【文章內(nèi)容簡介】 務(wù)改革中普遍運用，設(shè)計化境保護、公共設(shè)施維護、醫(yī)療救助以及社會保證等方面。在美國至少有200多種公共服務(wù)外包項目，在地方層面包括基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校服務(wù)這些都是私人供應(yīng)商提供，通過合同形式外包，在聯(lián)邦層面政府大多數(shù)有形資產(chǎn)是通過合同購買的。在城市，政府與私營部門或非營利組織簽訂合同，由他們向公眾提供諸如垃圾收集、救護服務(wù)、街道維護等公共服務(wù)。在英國，強制性競爭招標(biāo)制度已經(jīng)寫入法律，政府在很多領(lǐng)域的公共服務(wù)供給中必須使用合同外包。 合同外包是通過簽訂合同的方式將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給私營部門或者非盈利租住，由政府決定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，按照合同約定提供公共服務(wù)。很合同外包中政府的覺得發(fā)生根本行的變化，政府成為公共服務(wù)需求的確定這，公共服務(wù)的付費以及監(jiān)督者，不再是公共服務(wù)的壟斷攻擊者。盡管合同外包促進了公共服務(wù)市場化，單有效建立和實施需要一定的條件：需要明確和量化承包商的工作績效；同時存在潛在的競爭行為，可以或者已經(jīng)存在創(chuàng)造并維持一種競爭的環(huán)境。提供平等的競爭平臺，建立規(guī)范的法制環(huán)境。工作任務(wù)的清楚劃分和界定，承包的條件和具體要求在合同文本中又明確規(guī)定并能夠保證落實。 特許經(jīng)營制公共服務(wù)民營化引入金正機制，通過一些列的公司合作以及化公為私，提高服務(wù)質(zhì)量和管理效率，從而更好的達到社會治理效果。從國外的應(yīng)驗看，民營大致半酣，法令委托、補助與憑單，合同承包、放松規(guī)制、特許經(jīng)營等形式。這些已經(jīng)成為國際主流并成為大部分西方國家通過服務(wù)的方式。我國公共服務(wù)民營化形式較少一般采用承包或者特許經(jīng)營，民營化方面發(fā)展不完善。公共服務(wù)民營化不是目的是提升服務(wù)質(zhì)量的手段。特許經(jīng)營是指政府在一定范圍和時間內(nèi)授予給某個組織提供一項或者多項公共服務(wù)產(chǎn)品或者進行經(jīng)營的權(quán)利。政府通過合同協(xié)議以及其他方式明確與政府部門之間的權(quán)利和義務(wù)。特許經(jīng)營是政府變革公共服務(wù)方式的一種嘗試，特別適用于排他性以及非競爭性的可收費物品，如公共交通、供氣供熱、污水處理等。與合同外包相比特許經(jīng)營方式下政府只是從公共服務(wù)的壟斷者成為公共服務(wù)的安排者，并未摒棄公共事業(yè)的所有權(quán)，而私人部門或非營利組織成為公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)者。在這些物品的供給中可以有效減輕政府負擔(dān)，通過許可經(jīng)營將其授權(quán)給私人部門還可以豐富公共物品攻擊方式，提高公共物品供給效率。政府通過普遍服務(wù)、價格管制、進入和退出限制等措施對特許行為進行監(jiān)管，防止出現(xiàn)的壟斷和惡性競爭。此外，在特許經(jīng)營過程中需要特別注意的是要盡量細化合同內(nèi)容，明確規(guī)定公共服務(wù)的價格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，以便于監(jiān)督合同的履行。 公私合營制 公司合營在世界各國已經(jīng)得到廣泛關(guān)注，收到良好的成效，實現(xiàn)了社會效益以經(jīng)濟效益的統(tǒng)籌發(fā)展。