簡稱1999年《京都公約》等總共十幾項海關(guān)國際公約。此外，在創(chuàng)設(shè)海關(guān)合作理事會時也使用了“公約”的名稱，即1950年12月15日訂立于布魯塞爾的《關(guān)于建立海關(guān)合作理事會的公約》。一般而言，海關(guān)國際公約大多是以國家名義締結(jié)的，因此，它有效期較長，有的甚至是無限期生效，影響力也是一般海關(guān)國際條約所不能比擬的。（二）協(xié)定（協(xié)議）采用“協(xié)定（協(xié)議）”作為海關(guān)國際條約的名稱大量出現(xiàn)在雙邊海關(guān)國際合作場合。它大多是以國家政府的名義締結(jié)。例如，1992年7月21日在布拉格簽訂的《中華人民共和國政府和捷克和斯洛伐克聯(lián)邦共和國政府海關(guān)事務(wù)合作協(xié)定》，1995年7月10日在布達佩斯簽訂的《中華人民共和國政府和匈牙利共和國政府關(guān)于海關(guān)互助與合作的協(xié)定》等等?！皡f(xié)定（協(xié)議）”是海關(guān)國際條約中使用最為廣泛的名稱之一。這主要是由于它在各國法律體系中的特點所致。有的國家法律規(guī)定“協(xié)定（協(xié)議）”必須經(jīng)過立法機關(guān)的批準(zhǔn)方可生效。有的國家則不需要立法機關(guān)的批準(zhǔn)，行政機關(guān)的批準(zhǔn)即可生效。還有的國家則對“協(xié)定（協(xié)議）”做出分類，規(guī)定重要的“協(xié)定（協(xié)議）”須由立法機關(guān)批準(zhǔn)生效。因此，相對比海關(guān)國際公約，海關(guān)國際協(xié)定（協(xié)議）的批準(zhǔn)生效程序就比較靈活。這種靈活就賦予了政府或作為政府部門的海關(guān)以較大的自由度，從而深受它們的歡迎。（三）議定書在來源上，議定書是指“首先貼在”一本書上，即一束文件的內(nèi)容的襯頁或登記本，而后來則指文件本身。議定書通常是主條約的補充文件，可以與條約同時訂立，也可以在條約之后訂立。議定書往往被聲稱是條約的組成部分。議定書通常是依賴于條約的，因此如果條約終止，議定書也終止，但議定書也可以在主條約終止之后繼續(xù)生效。 【英】詹寧斯 瓦茨 修訂：《奧本海國際法》，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社 1998年版 ，第692－693頁所以，“附屬性”是議定書的重要特征。實踐中，這一特征也充分體現(xiàn)在采用“議定書”這一名稱的海關(guān)國際條約中。例如，1997年9月26日，中國和哈薩克斯坦在阿拉木圖簽署了《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府間海關(guān)合作與互助協(xié)定》（以下簡稱《中哈海關(guān)合作與互助協(xié)定》）。三年后，也就是2000年12月25日，兩國在北京簽署了《中華人民共和國海關(guān)總署和哈薩克斯坦共和國國家收入部海關(guān)委員會關(guān)于對外貿(mào)易海關(guān)統(tǒng)計方法和信息合作議定書》。在形式上，該議定書在前言中明確指出，“根據(jù)1997年9月26日簽訂的《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府間海關(guān)合作與互助協(xié)定》，……達成如下協(xié)議”。在內(nèi)容上，它是對《中哈海關(guān)合作與互助協(xié)定》中貿(mào)易信息領(lǐng)域合作規(guī)定的拓展，即就對外貿(mào)易海關(guān)統(tǒng)計制度方法和統(tǒng)計信息分析的方法進行磋商和交流。所以，相對于《中哈海關(guān)合作與互助協(xié)定》，該議定書“附屬性”的特征非常鮮明。同時，“附屬性”的特征也決定了議定書在內(nèi)容上不可能與“協(xié)定（協(xié)議）”一樣面面俱到，而只可能針對某些甚至于某個問題。