這種公司合作制的概念源于上個世紀90年代，應(yīng)該政府為了提供新型的公共服務(wù)方式，設(shè)計出的公司合營初步形式。目前這種公私合影的模式由初級階段逐步想環(huán)保、能源等深層次領(lǐng)域發(fā)展。公司合作制在世界的發(fā)展應(yīng)用已經(jīng)成為一種趨勢。子公私合作制被提出依賴，收到越來越多的關(guān)注、探討和運用。民營化開拓者薩瓦斯教授將公私合營這個概念歸為三個層次：一是廣義上的定義將私人部門參與公共生產(chǎn)或提供物品、服務(wù)的活動；其次是一些多方參與、復(fù)雜的并被民營化的基礎(chǔ)設(shè)施項目；最后社會組織、企業(yè)和地方政府為改善城市狀況進行的正是合作形式。聯(lián)合國培訓(xùn)研究中心將公私合營分為兩個方面：一是私人倡導(dǎo)者和公共需求之間為了滿足產(chǎn)品的需要而建立的合作關(guān)系；二是為了滿足公共產(chǎn)品的需要，公共和私人部門建立合作關(guān)系進行大型公共項目的行為。學(xué)術(shù)界對公私合營還有很多不同的認識，筆者從公私合營的動力基礎(chǔ)出發(fā)，認為公私合營是公共部門與私營部門建立的合作伙伴關(guān)系，來公共承擔(dān)公共設(shè)施的建設(shè)和提供物品。城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容是要具有完備的公共基礎(chǔ)設(shè)施，這對社會、經(jīng)濟以及環(huán)境發(fā)展有著重要的影響。在收到世界金融動蕩影響的背景下，面對社會雪球的迅猛發(fā)展，政府財政不足，完全由政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理、投資、融資、設(shè)施維護等事務(wù)顯然不顯示，使得政府財政能力捉襟見肘。公私合作伙伴關(guān)系其本質(zhì)是一種特殊形式的合同外包。對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行有效改革，提高效率和服務(wù)質(zhì)量，更好的滿足社會需求是政府部門的職責(zé)所在，公私合營這種特殊的合同與合同外包不同的是政府不需要想私營部門支付公共服務(wù)供給的報酬，而是允許投資商有投資收益，以政府特殊許可或其他形式吸引私營部門招標(biāo)參與又回報的某項公共服務(wù)活動。第三章A省出入境管理現(xiàn)狀及問題分析 中國立法機關(guān)與2012年6月30日頒發(fā)了《中華人民共和國出入境管理發(fā)》以取代1985年生效的《中華人民共和國公民出境入境管理法》。以及《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，新辦法已經(jīng)于2013年7月1日生效，并適用于中國公民和外國人出入境。新辦法的實施是為了適應(yīng)當(dāng)前我國出入境的變化，對于管理和實施必然做出重大調(diào)整，為了更好的分析A省外事辦出入境外包設(shè)計方案，先以法律為基礎(chǔ)概述A省出入境發(fā)展歷程，職能部門工作、分析現(xiàn)狀找出問題。 A省外出入境發(fā)展歷程A省出入境管理辦的發(fā)展是一個逐步發(fā)展和完善的過程。A省出入境管理部門建立于1983年，2005年成立出入境管理局同時下個一個重要機構(gòu)——出入境外事管理辦公室。在此環(huán)境下A省出入境管理半為了該省的經(jīng)濟發(fā)展以及改革開放，為了維護國家的主權(quán)、社會的穩(wěn)定安全做出了努力，有利于發(fā)展國際交往；此外為維護港澳臺地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，保證A省公民出入國境正當(dāng)權(quán)力和利益，促進國際交流、維護良好出入境秩序，做了大量積極的工作。A省處于西南邊境，其出入境人數(shù)迅速發(fā)展，旅游、出國留學(xué)、務(wù)工等爆發(fā)式增長，2002年出入境人次達到8千萬次，2003年增長了一千五百萬，到2013年底出入境人次增到近2億次。經(jīng)過多年的發(fā)展A省出入境管理辦成為全國發(fā)展最為迅速的部門之一，成為全國出入境管理活動的大省。據(jù)統(tǒng)計，從 1958 年至 1985 年 28 年間，A省共受理公民因私出國申請的人數(shù)為 32,988 人。從 1985 年底《中國公民出境入境管理法》實施到 2007 年的批準(zhǔn)數(shù)總計已達 3,122,477 人次，其中 2007 年批準(zhǔn)公民出國人數(shù)就達261,734 人次。自 1997 年香港回歸以來十年間，A共審批赴港澳雙程人數(shù)為 72 萬余人次，僅 2007 年往來港澳雙程就達 220,339 人次。1986 年A省臨時來華外國人數(shù)為 16,413 人次，1986 年至 2008 年臨時來華外國人總計 5,303,833 人次，其中僅 2009 年就達 100 多萬人次。1995 年，A省的入境人數(shù)為 萬人次，其中外國人為 萬人次；到了 2012 年，全省入境人數(shù)為 萬人次，其中外國人占了 %；2013 年，全省入境人數(shù)為 萬人次，外國人占了 %，2005 年，全省入境人數(shù)為 萬人次，外國人占了 93%。 出入境管理辦工作規(guī)范化。 A外國人管理隨著社會活動以及經(jīng)濟發(fā)展快組增長，隨著改革開放以及公安工作的發(fā)展，A省外事辦積累了相關(guān)外國人管理的方法和經(jīng)驗，形成相對完善的管理系統(tǒng)。為了推動A省旅游的快速發(fā)展，出入境旅游事業(yè)也快速發(fā)展，帶動了出入境貿(mào)易和地方經(jīng)濟的快速發(fā)展；為了更好的服務(wù)出入境工作，外事辦開始出入證審批工作實行“四統(tǒng)一、四公開”制度，將出入境管理以及各項審批業(yè)務(wù)員全部制度化和規(guī)范化，并經(jīng)過上級部門批準(zhǔn)，在機場設(shè)立外事辦外國人簽證補辦，擴大了出入境簽證受理的范圍，來省旅游的游客可在機場辦公室直接辦理落地團體簽證；經(jīng)過國家批準(zhǔn)，分別在不同的轄區(qū)設(shè)立法國領(lǐng)事館等，啟動新版護照，《護照法》總結(jié)了建國以來特別是改革開放以來護照管理的經(jīng)驗，規(guī)定了護照的種類、簽發(fā)機關(guān)、簽發(fā)對象、簽發(fā)要求、程序、時限等重要事項，對護照簽發(fā)實踐中形成的便民利民措施以法律形式予以確認，進一步完善了罰則，規(guī)定了騙取護照、持用或為他人提供偽造、變護照等違法行為的法律責(zé)任，同時明確護照簽發(fā)機關(guān)工作人員的相關(guān)法律責(zé)任。 《護照法》的制定實施順應(yīng)了出入境管理工作發(fā)展的需要，加強了出入境管理法制建設(shè)，充分體現(xiàn)了保障公民的出國權(quán)益、便民利民的執(zhí)法理念；加大對計算機網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投入，2007 年 5月A省啟用了新一代出入境信息管理系統(tǒng)，主要出入境管理信息實現(xiàn)網(wǎng)上傳輸、信息共享，使出入境管理部門成為公安機關(guān)計算機應(yīng)用最廣泛、效果最好的部門之一，出入境證件簽發(fā)從手工填寫發(fā)展到今天的計算機制證，管理水平大大提高，證件的制作工藝和防偽性能已接近或達到國際先進水平。