有的議定書甚至只有幾個條文。例如，2001年4月28日在莫斯科簽署的《中華人民共和國海關(guān)總署和俄羅斯國際海關(guān)委員會與關(guān)于對往來于中、俄兩國及經(jīng)第三國過境的貨物開展海關(guān)估價合作的議定書》目的是為了確保對往來中、俄兩國及經(jīng)第三國過境的貨物的申報價格進行有效監(jiān)管，防止偷逃海關(guān)稅費。整個議定書只有區(qū)區(qū)三個條文。（四）諒解備忘錄將條約稱為諒解備忘錄的實踐似乎是在第二次世界大戰(zhàn)后開始的，且為數(shù)不多。它現(xiàn)已在大多數(shù)國際關(guān)系領(lǐng)域，如外交、國防、貿(mào)易、援助、交通等領(lǐng)域，得以使用。實際上，可能沒有哪個領(lǐng)域是沒有發(fā)現(xiàn)使用諒解備忘錄的。它經(jīng)常起補充條約的作用。 【英】安托尼?奧斯特 ：《現(xiàn)代條約法與實踐》，江國青 譯，中國人民大學(xué)出版社 2005年版， 第21－35頁同樣，在海關(guān)國際條約中，也有不少采用“諒解備忘錄”作為名稱的例證。然而，從內(nèi)容上看，“補充條約”并不是“諒解備忘錄”的必定特征。不可否認(rèn)，有的諒解備忘錄確實起到了補充說明的作用。例如，1996年《中華人民共和國海關(guān)總署和俄羅斯聯(lián)邦國家海關(guān)委員會關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國政府和俄羅斯政府間海關(guān)合作與互助協(xié)定的備忘錄》就是為了進一步落實兩國先前的合作與互助協(xié)定而簽署的。但是，有的諒解備忘錄內(nèi)容較為詳細(xì)。例如，簽署于2004年4月19日的《中華人民共和國海關(guān)總署和澳大利亞聯(lián)邦海關(guān)署關(guān)于海關(guān)合作與行政互助的諒解備忘錄》除詳細(xì)地規(guī)定了兩國在互相提供信息、個人數(shù)據(jù)保護、費用承擔(dān)方面的實體性內(nèi)容，還包括有備忘錄的適用與評估、分歧的解決以及期限與終止等程序性事項。顯然，這份全面指導(dǎo)兩國海關(guān)合作的海關(guān)國際條約已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“補充條約”的程度，甚至達到了“協(xié)定（協(xié)議）”的層次。（五）換文換文是兩國政府用以締結(jié)條約的一種簡易的方式。它由兩國政府的代表分別發(fā)出或交換的內(nèi)容相同或相類似的兩個（有時幾個）文件組成，其中一個文件以明確的文字就一個特定事項做出要約，而另一個文件以同樣明確的文字對這個要約做出承諾，從而這兩個文件表明雙方就該待定事項已達成意思的一致，即締結(jié)了條約，所以在英文中稱為“構(gòu)成協(xié)定的換文”。 李浩培：《條約法概論》， 法律出版社 2003年第2版， 第26頁可見，“換文”的內(nèi)容一般針對的是一個非常具體的特定事項。例如，中國與馬來西亞于1995年4月29日締結(jié)的《中華人民共和國海關(guān)總署和馬來西亞海關(guān)總署關(guān)于交換非法販運或買賣麻醉品和精神藥物的情報的換文》僅僅涉及兩國非法販運或買賣麻醉品和精神藥物情報的交換問題。實踐中，采用“換文”這一名稱的海關(guān)國際條約較為少見。筆者分析，原因主要在于“換文”所具備的程序簡便的特征與議定書、諒解備忘錄相比并無多大的優(yōu)勢，相反，從內(nèi)容上考慮，限于體例，“換文”僅僅針對一個特定事項而無法涵蓋更多內(nèi)容的缺陷卻很突出。（六）其他合作安排從實踐中看，采用“合作安排”作為海關(guān)國際條約的名稱非常罕見，因此，很難對其做出規(guī)律性的判斷。例如，1995年10月23日簽署于北京的《中華人民共和國海關(guān)總署和新西蘭海關(guān)署合作安排》規(guī)定了雙方人員的交流與培訓(xùn)、執(zhí)法互助、情報交換、提供協(xié)助、情報保密以及聯(lián)絡(luò)方式等內(nèi)容。