1985 年以來的 20 年，A省公安出入境管理辦執(zhí)行《中華人民共和國公民出境入境管理法》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》、《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)及有關(guān)實施細則和相關(guān)規(guī)定，很好地履行了自己的工作職責(zé)。 A省外事辦出入境管理職能 A省出入境管理辦事公安廳出入境管理局下設(shè)機構(gòu)，1985年成立出入境管理局，2005年經(jīng)過省編委審批，增設(shè)A省出入境管理辦。A省出入境管理辦下設(shè)九個職能模塊。包含外國人管理、護照、秘書、港澳臺、案件管理、口岸簽證、敞口建設(shè)、制證管理以及技術(shù)服務(wù)模塊。人員按照行政編制配備30人，其中15人為事業(yè)編制，25人為聘用人員。各個模塊組成如下：A省外事辦職能模塊 口岸管理制證案件查處業(yè)務(wù)指導(dǎo)港澳臺中外管理秘書各個模塊業(yè)務(wù)員的主要職能如下：外國人管理科負責(zé)全省外國人在我省居留、旅行、簽證、延期和“三非”案件的處理；護照科負責(zé)中國公民因私事前往他國辦理因私普通護照及人員數(shù)據(jù)庫的儲備和信息整理；秘書科負責(zé)全省出入境業(yè)務(wù)經(jīng)費、空白證件管理和固定資產(chǎn)管理及后勤工作管理；港澳臺管理科負責(zé)大陸居民往來港澳臺地區(qū)及港澳臺居民來往大陸地區(qū)居留、旅行相關(guān)業(yè)務(wù)的管理工作；案件科負責(zé)查處刑法 365 條規(guī)定的妨害國（邊境）管理秩序罪相關(guān)的案件查處工作；口岸簽證管理科（處）負責(zé)A省四個口岸簽證處的業(yè)務(wù)管理和指導(dǎo)工作；窗口建設(shè)指導(dǎo)科負責(zé)A省各級公安出入境窗口業(yè)務(wù)建設(shè)指導(dǎo)工作、管理指導(dǎo)以及行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作；制證中心負責(zé)A省各級出入境管理部門受理的公民因私出國（境）證件的制作工作；技術(shù)科負責(zé)黑龍江省出入境軟件平臺和硬件設(shè)施的維護和管理工作。本節(jié)是后面出入境外包需要改革的地方，將制證、秘書以及技術(shù)管理都可以外包 A省外事辦出入境現(xiàn)狀 今年來A省出入境管理管理取得了很大的成就，出入境管理工作依靠政府到依靠法律，由靜態(tài)管理到動態(tài)管理，又單一空間股指到系統(tǒng)改革。隨著出入境人次數(shù)量的逐漸增多，改革的不斷深入，新問題以及新情況不斷出現(xiàn)。外事辦在公共服務(wù)，內(nèi)部事務(wù)、管理上有面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。比較提出的問題是：事務(wù)決策、管理的中央集權(quán)以及外部咨詢服務(wù)的能力不足，重視審核審批，忽視公共咨詢服務(wù)。突出業(yè)務(wù)精細，忽視業(yè)務(wù)改革。以下為兩個典型的出入境管理問題： A省經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，正是開辟貿(mào)易區(qū)，通過交換方式進一步簡化公民進入A自貿(mào)區(qū)簽證手續(xù)，并與2010年正式實行免簽入境政策。通過出入境管理工作的簡化能夠提升自貿(mào)區(qū)物資和人員的流動，打動該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，改善該地區(qū)財政困境。但是這種較為開放的模式給安防檢查部門帶來一定的難度。為了維護該地區(qū)的社會秩序和公共安全，進駐該地的檢查機關(guān)按照相關(guān)文件實施相對封閉的管理，嚴格防止非法入境的發(fā)生。