如果從廣度上看，該合作安排應(yīng)該是一份較為全面的海關(guān)國際條約。但如果從深度上分析，就會發(fā)現(xiàn)它大多是一些原則性的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，缺少相對具體的可操作性條款。同時，該合作安排在體例上也明顯不同于一般意義上的海關(guān)國際條約，沒有條、款、項，而只有段落的間隔。原則聲明一般情況下，原則聲明不是海關(guān)國際條約的范疇。但是，如果某項原則聲明符合了海關(guān)國際條約的特征素，那么，它就成為海關(guān)國際條約。例如，中美兩國于2003年7月29日在北京簽署《中華人民共和國海關(guān)總署與美利堅合眾國海關(guān)與邊境保護局關(guān)于在有關(guān)港口加強海運集裝箱安全合作的原則聲明》（以下簡稱《中美關(guān)于在有關(guān)港口加強海運集裝箱安全合作的原則聲明》）。在該原則聲明后面的附件中，較為詳細(xì)的列舉了中美雙方的權(quán)利與義務(wù)。因此，它也屬于海關(guān)國際條約。三、海關(guān)國際條約的發(fā)展趨勢（一）海關(guān)國際條約的地位與作用將得到進一步提升海關(guān)國際條約是規(guī)范海關(guān)國際合作的重要法律保障海關(guān)國際條約是隨著海關(guān)國際合作的發(fā)展而發(fā)展起來的。與此同時，大量的雙邊與多邊的海關(guān)國際條約反過來從各個方面極大地豐富了海關(guān)國際合作的內(nèi)涵。而海關(guān)國際合作中逐步發(fā)展出來的一些原則、規(guī)則與制度，也是海關(guān)國際合作得以持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但是，它們只有借助于海關(guān)國際條約的形式予以固定下來，才能演變?yōu)榫喖s各方所必須遵守的國際法規(guī)范。因此，從這個意義上說，海關(guān)國際條約既是海關(guān)國際合作的產(chǎn)物，更是海關(guān)國際合作的法律保障。海關(guān)國際條約的國際影響力逐步增強早期的海關(guān)國際條約締約方的數(shù)目有限，加之因條約規(guī)范的領(lǐng)域非常專業(yè)而導(dǎo)致不夠全面的缺陷的存在，嚴(yán)重制約了條約國際影響力的發(fā)揮。目前，在1999年《京都公約》與2005年《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)框架》）等一些海關(guān)國際公約出臺之后，其國際影響力偏弱的局面得到了一定程度的改觀。1999年《京都公約》是當(dāng)今世界上唯一全面規(guī)定海關(guān)制度和做法標(biāo)準(zhǔn)的國際性法律文件，是WCO在全球范圍內(nèi)為實現(xiàn)各個國家和地區(qū)的海關(guān)制度和做法朝著高度簡化、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一方向發(fā)展的重要依據(jù)，也是各個國家和地區(qū)為促進和便利貿(mào)易發(fā)展而制定本國海關(guān)制度的重要標(biāo)準(zhǔn)。 《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》， 海關(guān)總署國際司等譯， 法律出版社 2001年版， 第1頁《標(biāo)準(zhǔn)框架》則旨在通過采用數(shù)據(jù)交換、預(yù)先申報、風(fēng)險評估等方式，在保證國際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全的前提下簡化海關(guān)手續(xù)、便利貿(mào)易和加強稅收。它被認(rèn)為是對現(xiàn)行全球海關(guān)運作模式的重大改革，是21世紀(jì)海關(guān)國際合作的藍(lán)圖。同時，正是由于其巨大的影響力