在市政府發(fā)展層面以經(jīng)濟發(fā)展為目的但是，2011 年該市市政府以發(fā)展地方經(jīng)濟為由，在沒有經(jīng)過國務(wù)院審批備案（中央文件規(guī)定）的情況下，以某文件為執(zhí)行依據(jù)，將邊民互市貿(mào)易區(qū)由原 審定區(qū)域的 平方公里擴展到 15 平方公里的整個該市市區(qū)。然后又一該市政府名義出臺了《某市邊民互市貿(mào)易區(qū)優(yōu)惠政策》和《某市邊民互市貿(mào)易區(qū)管理暫行辦法》，鄰國公民可以憑護照免辦簽證進入該失去停留30天，允許擴大貿(mào)易區(qū)范圍內(nèi)外國公民執(zhí)行入境簡化手續(xù)，并在這令公安邊檢部門將邊檢站從原特定區(qū)域向市區(qū)后撤，這擴大互貿(mào)區(qū)范圍不利于外國人入境管理。其后單方面給邊境鄰國一系列入境和居留權(quán)優(yōu)惠政策，這擅自行為超越《中華人民共和國外國人入境出境管理并且缺乏后續(xù)管理的有效措施，致使該市邊防檢查站在機場、火車站、國道的檢查站的檢查工作出現(xiàn)很多漏洞，一些外國公民在沒有合法有效入境簽證和缺乏有效的入境管理措施的情況下，進入到我國境內(nèi)，對國家安全造成了極大的隱患。兩年間該市邊檢站所屬的五個檢查點共阻回此類外國三百余人，另外可能還有大量的外國公民在這種非法狀態(tài)下潛入內(nèi)地。 （2）簽證管理工作問題 而在簽證管理工作問題中，也存在著很大的不足。例如，2007 年 6 月，出入境管理辦通過備案工作審核，范閑公安局出入境管理部門為大批國家明令控制的外籍人員簽發(fā)了一年多次訪問類簽證，沒有按照國家規(guī)定進行面見審批，申報材料不規(guī)范，出現(xiàn)大量的虛假材料。出入境管理各模塊之間有明確的分工，但是又相互聯(lián)系，然而，市公安局并沒有對這種嚴重的違規(guī)行為采取有效的整改措施，理由是當(dāng)?shù)厥姓谌缁鹑巛钡亻_展招商引資活動，而大量的為外國公民簽發(fā)一年多次訪問簽證正是在市政府的命令下為外國人提供便利服務(wù)的一種體現(xiàn)，在這種情況下，國家中央事權(quán)的簽證管理工作完全變成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的工具，國家安全和有關(guān)外交方針政策安全被棄之腦后。由以上兩個例子我們可以看到，在A省出入境人數(shù)逐年上升，管理難度逐漸增大的情況下，地方政府過多干預(yù)公安機關(guān)的管理，過分關(guān)注于地方經(jīng)濟的發(fā)展，沒有意識到出入境管理的中央事權(quán)屬性，因此，在實際工作中，出現(xiàn)了很多的弊端和必須改進的情況。這是對出入境管理的中央事權(quán)的嚴重挑戰(zhàn)，必須予以解決，以規(guī)范出入境管理，完善出入境管理制度。 A省外事辦出入境業(yè)務(wù)管理上存在的問題 根據(jù)A省出入境管理現(xiàn)狀，分析名明確A省外事辦在出入境管理中的出現(xiàn)的一系列問題，這些問題不適應(yīng)出入境管理的目的，阻礙了A出入境管理的發(fā)展，根據(jù)對黑龍江省出入境管理現(xiàn)狀進行分析，明確了黑龍江省出入境管理辦的問題。 “以塊為主”管理引發(fā)外包問題A省出入境管理辦實行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，在現(xiàn)階段符合我國地域遼闊、人口眾多的國情，但是這只是暫時的、過渡性的。從理論上說國語中央事權(quán)化，從實踐上看出很多弊端，出入境服務(wù)業(yè)務(wù)外包需要進一步改革和完善。這種方式雖然與中央事權(quán)屬性相違背，但是利益從客觀上存在事權(quán)與管理權(quán)分立，核心業(yè)務(wù)與咨詢業(yè)務(wù)就需要重新劃分。隨著A省改革的